摘要：隨著市場經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技水平的提高, 原有的兩權分置模式已滯后于生產(chǎn)力水平, 并掣肘農(nóng)民階層優(yōu)化。三權分置改革實現(xiàn)了經(jīng)營權的完整性, 降低了土地流轉的交易成本, 使得農(nóng)村土地、勞動力、資本、企業(yè)家可以得到良好的組合, 一定程度上推動了農(nóng)民階層優(yōu)化。但與此同時, 由于三權分置改革是適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展而產(chǎn)生的, 與生產(chǎn)力狀況和農(nóng)民土地權益訴求相比具有一定的滯后性, 因而必須加強底層設計, 充分結合農(nóng)民不同階層訴求制定相應的配套機制, 預防因政策執(zhí)行扭曲帶來的系列風險, 進一步推動農(nóng)民階層結構優(yōu)化, 以推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。
為了突破計劃經(jīng)濟對農(nóng)村發(fā)展的桎梏, 黨中央將農(nóng)地的承包經(jīng)營權從所有權中分離出來, 確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制, 釋放了巨大的政策福利。同時, 由于農(nóng)民間不同的種植技術和勞動力投入, 農(nóng)村內部開始出現(xiàn)貧富差距, 農(nóng)民階層內部開始分化。隨著改革開放的展開, 東部沿海城市和中西部主要城市提供了大量就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機會和遠大于務農(nóng)的務工、經(jīng)商收入, 吸引大量農(nóng)民外出務工或經(jīng)商, 進而使農(nóng)民階層分化日趨突顯。自20世紀末以來, 學界日趨重視農(nóng)民階層分化, 并根據(jù)不同標準對農(nóng)民進行了分類。陸學藝等按照職業(yè)將農(nóng)民分為農(nóng)業(yè)勞動者、雇工、農(nóng)民工、農(nóng)村知識分子、個體勞動者、個體工商戶等8個階層[1];毛丹等在社會資源狀況比較的基礎上, 將農(nóng)民分為精英階層、代理人階層、普通村民、弱勢群體[2];賀雪峰根據(jù)取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民的收入來源將農(nóng)民分為脫離土地的農(nóng)民階層、半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層、普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營者階層、農(nóng)村貧弱階層[3]。本文探究三權分置改革對于不同農(nóng)民階層優(yōu)化的作用及不同農(nóng)民階層對于土地權益的訴求狀況, 故以賀雪峰教授的分類方式為基礎, 根據(jù)農(nóng)民與土地的關系及其土地權益訴求, 將農(nóng)民劃分為外出經(jīng)商階層 (這一階層中多數(shù)人口在城鎮(zhèn)定居并轉移戶口, 脫離了農(nóng)民階層, 故本文不予論述) 、半工半耕階層、農(nóng)民工階層、種植大戶階層, 加之原有的傳統(tǒng)小農(nóng)階層, 共計5個階層。他們具有不同的生活方式、生產(chǎn)資料、盈利模式, 對土地權益也具有不同的訴求。
在農(nóng)民土地訴求日益多樣化的背景下, 一方面為了響應不同農(nóng)民階層對土地制度改革的需求, 另一方面為了推動全面深化改革的發(fā)展, 黨中央提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權基礎上, 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權”, 農(nóng)地三權分置改革應運而生。隨著新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施, 黨的十九大也專門強調“深化農(nóng)村土地制度改革, 完善承包地‘三權’分置制度”[4], 探究不同農(nóng)民階層對于“三權”的利益訴求, 也是三權分置改革的重要依據(jù)。
一、兩權分置掣肘農(nóng)民階層結構優(yōu)化
