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盧憲英:緊密利益共同體自治:基層社區(qū)治理的另一種思路

[ 作者:盧憲英  文章來(lái)源:中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù): 更新時(shí)間:2018-11-28 錄入:王惠敏 ]

——來(lái)自H省移民新村社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新效果的啟示

一、問(wèn)題的提出

社區(qū)自治是中國(guó)基層社會(huì)治理的基本模式,但基層社區(qū)自治常常存在“懸浮”和低效率問(wèn)題。自治單元下沉或者“微自治”作為一種應(yīng)對(duì)基層社區(qū)治理低效率問(wèn)題的重要制度創(chuàng)新,近年來(lái)涌現(xiàn)出很多實(shí)踐模式,如廣東清遠(yuǎn)市的自然村自治模式、廣西河池市的屯級(jí)黨群共治模式等。

現(xiàn)有研究對(duì)自治單元下沉或者“微自治”對(duì)基層社區(qū)治理的意義尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),一些學(xué)者也嘗試探索設(shè)立基層社區(qū)自治合理單元的依據(jù)。但整體來(lái)看,在居民自治單元的設(shè)置方面,現(xiàn)有研究都是沿著人為劃定自然地域或者空間范圍的思路,比如:以一個(gè)行政村、自然村落(屯、小組)、一個(gè)或多個(gè)居民小區(qū)或者樓區(qū),甚至某一居民樓的幾個(gè)單元或者樓層為自治的基本單元。

本文探討的問(wèn)題是,與人為事先劃定固定地域或者空間作為自治單元的思路相比,是否存在基層社區(qū)自治單元形成的另一種更優(yōu)路徑,使其效果能超過(guò)自治單元下沉或者“微自治”?

二、緊密利益共同體:基層社區(qū)治理的合理單元

自治單元下沉在一些地方實(shí)踐中的確取得了一定成效。已有研究認(rèn)為,自治下沉適應(yīng)了自然村居民地域相近、利益相關(guān)、文化相同,具有共同體的特點(diǎn)。它符合集體行動(dòng)理論中的“小團(tuán)體理論”和“選擇性激勵(lì)理論”,使集體行動(dòng)易于達(dá)成,它帶來(lái)居民共同利益需求的產(chǎn)生、垂直分化程度的降低、自治收益的提高和自治成本的降低,便于選擇性激勵(lì)措施的實(shí)施。

但上述原因并不同樣重要。利益是人類行動(dòng)的起點(diǎn),緊密的利益聯(lián)結(jié)是社區(qū)自治單元下沉取得成效最根本和必要的因素。沒(méi)有足夠緊密的共同利益,地域再相近、文化再同質(zhì)、集體行動(dòng)的成本再低,也不足以促使人們參與公共事務(wù)。在利益關(guān)聯(lián)的誘發(fā)下,居民可以通過(guò)不斷增強(qiáng)個(gè)體間橫向的平等對(duì)話交流,催生互信合作關(guān)系和社會(huì)資本的建立,形成團(tuán)體成員對(duì)彼此身份的認(rèn)同感、對(duì)組織的歸屬感,進(jìn)而建立非正式的行為規(guī)范,并基于信任互惠的原則就共同利益開(kāi)展集體行動(dòng),獲得非物質(zhì)性的內(nèi)在選擇性激勵(lì)。有緊密利益聯(lián)結(jié)的群體可以自行摸索和決定適宜的組織規(guī)模、行動(dòng)與決策方式,確定集體行動(dòng)的規(guī)范,塑造共同的文化,甚至解決地域分散的困難。

人為事先劃定固定地域或者空間作為自治單元的局限性在于無(wú)法保證緊密共同利益的永恒存在。沒(méi)有經(jīng)常性的緊密利益聯(lián)結(jié),公眾對(duì)社區(qū)公共事務(wù)缺乏熱情,自治組織的“懸浮”將是常態(tài),且始終存在被行政力量吸納、消解的風(fēng)險(xiǎn)。

本文認(rèn)為,不將居民自治單元建立在事先人為劃定的固定地域或者空間,而建立在靈活可變的、自發(fā)形成的緊密利益共同體基礎(chǔ)上,可能會(huì)成為基層社區(qū)居民自治的另一更優(yōu)路徑。在這里,“自治單元”不再是一個(gè)地域或者空間上的概念,而是一個(gè)有著緊密共同利益的居民聯(lián)合體,是社會(huì)內(nèi)生出來(lái)的居民自組織。作為自治單元的緊密利益共同體是居民根據(jù)各種不同的利益訴求,自發(fā)決定其生成和消解,在國(guó)家法律和政策范圍內(nèi)自行決定其組織架構(gòu)與身份、服務(wù)宗旨與內(nèi)容、決策機(jī)制與行動(dòng)規(guī)則、組織規(guī)模與文化等的一種極為靈活的自治體。在同一社區(qū)或者行政村、自然村,因居民利益聯(lián)結(jié)與需求之不同,可能同時(shí)存在若干個(gè)作為自治單元的緊密利益共同體,同一居民也可能同時(shí)參與到多個(gè)緊密利益共同體之中。當(dāng)然,也有可能在某一時(shí)點(diǎn)甚至?xí)r間段內(nèi),因?yàn)榫o密共同利益未凸顯,并不存在作為自治單元的緊密利益共同體。

