易地扶貧搬遷是為了解決“一方水土不能養一方人”的深度貧困地區的脫貧問題，是精準扶貧“五個一批”脫貧措施之一，是實現全民小康的重要舉措。上千萬人的遷移，是一場史無前例的復雜浩大工程，關乎生產關系和社會關系的深度變革。因此，貧困戶“搬得出”，只是做好了搬遷的前半篇文章；只有貧困戶搬遷后能“穩得住、可致富”，易地扶貧搬遷工作才算有實效。
廣州大學公共管理學院教授謝治菊認為，易地扶貧“運動式搬遷”后采取的“常規化治理”使得社區的歸口管理與屬地管理有沖突，職能設置與人員配備不相符、生存資金與運轉資金遇瓶頸、心理需求與融入需要被忽視，進而引發移民生計空間不足、服務空間缺失、心理空間斷裂等治理困境。建議采用超常規的資源整合手段，對搬遷戶的生計空間、服務空間和心理空間進行再造。
“運動式搬遷后的常規化治理”是當下易地扶貧搬遷社區治理困境的現實根源。
易地扶貧搬遷的人數多、規模大、時間短、任務緊、涉面廣，是典型的“運動式搬遷”，但搬遷后采取的卻是管理模式常規化、管理機構常規化、管理經費常規化、管理內容常規化的“常規化治理”。這使得社區的歸口管理與屬地管理有沖突，職能設置與人員配備不相符、生存資金與運轉資金遇瓶頸、心理需求與融入需要被忽視，進而引發移民生計空間不足、服務空間缺失、心理空間斷裂等治理困境。
受“運動式搬遷”固有的缺陷以及“運動式搬遷”后“常規化治理”的雙重擠壓，當下的易地扶貧搬遷社區的治理必將困難重重，由此會引發三大危機：
一是移民的社會融入困難。
二是移民的可持續生計沒有保障。
三是“運動式搬遷”后，各地采取常規化手段管理社區，必將帶來服務資源的緊張。
如何使“運動式搬遷”與“常規化治理”有效銜接，技術路徑與制度路徑的超常規整合是關鍵。
以社會整合理論為基礎的超常規資源整合，意指參與易地扶貧搬遷社區治理的各級各類主體，以超常規的方式與手段整合社區治理資源，實現社區治理效能最大化的過程。在實踐中，超常規資源整合通常有兩種路徑，具體來說：
一是技術路徑，利用大數據平臺數據龐大、信息對稱、追蹤及時等優勢，重塑搬遷戶的生存空間；技術路徑注重頂層設計。
二是制度路徑，通過政府的強力推動、社會的多元支持和志愿者的整合服務，培育搬遷戶的造血功能，幫助搬遷戶順利度過適應期，促進搬遷戶的社會融入；制度路徑強調資源優化。
生計轉型、關系重構與服務重建是易地扶貧搬遷社區在搬遷初期的重中之重，這就需要政府強力推動與社會多元支持來進行社區營造。
隨著時間的推移，當移民已完全適應當地社會、融入當地生活，具備自力更生的造血能力時，社區的治理也要由政府主導、社會支持轉向居民自治。
01
反思性詮釋：文獻梳理與提出問題
從現有的實踐和已有的研究來看，我國現在的易地扶貧搬遷工作，確實存在一些問題和偏差。現實中的搬遷移民不僅面臨生計保障、穩定就業、社會適應等問題，還面臨社會融入、經濟分層等問題，這些會直接制約搬遷移民的代際流動。易地扶貧搬遷本是一件利國利民的好事，緣何會出現上述問題？縱觀古今中外的移民研究歷史，比較典型的解釋有社會資本論、社會文化論、多中心治理理論、空間貧困理論等。
社會資本論認為，社會網絡尤其是社會關系網絡被破壞、社會互助網絡被拆散是搬遷移民難以融入當地生活的重要原因。
社會文化論則強調，作為社會轉型核心內容的社會文化轉型導致組織和個體的觀念與行動、權力的支配方式發生改變，搬遷戶的意愿和適應能力是嵌入在特定的文化中的，所以會相應發生改變。