農(nóng)民階層優(yōu)化是指農(nóng)民由低收入的傳統(tǒng)小農(nóng)階層向高收入的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)民工或企業(yè)主等現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營主體轉化的過程。兩權分置改革即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革是為了打破計劃經(jīng)濟對農(nóng)村勞動力的桎梏, 釋放農(nóng)村經(jīng)濟活力而進行的。打破計劃經(jīng)濟的束縛后, 農(nóng)村社會開始了貧富分化, 并衍生出了農(nóng)民階層分化, 但分化進程緩慢。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的正式確立, 我國東部沿海地區(qū)及內地主要城市吸引了諸多企業(yè), 其中以勞動密集型企業(yè)為主, 需要大量的勞動力。由于農(nóng)業(yè)的低收入的推力及城市高收入的拉力, 大量農(nóng)民開始向工業(yè)遷徙, 開始產(chǎn)生新興的半工半耕、農(nóng)民工階層, 開始了農(nóng)民階層優(yōu)化。同時, 工業(yè)化的發(fā)展對傳統(tǒng)精耕細作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式產(chǎn)生了巨大沖擊, 一部分農(nóng)民將機械化與科學的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理模式引入農(nóng)村, 成為規(guī)模化經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。他們與傳統(tǒng)的純農(nóng)業(yè)收入農(nóng)民不同, 不同的收入來源和生活方式也決定了他們對農(nóng)村土地權利有著不同的要求。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展, 傳統(tǒng)的兩權分置限制土地流轉, 極大地限制了他們土地權益訴求的實現(xiàn), 也限制了他們向其他階層流動, 掣肘農(nóng)民階層優(yōu)化。
(一) 阻礙了傳統(tǒng)小農(nóng)階層向其他高收入階層流動
傳統(tǒng)小農(nóng)階層農(nóng)民指收入主要來源于農(nóng)業(yè), 以家庭為單位進行精耕細作的農(nóng)民階層。該階層依照著傳統(tǒng)純農(nóng)業(yè)的習慣, 鮮有副業(yè)收入, 在工業(yè)收入遠高于農(nóng)業(yè)收入的時代, 該階層的收入落后于其他階層。但由于傳統(tǒng)的土地制度的束縛, 加之健全的土地要素交易市場并未建立, 一定程度上阻礙了該階層脫離小農(nóng)階層向高收入階層流動。一方面, 不夠完備的土地權能限制農(nóng)民流轉土地, 進而向高收入階層流動。承包經(jīng)營權未在承包權和經(jīng)營權間劃定明顯的界限, 前者屬于用益物權[5], 是基于村集體身份所衍生出的身份性權利, 更多發(fā)揮的是保障權能;而后者屬于法律制度創(chuàng)制的新的私權[6], 更多發(fā)揮的是使用和收益功能。兩權分置模式下, 土地承包經(jīng)營權合二為一歸農(nóng)民所有, 雖然在實際操作中存在土地短期租讓行為 (即仍由農(nóng)民擁有土地承包權, 租讓的是經(jīng)營權, 是三權分置實際層面的操作) , 但是由于兩權分置的體制束縛, 大量土地只能以承包權和經(jīng)營權作為一種權能即承包經(jīng)營權共同流轉。因此農(nóng)民必須慎重地在永久性流轉土地和不轉讓土地間選擇, 從而掣肘農(nóng)民既保留土地保障功能, 又發(fā)揮土地收益功能, 進而向其他產(chǎn)業(yè)和階層轉移。另一方面, 農(nóng)村勞動力難以與土地、資本結合, 阻礙了勞動力實現(xiàn)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的內在階層轉化。傳統(tǒng)土地制度下, 經(jīng)營權涵蓋于承包經(jīng)營權之中, 自身缺乏完整性。根據(jù)制度經(jīng)濟學理論, 不完整的土地經(jīng)營權導致土地交易成本高昂, 進而使得土地資源難以與農(nóng)村勞動力得到有效整合。同時, 高額交易成本必定阻礙資本與土地、勞動力的有效整合, 使得農(nóng)村生產(chǎn)要素得不到充分配置, 純農(nóng)業(yè)收入農(nóng)民難以向高收入階層轉移。
(二) 阻礙了半工半耕農(nóng)民流轉土地向高收入地區(qū)流動