需要指出的是,作為一種居民自治單元的緊密利益共同體,本文所指的共同“利益”,概指社區(qū)居民共同面臨的、正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)和情感利益,并且與黨派之爭(zhēng)、宗教利益和國(guó)家政治等無(wú)關(guān)。“緊密”程度并無(wú)客觀標(biāo)準(zhǔn),在很大程度上取決于居民認(rèn)為所涉利益對(duì)自己重要程度的內(nèi)心感受,對(duì)集體行動(dòng)成本與收益的利弊權(quán)衡等。

緊密利益共同體始終與共同體成員的利益高度一致,它隨居民緊密共同利益的產(chǎn)生而產(chǎn)生,因緊密共同利益的消解而消解,因此可以更有效地避免“懸浮化”。作為一個(gè)生成和退出、組織架構(gòu)和決策機(jī)制都更為自由、靈活和彈性的自治單元,緊密利益共同體也缺乏被“行政化”的條件。利益共同體自治不同于當(dāng)前制度框架下,以地域或者空間范圍為自治單元的社區(qū)自治、行政村或者自然村自治。利益共同體自治的空間會(huì)伴隨治理事務(wù)的關(guān)聯(lián)度不斷調(diào)整,社會(huì)資本也將在治理空間的縮擴(kuò)中拓展疊加,交往互惠網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)散又將進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)資本的生產(chǎn)性,提高居民的社區(qū)參與能力和參與效能感,成為居民自治的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

三、案例分析

本文以H省南水北調(diào)丹江口庫(kù)區(qū)移民村社會(huì)治理的創(chuàng)新過(guò)程為例,對(duì)“以緊密利益共同體為基層社會(huì)自治單元”這一思路提出的邏輯進(jìn)行進(jìn)一步說(shuō)明。

H省南水北調(diào)丹江口庫(kù)區(qū)移民工程關(guān)系到移民方方面面的共同重大利益,進(jìn)而使移民形成了緊密的利益共同體。緊密的共同利益激發(fā)了移民對(duì)公共事務(wù)的參與熱情,搬遷后的2012年,H省移民新村上訪人數(shù)達(dá)3000多人。而這又給移民新村原有社會(huì)治理機(jī)制提出重大挑戰(zhàn)。2012年12月,H省開(kāi)展移民村治理模式創(chuàng)新,推行“村兩委”領(lǐng)導(dǎo)下的“三會(huì)兩組織”模式。

移民新村的社會(huì)治理創(chuàng)新重建了移民對(duì)治理機(jī)構(gòu)和機(jī)制的信任,移民選出了能最大程度代表他們利益,或者與他們利益高度一致的代表,取得了顯著成效。2012年以來(lái),首批18個(gè)社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)村沒(méi)出現(xiàn)一起上訪事件;2013年在全省移民新村推廣后,全省移民到省和赴京上訪批次與人次較2012年分別下降34.2%和56.8%。

但有意思的是,當(dāng)搬遷初期的矛盾集中迸發(fā)期結(jié)束后,重新形成的移民新村社會(huì)治理機(jī)制沒(méi)有任何變化,由于采取了整建制搬遷、自治單元下沉等做法,移民新村的自治單元也盡可能落實(shí)在了文化更同質(zhì)、地域更相近、更容易產(chǎn)生共同利益的層面,利益代表也是群眾基于信任選出的,但是,到課題組調(diào)研的2016年,移民新村群眾對(duì)公共事務(wù)的參與熱情已經(jīng)明顯降低,H省移民新村社會(huì)治理的后期效果出現(xiàn)了顯著下降。

移民村鄉(xiāng)村治理效果出現(xiàn)反轉(zhuǎn)的根本原因在于緊密共同利益的喪失,及因此帶來(lái)的信任缺失與制度失靈。H省移民新村社會(huì)治理機(jī)制變革的歷程和效果證明,緊密的共同利益而非更小的自治單元是基層社區(qū)良性自治的決定性因素。以固定地域或空間為自治單元,因?yàn)椴⒉豢偞嬖诨蛘弋a(chǎn)生緊密的共同利益,或許不是基層社區(qū)治理的最佳方案。最好的基層社區(qū)治理方式是能與群眾的共同利益保持緊密一致的方式。

四、構(gòu)建緊密利益共同體自治模式的思路

基層社會(huì)治理或許可以嘗試更為徹底的改革方案,要建立以緊密利益共同體為基本自治單元,以此替代以固定地域或空間為自治單元的村(居)委會(huì)自治模式;并在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步調(diào)整和完善政府對(duì)基層社會(huì)的行政治理,建立起以緊密利益共同體自治為基本形式的基層社會(huì)多層次治理體系。

作者單位:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所


中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)農(nóng)村觀察》2018年第6期  微信公眾號(hào)(原創(chuàng))


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