多中心治理理論將政府、市場、民眾、搬遷戶、社會組織、社區等所形成的多元關系作為整體的社區治理生態系統，進而指出搬遷社區存在的困境在于多元主體互動關系和其環境有問題。
空間貧困理論則認為，搬遷是為了脫離貧困的生存空間，但搬遷不僅是自然空間的轉移，還包括社會空間和生計空間的重構，如果重構不成功，問題自然會顯現。
學者們側重從關系重構、文化重塑、利益分配和空間再造的角度來尋找搬遷社區治理困境的成因。然而，仔細思考發現，這些問題的產生都有其現實根源，那就是“運動式搬遷后的常規化治理”。也即筆者認為的，“運動式搬遷后的常規化治理”是當下易地扶貧搬遷社區治理困境的現實根源。本文以G省T縣易地扶貧搬遷社區治理為例，深入探討“運動式搬遷”的過程以及“常規化治理”的表現與危害，進而提出二者有效銜接的超常規整合路徑。
02
運動式搬遷：目標、動員、行動與評估
“運動式搬遷”是指擁有公共權力的搬遷主體，通過自上而下的深度動員方式，采取超常規的資源整合和搬遷手段，有組織、有目的地在短時間內對大規模人群進行搬遷的過程。由于易地扶貧搬遷政策的實踐過程，是壓力型體制下基層政府的被動選擇，是解決精準扶貧目標與基層治理資源、治理能力不匹配的無奈之舉，因此也是一項“運動式治理”，由此帶來的必將是“運動式搬遷”。下面，擬結合“運動式治理”的一般環節，從目標設定、宣傳動員、政策實施和效果評估四個環節來解讀“運動式搬遷”的過程。
目標：易地扶貧搬遷任務是如何確定的？
在易地扶貧搬遷工作中，中央政府做好易地扶貧搬遷的頂層設計后，各省級政府結合自身實際，制定了本省的易地扶貧搬遷“十三五”規劃，然后，基層政府領取并執行任務，逐級分解、層層落實。在這個過程中，自上而下的責任分配、一票否決的考核機制、你追我趕的政治“錦標賽”，讓搬遷任務分配至基層的過程中，往往面臨層層加碼的風險。
雖然易地扶貧搬遷是一項相對清晰化和規范化的工作，但是，這一工作目標仍然存在動態調整的痕跡，如搬遷政策、搬遷時間、搬遷對象的附加條件和對搬遷標準的解讀時而變化，這使得基層政府和移民不斷地承受著變化帶來的后果，使得基層干部與移民的關系從原來的“互惠”變成了“缺位”和“依賴”。
動員：易地扶貧搬遷人員是如何發動的？
在“運動式搬遷”中，動員主體往往是臨時成立的易地扶貧搬遷指揮部、領導小組或工作小組，小組或指揮部往往由縣長、書記共同任組長或指揮長，縣移民局或扶貧辦主要負責人任副組長或副指揮長，相關職能部門及鄉鎮一把手為成員。
易地扶貧搬遷的動員對象是搬遷群眾和扶貧干部。
在易地扶貧搬遷中，對群眾的動員采取了制度化與非制度化兩種手段。在群眾動員中，動員主體往往將搬遷與收入、教育、醫療、環境、下一代等群眾關心的問題聯系起來，同時，以集體開會動員、入戶單獨動員、電話跟蹤動員、微信強化動員、典型示范動員等方法，試圖以表面“共商”的“算賬”方式，讓群眾自愿搬遷。當然，如果這樣的動員還不能奏效，為完成指標和任務，扶貧干部可能就會采取“斷水斷電”等非常規化手段來解決。
在干部動員上，易地扶貧搬遷工作中往往采用“戰爭式”語言體系以表重視，“攻堅戰”“戰區制”“突擊團”“沖鋒隊”“尖刀班”“戰士”等稱謂比較普遍。對扶貧干部的另一動員方式是組織動員，即通過基層黨建對扶貧干部進行動員。
行動：易地扶貧搬遷政策是如何落實的？
易地扶貧搬遷屬于硬性公共行政任務，該任務的艱巨性在于它同時兼有問題型任務和數量型任務的特征，不僅在規定的時間內搬不完就不達標，考核時會被一票否決，而且還要兼顧搬遷的人數和速度。調研時發現，很多鄉鎮以“作戰圖”的方式推進搬遷任務。不僅如此，上級政府還要求易地扶貧搬遷“一個都不能少”，即必須讓所有住房沒有保障的貧困戶搬出來。