“‘半工半耕’的基本含義是家庭勞動分工模式, 農(nóng)民家庭一方面依賴土地獲得農(nóng)業(yè)收入, 另一方面依賴工商業(yè)獲得非農(nóng)收入。”[7]這一類人往往具有農(nóng)忙務農(nóng)、農(nóng)閑務工的特點。其中所從事的工業(yè)活動多以零工為主, 且工作地點不會離家太遠。但是由于工作地點靠近農(nóng)村, 且多從事無技術性的零工或短工, 這部分人收入遠不如完全從事工業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工。正如費孝通先生的《鄉(xiāng)土中國》英文版被翻譯作“被捆綁在土地上的人”, 半工半耕階層明顯地被捆綁在土地上, 只能在土地周圍從事農(nóng)業(yè)與工業(yè)活動。兩權分置模式下, 由于經(jīng)營權未能從承包經(jīng)營權中脫離并有效入市流轉, 衍生出高昂的制度成本和交易成本, 土地流轉變得較為困難。同時, 土地對農(nóng)民來說成為“雞肋”, 進而會有大量農(nóng)民選擇留在農(nóng)村以實現(xiàn)土地經(jīng)營權的收益功能, 并會利用農(nóng)閑賺取“外快”。這類農(nóng)民雖然擁有比純農(nóng)業(yè)收入農(nóng)民更多的收益, 但是相對于進城務工的農(nóng)民工, 他們的收入?yún)s微不足道。承包經(jīng)營權合二為一的制度使得這部分農(nóng)民難以割舍土地, 向高收入地區(qū)流動。
(三) 阻礙了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育
新型農(nóng)業(yè)主體指生產(chǎn)規(guī)模巨大、生產(chǎn)技術科學、管理模式先進、市場把握良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營主體。他們使得土地、資本、勞動力、企業(yè)家才能得到有效配置, 是激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力的重要因素。但兩權分置的土地制度限制了土地流轉的規(guī)模, 不完全的土地經(jīng)營權的轉包和出租成本極高又容易誘發(fā)諸多矛盾[8], 進而限制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育。一方面, 傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度限制了土地流轉的規(guī)模。兩權分置模式下土地交易成本高昂導致土地流轉困難, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要實現(xiàn)機械化、科學化、規(guī)模化運作必須獲得規(guī)模且連續(xù)的土地, 而農(nóng)村土地往往具有分散性和碎片化的特點[9], 獲得大規(guī)模且連片土地必須統(tǒng)籌大量農(nóng)民, 但這一過程漫長且成本巨大, 遏制了土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有序集中, 從而限制了規(guī)模經(jīng)營。另一方面, 不完全的土地經(jīng)營權易誘發(fā)諸多沖突。經(jīng)營權涵蓋于承包經(jīng)營權之中, 從而喪失了其產(chǎn)權的完整性, 在如征地等具體的土地流轉實踐中易引發(fā)沖突。另外, 由于土地承包經(jīng)營權的兩權合一, 政府所發(fā)放的補貼歸屬也易誘發(fā)沖突。這些潛在的沖突在一定程度上阻礙了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模化進程。
(四) 限制農(nóng)民工階層獲得流轉土地收入
兩權分置體制下, 承包權與經(jīng)營權合二為一形成的承包經(jīng)營權與承包權都屬于農(nóng)村集體成員身份性權利, 難以市場化流轉。同時, 農(nóng)地對于農(nóng)民工階層的作用發(fā)揮著營利和社會保障的雙重功能, 而兩權分置模式限制著兩種權能的同時實現(xiàn)。一方面, 農(nóng)地為農(nóng)民工提供著社會保障功能。土地的承包權能夠保障農(nóng)民工進城務工失敗時, 仍可返鄉(xiāng)務農(nóng)以維持生活, 而不至于失去謀生手段, 淪為貧民階層;同時, 土地承包權能夠保障農(nóng)民工仍有土地以備年老返鄉(xiāng)務農(nóng), 防止農(nóng)民工喪失部分勞動能力后又無法回歸農(nóng)村, 進而游離于城鄉(xiāng)社會之外, 危害社會穩(wěn)定。另一方面, 農(nóng)地為農(nóng)民工提供營利性權能。農(nóng)地作為重要的生產(chǎn)要素之一, 能夠通過市場流轉為農(nóng)民工提供更多的收益。承包權與經(jīng)營權的分離有利于土地經(jīng)營權的有效流轉, 有利于農(nóng)民工獲得經(jīng)營權流轉收益——租金。但是按照兩權分置的制度模式, 承包經(jīng)營權作為身份性權利屬于農(nóng)民家庭所有, 難以通過市場有效流轉, 從而限制農(nóng)民工階層從土地流轉中獲得額外收益, 使其更好地融入城市生產(chǎn)和生活。此外, 兩權分置模式下, 承包權與經(jīng)營權同屬承包經(jīng)營權, 流轉土地承包經(jīng)營權時, 農(nóng)民將獲得寓于土地承包經(jīng)營權中的營利性權能, 但會在一定程度上喪失土地的社會保障性權能, 迫使農(nóng)民工在農(nóng)地的營利性權能和保障性權能間做選擇, 降低了農(nóng)民工流轉土地的意愿, 進而限制了農(nóng)民工的土地流轉收入。
總之, 兩權分置模式下, 各階層農(nóng)民對于土地權利的訴求都難以得到較好的滿足, 掣肘了農(nóng)民土地權益的實現(xiàn)和農(nóng)民由低收入階層向高收入階層流動。
二、三權分置對農(nóng)民階層優(yōu)化的作用及潛在風險
三權分置改革對農(nóng)民階層分化具有重要影響。三權分置改革旨在厘清土地承包權與土地經(jīng)營權間的界限, 使農(nóng)地經(jīng)營權有效獨立, 降低土地交易成本, 推動農(nóng)村土地市場的健全, 使得農(nóng)村土地、勞動力、資本、企業(yè)家才能得到良好的組合, 推動農(nóng)民階層優(yōu)化。但也必須警惕農(nóng)民階層轉化過程失敗, 淪為貧民階層的風險。
(一) 三權分置對農(nóng)民階層的優(yōu)化作用
1. 利于低收入階層向高收入階層流動
三權分置改革利于農(nóng)村生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合, 為農(nóng)村階層優(yōu)化奠定經(jīng)濟基礎。首先, 完備的土地權能將促進農(nóng)村土地的優(yōu)化配置。三權分置模式下, 經(jīng)營權的產(chǎn)權邊界更加清晰, 經(jīng)營權將伴隨著更大抵押、擔保的權能, 使得擁有土地種植技術和規(guī)模經(jīng)營欲望的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠獲得更大規(guī)模的土地, 促進土地與企業(yè)家才能的優(yōu)化配置, 推動種植大戶增產(chǎn)增收。其次, 將吸引資本進入農(nóng)村市場, 激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力。三權分置改革將經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分離出來, 使其成為完整的權能。從制度經(jīng)濟學理論分析, 完整的產(chǎn)權將降低交易成本, 使其更利于吸引外部投資, 間接性增加農(nóng)民收入。再次, 將促進農(nóng)民在獲得土地經(jīng)營權流轉收入的前提下向高收入地區(qū)、行業(yè)轉移。在務農(nóng)與務工巨大的收入差距下, 農(nóng)民將有更大期望向高收入地區(qū)和行業(yè)流轉, 三權分置使得經(jīng)營權流轉更加便利, 使得農(nóng)民流轉土地經(jīng)營權更加便利。基于理性人假設, 農(nóng)民將更有可能轉讓土地并向工業(yè)轉移, 進而推動農(nóng)民向高收入階層轉移。
2. 利于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以規(guī)模化、機械化、市場化為特性, 機械化和市場化都是以經(jīng)營規(guī)模為基礎。首先, 三權分置改革為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模化運營土地奠定了基礎。經(jīng)營權的獨立使得土地流轉更加便利, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以利用自身的資本優(yōu)勢轉入土地, 從而實現(xiàn)規(guī)模化、機械化運營。其次, 三權分置改革為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供了充裕的勞動力。三權分置改革下大量農(nóng)民流轉土地經(jīng)營權, 其中失去一定年限經(jīng)營權的農(nóng)民會進入城市、城鎮(zhèn)務工, 但仍有一部分農(nóng)民由于家中有老人或者小孩需要照顧而選擇就近就業(yè), 而這部分農(nóng)民對收入要求相對較低且擁有一定的種植技術。同時規(guī)模化經(jīng)營僅僅依靠自身來運作是不夠的, 必須雇人協(xié)助經(jīng)營, 而這部分留在農(nóng)村的農(nóng)民恰恰就可以為其提供懂農(nóng)業(yè)且廉價的勞動力。