由于硬性公共行政任務是清晰的、量化的，易于考核，因此要落實搬遷政策，基礎的保障條件是必須的。在易地扶貧搬遷中，這樣的保障條件包括：第一，有充足的經費保障搬遷。第二，有流轉的土地保障搬遷戶的收入。第三，大規模的城市安置使搬遷戶的就業和公共服務更有保障。這意味著，易地扶貧搬遷政策要快速、有效落實，資金和生計保障不可或缺。
評估：易地扶貧搬遷成效是如何評價的？
由于易地扶貧搬遷屬于硬性公共行政任務，排名管理和底線管理是其評估的主要標準，前者屬于積極的管理，后者屬于消極的管理。按此邏輯，只要搬遷工作在規定的時間內完成，底線管理就完成。底線任務完成后，考核的方式就主要是排名管理。排名考核是用既有的指標體系對易地扶貧搬遷工作進行評價，對排名靠前的進行獎勵，對靠后的進行懲戒。
當然，“運動式搬遷”的成效不能僅從搬遷數量，即搬遷的任務、目標、政策和命令是否得到貫徹和執行進行評估，還需要從社會有效性的角度進行考察。社會有效性是指社會的穩定性、滿意度和成熟度是否得到提升。受行政管理制度、壓力型體制、目標性考核和“唯上”式負責的組織架構與制度基礎的影響，“運動式搬遷”的社會有效性與政府有效性往往不一致，其結果是以政府有效性代替社會有效性。因此，從評估來看，“時間緊、任務重”的“運動式搬遷”，其價值理性與公共情懷還需提升，這也預示著“運動式搬遷”必將帶來一些治理風險和困境。
03
常規化治理：非常態化社區的治理困境
“運動式搬遷”會帶來一些問題，這一點，可從學界對“運動式治理”的困境研究中看出。歸納起來，“運動式治理”的問題集中在治理目標異化、治理手段偏差、治理工具簡單、治理過程混亂、治理績效較差等方面。將這些結論用于對易地扶貧搬遷的考察，可以發現，“運動式搬遷”必然會引發治理風險。再者，搬遷后社區結構復雜、貧困戶占比高、低保戶人口多、殘疾人數量大，與普通社區相比，是“非常態化”社區，若仍然采取常規化的治理方式，必將引發一系列治理困境。從T縣的兩個搬遷社區來看，總體上工作量很大，由于采取的是常規化管理，當前社區治理面臨諸多困境。
管理模式常規化：歸口管理與屬地管理有沖突。
T縣的易地搬遷人口較多，其主要的兩個搬遷社區人員來自縣內23個鄉鎮的200余個村。這種拆分后重組的社區人員構成為管理帶來了挑戰，衍生了管理上的“非常規問題”，其中較為突出的是居民歸口的戶籍管理與屬地管理的沖突。于居民而言，有關戶籍的事項，居住社區沒法辦，原戶籍地不想辦，這種管理模式容易對居民的新集體歸屬感產生負面影響；于社區管理人員而言，由于工作權限造成的無能為力與居民的不理解所產生的懷疑，在一定程度上會降低管理人員的工作積極性。同時，由于管理模式與管理對象不契合，管理人員會承擔更多的額外工作，這不利于管理效率的提升。
還表現在另一問題上，就是社區的身份很尷尬。雖然社區居民搬到城里來了，但還是由原來的鎮政府管轄，相當于是鎮政府下屬的一個村，可是屬地管理要求社區在某些問題上要直接與縣里的職能部門對接，但這些職能部門和鄉鎮又不是直接關系；另外，社區不能調動資源處理周邊的問題。