(二) 三權分置對農(nóng)民階層優(yōu)化的潛在風險
1. 虛化土地所有權, 化為變相私有, 威脅農(nóng)村集體土地所有制
農(nóng)村集體所有制是農(nóng)民階層優(yōu)化的制度保障, 可以有效防止因土地私有帶來的土地惡性兼并、滋生大量失地農(nóng)民的風險。三權分置改革將土地承包權與經(jīng)營權分置, 承包權歸農(nóng)民所有, 無法流轉, 而農(nóng)地經(jīng)營權則可以在承包期內自行流轉。農(nóng)民流轉土地經(jīng)營權后, 土地一定期限的經(jīng)營權歸經(jīng)營方所有, 這段期限內, 經(jīng)營者實際上擁有了使用、收益、處置三項權利, 甚至在一定意義上占有了土地, 故經(jīng)營權的獨立在很大程度上虛化了所有權, 成為一定期限內土地的變相私有, 威脅農(nóng)村集體土地所有制, 甚至有可能破壞農(nóng)村經(jīng)濟基礎。
2. 虛化承包權, 失去土地的社會保障功能, 滋生貧民階層
隨著我國農(nóng)村社會保障體系的不斷發(fā)展, 農(nóng)村土地的社會保障功能較改革開放初期已經(jīng)有所弱化, 但是“由于我國人口基數(shù)龐大和現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元結構的桎梏, 土地仍然承擔著極其重要的社會保障功能”[10]。承包權作為身份性權能承載著土地社會保障功能, 能夠給在城市創(chuàng)業(yè)、務工失敗的農(nóng)民留有回鄉(xiāng)謀生的方式。而三權分置的實行使得經(jīng)營權流轉將成為新常態(tài), 農(nóng)民流轉土地后, 在合約期內將失去土地保障的功能, 實際上虛化了土地的承包權, 進而可能導致部分農(nóng)民工在城市失業(yè)后, 也因已流轉一定年限的土地經(jīng)營權而無法回歸農(nóng)村耕種。他們既游離于城市生活也游離于農(nóng)村生活, 極有可能淪為貧民階層。如果這種社會現(xiàn)象普遍存在, 我國則可能出現(xiàn)拉美國家城市化進程中的城市化陷阱。
3. 農(nóng)村異質化沖突瓦解農(nóng)村的社會文化基礎, 導致農(nóng)民階層間社會關系緊張
放活土地經(jīng)營權既推動農(nóng)民向城市轉移, 也會吸引城鎮(zhèn)人口來農(nóng)村創(chuàng)業(yè), 人口流動將帶來異質化沖突, 從而瓦解農(nóng)村的社會文化基礎。一方面, 流轉土地的農(nóng)村人口大量進入城市務工, 由于城市的生活環(huán)境、文化環(huán)境與農(nóng)村迥異, 長期生活在“陌生人社會”里, 一旦回歸農(nóng)村, 則因與農(nóng)村文化難以融合而帶來異質化沖突。另一方面, 農(nóng)村的經(jīng)濟潛力將吸引外來人口來農(nóng)村創(chuàng)業(yè), 長期積淀的村規(guī)民約對村民有一定的約束力, 但對外來人口則缺乏約束力, 進而帶來農(nóng)村傳統(tǒng)道德的破壞和文化機制的瓦解。而農(nóng)村的社會文化基礎瓦解帶來的舊有的農(nóng)村秩序破壞, 在新的農(nóng)村秩序形成之前必將帶來農(nóng)村社會秩序的紊亂。在此期間, 不同農(nóng)民階層間或者同一農(nóng)民階層內部的矛盾會進一步突顯, 農(nóng)民的精力放置于應對農(nóng)民相互間爆發(fā)的新問題, 而降低其對經(jīng)濟發(fā)展的關注, 進而制約農(nóng)民階層優(yōu)化。
三、各階層農(nóng)民對三權分置改革的訴求
由于農(nóng)民各階層生活方式與生存手段不同, 他們對于土地權益的訴求也不同, 三權分置改革應該兼顧各階層利益。
(一) 傳統(tǒng)小農(nóng)階層
傳統(tǒng)小農(nóng)階層對土地權益的需求主要集中在流轉土地的自由性、便捷的土地交易市場及生產(chǎn)的便利性[11]。首先, 傳統(tǒng)小農(nóng)階層總會有一部分人寧愿過著農(nóng)村清貧的生活, 也不愿意追求喧囂的城市生活, 他們習慣于農(nóng)村的“熟人社會”并排斥城市的“路人社會”, 這部分人對于土地的首要需求就是能夠留有流轉土地的自由性, 能夠根據(jù)自己的需求選擇是否流轉土地, 而并非強制流轉。其次, 當這部分不愿務工只愿務農(nóng)的農(nóng)民具有提高收入的欲望時, 重要的創(chuàng)收途徑即為擴大耕種面積、提高耕種土地的數(shù)量從而獲得更高的收益, 這就要求這部分農(nóng)民又具有轉入土地的可能性, 因此需要有便捷的土地交易市場。再次, 這部分人擁有足夠數(shù)量的土地后, 又會追求生產(chǎn)的便捷性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制分配的土地具有碎片性, 家庭單塊土地面積較小且分散, 則一方面在機械化運作方面單位成本較高, 另一方面每一塊地的水渠、機用耕道的修建就需要農(nóng)民進行一次協(xié)商, 進而消耗農(nóng)民的時間、精力, 從而這部分農(nóng)民亟待改變這種現(xiàn)狀, 提高生產(chǎn)的便捷性。
(二) 農(nóng)民工主體
農(nóng)民工主體對于土地權益的訴求主要集中在土地流轉的便捷性[12]、土地承包權的穩(wěn)定性[13]及高額的土地租金。農(nóng)民工主體是在我國工業(yè)化浪潮下誕生的新興社會階層, 他們身份上仍屬于農(nóng)民, 卻有著和城市市民相似的生產(chǎn)、生活習慣。因此, 他們具備獨特的土地權益訴求。首先, 他們長期進城務工, 就意味著他們要放棄務農(nóng)這一收入來源;但他們仍擁有土地承包權和經(jīng)營權, 故希望能夠通過便捷的土地流轉市場, 有效地流轉土地經(jīng)營權從而獲得土地租金。其次, 他們成為農(nóng)民工并不意味著他們放棄了農(nóng)民身份, 他們需要繼續(xù)通過他們的農(nóng)民身份以獲得農(nóng)村土地承包權, 以獲得土地流轉收入或為年老回歸農(nóng)村做準備。再次, 他們的土地并不是用來耕種, 而是用來流轉給他人, 因此他們希望能夠獲得高額的租金。
(三) 半工半耕農(nóng)民
半工半耕農(nóng)民對于土地的需求主要集中在流轉土地的自由性及土地承包權的穩(wěn)定性[14]。這部分農(nóng)民身份介于傳統(tǒng)小農(nóng)和農(nóng)民工之間, 既不同于傳統(tǒng)小農(nóng)主體以農(nóng)業(yè)收入為主要經(jīng)濟來源, 也不同農(nóng)民工主體主要從事工業(yè)生產(chǎn), 他們的工業(yè)和農(nóng)業(yè)收入同為主要收入來源, 由此也決定了他們對于土地的需求介于傳統(tǒng)小農(nóng)與半工半耕農(nóng)民之間, 土地是其主要的生產(chǎn)資料, 該階層農(nóng)戶對國家的土地政策最為敏感[15]。一方面, 他們與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主體一樣主張流轉土地的自由性, 反對強制性流轉土地, 從而使他們能夠繼續(xù)從事原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 保持原有收入來源。另一方面, 他們又與農(nóng)民工主體一樣主張土地承包權的穩(wěn)定性。由于他們同時從事工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩個行業(yè), 他們的身份也因此介于工人 (或個體戶) 與農(nóng)民之間, 當他們進城務工時, 他們希望繼續(xù)通過他們的農(nóng)民身份獲得土地承包權以謀取相應的土地租金, 進而希望土地承包權相對穩(wěn)定。
(四) 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于土地的需求主要集中在便捷的土地流轉市場[16]、低廉的土地租金、連續(xù)的土地和穩(wěn)定的流轉期限[17]。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新的動力, 他們以農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品為主要收入來源, 他們不同于傳統(tǒng)小農(nóng)主體的精耕細作的經(jīng)營模式, 也不同于其土地權益訴求。首先, 他們通常擁有較為雄厚的經(jīng)濟實力和耕作技術, 卻缺乏足夠面積的土地, 因此, 他們對于土地權益的首要訴求就是土地流轉的便利性, 從而能夠轉入土地。