社區居民應當在易地扶貧搬遷后新組建的社區內建立新的社區歸屬感。居民歸屬感的建立取決于良好的生活環境、堅實的基礎生活保障以及堅定“留下來”的生活態度，而戶口是“留下來”的關鍵決定性因素。另一方面，作為新組建的搬遷社區，管理權責的合理劃分對管理績效的提升也十分重要。因此，這種歸口管理與屬地管理的沖突，實際上是易地搬遷社區“非常態結構”與“常規化治理”模式不匹配的結果。因此，要建立“留得住”的搬遷社區，就應從根本上解決管理模式滯后的問題。
管理機構常規化：職能設置與人員配備不相符。
易地扶貧搬遷是一項復雜的社會系統工程，內嵌于一定的政治、經濟、社會、文化等結構性制度框架中，是邊遠貧困山區和生態脆弱地區原住民走向城鎮的橋梁。搬遷后，居民的生產生活方式都發生了質的變化，他們需要突破空間性因素，在新環境內重新構建對政治、經濟的認識，重新融入社會文化的氛圍。雖然移民已經在身體上進入城鎮，但是其心理狀態與行為習慣并沒有脫離農村，處于低融入狀態。因此，移民搬遷社區工作人員比一般社區工作人員肩負更沉重的管理任務。但是，從T縣來看，現有移民搬遷社區的組織機構設置仍然是常規化的，具體表現在：社區干部數量偏少，不能有效滿足需求；社區干部工資偏低，分類發放，待遇不公；機構設置不合理，負責社會事務的專職人員缺失。
常規化的機構設置，可能使移民社區的治理面臨干群關系緊張、穩定性不足等困境。一是不利于社區穩定。組織機構的常規化設置，使社區干部沒有更多的精力為社區居民的需求提供服務，這對處于適應期、過渡期的移民而言，是極其不利的，會造成社區居民“問路無門”，不利于社區穩定。二是不利于和諧干群關系的建立。易地搬遷是生態惡劣貧困地區快速有效的脫貧方式之一，移民快速地從山地鄉土進入城市社區，伴隨而至的是土地補償措施、易地搬遷補償政策、貧困搬遷人口認定等多種后續問題的落實。然而，組織機構的常態化設置，讓工作人員在落實這些政策和文件時，顯得力不從心。這會導致居民的誤會，認為干部厭煩他們，不利于和諧干群關系的建立。
管理經費常規化：生存資金與運轉資金遇瓶頸。
“運動式搬遷”后的移民小區，一方面，管理協調工作多，群眾需求數量大；另一方面，基礎設施不完善，配套設施不健全。無論哪方面，都等待資金的投入，因而需要上級政府撥付更多的管理經費與運行經費來渡過難關。然而，調研時發現，對于這樣的過渡型社區，上級政府的經費投入仍然是常規化的，具體表現在以下三個方面。一是辦公經費不足。二是過渡經費短缺。三是維護經費空白。
管理內容常規化：心理需求與融入需要被忽視。
易地扶貧搬遷是將貧困戶從生態惡劣地區搬遷至城鎮，搬遷戶經歷了沒有過渡的直接性空間轉換，需要迅速適應原有共同體的分解與重塑，適應遠離賴以生存的土地，接受城市社區相對高額的生活成本，他們所面對的，是人生中前所未有的、從生產到生活的全方位變化，這極易引發他們的不適應，使其難以融入當地社會，因而其心理需求明顯。
相較于生理需求，心理需求對人的發展影響更大、更加直接。研究表明，受“運動式搬遷”與“常規化治理”的雙重擠壓，易地扶貧搬遷移民的心理空間面臨斷裂的危險。這是因為：一方面，移民往往是整村搬遷，其結果是原有的社會關系和社會網絡被削弱，心理漂浮感增加。另一方面，搬遷后貧困戶的不適應問題比較明顯。盡管過渡時期居民的心理需求很明顯，但社區心理咨詢師的數量少。
在資源有限的情況下，工作人員必定優先完成硬性的底線管理任務，對上負責；如有余力，才再來完成軟性的服務供給任務，對下負責。因此，他們常常以運動化、應付式、模糊化的方式提供社區服務，服務空間必然被壓縮。綜上所述，“運動式搬遷后的常規化治理”，會導致搬遷移民心理空間斷裂、生計空間不足和服務資源緊張等治理困境。
04
為何“運動式搬遷后的常規化治理”是導致易地扶貧搬遷社區出現治理困境的現實根源？
因為從目標、對象和手段來看，易地扶貧搬遷是清晰化的任務，目標是在2020年實現1000萬人的搬遷，對象是“一方水土不能養一方人”地區的建檔立卡貧困戶，手段以集中安置為主。但是，由于時間緊、任務重，以及個體能力和外部環境的影響，執行主體在執行政策的過程中，會產生歧義性理解、競爭性詮釋和變通性執行，進而將清晰化的行政任務變成模糊性問責。
受流動治理與跨域治理的雙重影響，易地扶貧搬遷工作的歸責問題變得更加模糊。
一是流動治理。易地扶貧搬遷工作分為上下兩個階段，存在明顯的時間順序，上階段是“搬出來”，下階段是“穩得住”，這兩個階段分屬不同的責任主體，但他們共同作用于搬遷工作，所以即使效果不理想，也不好清晰地判斷責任歸屬，因此使得問責的模糊性增加。
二是跨域治理。易地扶貧搬遷是將貧困戶從生態環境惡劣的地區搬出來，這意味著治理過程存在空間結構的轉換。也即，易地扶貧搬遷工作在空間上處于不同主體的邊界區域，前半段屬于原來的鄉鎮政府管理，后半段屬于搬遷社區的管理，這會導致歸責困難，容易產生“公地悲劇”。
然而，“治理目標越模糊，留有的解釋空間越多，責任被推脫的機率也越大”。由于責任歸屬模糊，因此無論哪個階段的政策執行主體，都更愿意對問題型和數量型公共行政任務投入更多的精力，因為這兩個任務是靠底線管理和排名管理來考核的。但是，對于搬遷社區的管理，除有硬性要求的勞動力家庭“一家一就業”的就業服務體系外，其余的管理內容，如公共服務、心理服務、文化服務、黨建引領、治理體系等，都屬于軟性管理任務，主要靠創新管理和痕跡管理予以推進。
在此現實下，“運動式搬遷后的常規化治理”必將呈現兩個特征：一是前期注重所有符合條件的搬遷對象是否按時搬出，二是后期注重是否實現了有勞動力搬遷家庭“至少一人就業”的目標。至于是怎么搬遷出來的，搬遷后是否適應，則不是當時這項任務實際上關注的重點。因此，當以指標化、排名化、數據化為特征的“運動式搬遷”遭遇以形式化、痕跡化、常態化為特征的“常規化治理”，社區治理的困境必然產生。
05
應如何擺脫困境？
超常規的資源整合是關鍵
超常規資源整合的理論基礎是社會整合理論。社會整合理論起源于涂爾干的“社會團結”，形成于帕森斯的結構功能主義框架中，經過洛克伍德的“系統／社會”整合二分理論、盧曼的“系統自為”社會整合理論、哈貝馬斯的溝通整合理論、吉登斯的時空整合理論的發展，已被作為社區治理的理論分析框架，散見于對城市社區自治、基層行動邏輯、鄉村模式變遷等的探討中。
社會整合的正向衡量指標是“團結、忠誠、適應、認同”，這與易地扶貧搬遷社區治理需努力的方向相吻合。根據第一部分綜述，社會資本、社會文化、多中心主體、空間再造等是影響易地扶貧搬遷社區治理的重要因素，也是基本理論，這些理論的疊加恰好表征了基層社區資源的整合。
故此，以社會整合理論為基礎的超常規資源整合，意指參與易地扶貧搬遷社區治理的各級各類主體，以超常規的方式與手段整合社區治理資源，實現社區治理效能最大化的過程。在實踐中，超常規資源整合通常有兩種路徑——制度路徑和技術路徑，前者強調資源優化，后者著重頂層設計。
技術路徑
由于技術能為頂層設計提供精準化的信息與精確化的服務，所以T縣的做法是先運用技術路徑，即探索用大數據平臺重構移民的空間。2018年8月，T縣建立了易地扶貧搬遷大數據平臺。該平臺是易地扶貧搬遷后續管理和幫扶平臺，旨在對易地扶貧移民從哪里來、住哪里去、干什么工作等，提供可追溯、可分析的大數據管理，從而達到搬遷社區服務管理工作“底數清、情況明、服務優、效果好”的目的，確保移民能夠“搬得出、穩得住、能致富”。該平臺力爭通過就業幫扶的精準化、服務供給的精細化和心理服務的科學化實現超常規整合有限的治理資源，實現移民生計空間、服務空間和心理空間的重構，目前已取得較好的成效。
但是，由于T縣的技術路徑還處于探索階段，準確地說是數據的建設階段，不僅面臨操作人員更換頻繁、數據質量不穩等問題，而且沒有打破數據孤島、實現數據共享，平臺的功能模塊也存在缺陷，因此無法滿足移民千變萬化的需求。故而，要超常規整合治理資源，除完善技術路徑，如加大對數據平臺操作人員的業務素質培訓以形成穩定的操作人員，不斷優化和完善數據平臺以適時調整平臺功能，加大對數據信息的分析運用以便發揮數據平臺對實際工作的指導作用等，還應該有超常規的制度設計。
制度路徑
具體來說有以下六點。
1.做好超常規的頂層設計，創新后續管理制度模式，完善易地扶貧搬遷社區后續管理的體制機制與保障；
2.成立超常規的組織機構，如街道辦事處等，由縣委常委兼街道辦主任，統管所有的移民社區，以便高規格、及時地解決社區問題，化解社區矛盾，實現社區資源的整合與共享；
3.撥付超常規的專項資金，對移民社區的辦公經費、過渡經費、維護經費予以支持，鼓勵社區干部大膽工作、精細服務；
4.提供超常規的公共服務，拓寬就業渠道、優化培訓體系，大力發展扶貧車間、引進優質企業，增加“家門口就業”的機會，保障移民的生計權，增強移民的歸屬感；
5.尊重移民的風俗習慣，開展多種文化活動，在社區設置紅白喜事操辦點，人性化、制度化地解決移民因婚喪嫁娶所產生的經濟負擔和環境污染；
6.鼓勵超常規的社會力量參與社區治理，引導社會工作者、愛心人士、社會組織到社區開展心理咨詢、法律救助、行為矯正、政策宣傳等志愿服務，呼吁全社會關注搬遷移民這一特殊群體。必要時，可整合全社會力量幫助移民社區中的特殊群體度過適應期。
06
余論
由于易地扶貧搬遷是行政主導型的空間遷移，所形成的社區是區別于農村社區與城市社區的“過渡型”社區，是以帶領搬遷戶脫貧致富為主的“第三社區”，因此在搬遷的初期，生計轉型、關系重構與服務重建是重中之重，這就需要政府強力推動與社會多元支持來進行社區營造。
這也與中央多次強調的“扶上馬送一程”“摘帽不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管”相契合，更與2021年2月25日習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上強調的鞏固脫貧攻堅成果精神相一致。
隨著時間的推移，當移民已完全適應當地社會、融入當地生活，具備自力更生的造血能力時，社區的治理也要由政府主導、社會支持轉向居民自治。如此看來，上述提出的超常規制度設計是目前移民社區過渡型治理的權宜之計，而非適用于所有的治理階段。
（作者系廣州大學公共管理學院教授；中國鄉村發現網轉自：《學術前沿》雜志2021年8月上，人民智庫微信公眾號有刪節；本文系貴州省2020年度哲學社會科學規劃重大課題“‘十四五’時期貴州易地扶貧搬遷農戶社會融入及社會工作服務路徑優化研究”的階段性成果，項目編號：20GZZB13）
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