其次, 土地租金是他們生產(chǎn)、經(jīng)營的一塊主要成本, 降低土地租金成本是他們與農(nóng)民協(xié)商的重要內容, 廉價的土地租金是他們的重要需求。再次, 他們以規(guī)模化、機械化為特征, 單單擁有面積總額巨大的土地是不夠的, 還需要其具有連續(xù)性, 從而能夠進行機械化運作, 因此, 土地的連續(xù)性也是其追求的重要目標。最后, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身是一個長期的過程, 另外前期修建水渠、公路、機耕通道都需要較長時間才能收回投資成本, 不確定的流轉期限使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不敢進行前期投入, 從而不能進行規(guī)模化運作以提高經(jīng)營效益, 因此, 穩(wěn)定的流轉期限也是其重要追求。
各階層農(nóng)民土地權益訴求狀況
總而言之, 如下表所示, 不同的農(nóng)民階層有著不同的土地權利訴求。有的訴求具有一致性, 即多個階層有共同主張;有的訴求有排斥性, 即不同階層間訴求相矛盾;有的訴求具有獨特性, 即某個訴求僅屬于單個階層。對于不同的訴求情況我們應該予以差別化滿足。
四、農(nóng)民階層分化視域下三權分置改革完善的對策
不同農(nóng)民階層有著不同的土地權益訴求, 且農(nóng)民各階層之間的界限并不是完全涇渭分明, 具有高度的流動性。因此政府決策時應該既兼顧各階層利益, 又要疏通階層流動渠道, 并預防農(nóng)民階層流動過程中, 因階層價值觀或權益沖突爆發(fā)的沖突, 推動低收入階層向高收入階層平穩(wěn)流動。
(一) 完善三權分置改革內容, 滿足不同階層農(nóng)民訴求
如上表所示, 農(nóng)民主要分為四個階層, 對應有七項不同的土地權利主張, 鑒于權利主張與主體對應情況不同, 應該予以差別化解決。
第一, 對于一致性訴求, 這部分權益主張應該優(yōu)先考慮。這類主張有流轉土地的自由性、便捷的土地交易市場、穩(wěn)定的承包權和土地的連續(xù)性。首先, 應該堅持農(nóng)民自愿原則, 建立地方監(jiān)督機制, 保證土地流轉的自由性, 防止地方政府為了實現(xiàn)自身業(yè)績而強迫農(nóng)民流轉土地, 損害部分農(nóng)民階層利益。其次, 建立土地經(jīng)營權的評估、抵押、融資、流轉機制, 使農(nóng)民能夠對土地經(jīng)營權進行抵押轉入。再次, 穩(wěn)定農(nóng)民承包權, 堅持家庭所有原則, 不允許非村民人口通過任何途徑買賣土地承包權;同時, 使村民人口享有合法的土地承包權, 進而實現(xiàn)承包農(nóng)戶的土地權能得到進一步發(fā)展[18]。最后, 通過土地的交換、再分配、統(tǒng)籌流轉等方式保證土地的連片, 以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。借鑒“沙洋模式”, 通過村民自愿土地交換或村集體再分配的方式重新分配承包地, 實現(xiàn)以戶為單位連片耕種[19]。同時, 通過村委會或其他農(nóng)民自治組織統(tǒng)籌一定范圍內的農(nóng)地流轉, 保證土地的連片性, 以實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營。
第二, 部分利益主體間利益存在沖突, 應該通過市場機制予以解決, 減少政府干預。這一部分主要指土地租金問題, 政府應該對土地租金具體數(shù)額的確定減少干預, 主要通過市場杠桿來進行調節(jié)。一方面, 可以通過建立第三方評估機制, 根據(jù)土地的地理位置和肥沃程度, 來決定土地價格, 同時也可以通過轉出方與轉入方自行協(xié)商來確定土地價格。另一方面, 政府也要對土地價格進行監(jiān)管, 防止不法資本進入農(nóng)村土地經(jīng)營權市場, 惡意炒作土地經(jīng)營權價格, 危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康運行。
第三, 對于特有訴求政府也應考慮, 引導市場或村集體予以滿足。這主要指土地流轉的期限。土地流轉的期限與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的可持續(xù)發(fā)展息息相關, 過短的期限可能降低其生產(chǎn)積極性, 同時也有可能使其為了盡快攫取土地價值, 從而使土地肥力下降。因此, 必須建立合理的流轉期限, 既能保證新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)積極性, 又可以使農(nóng)民能夠及時收回土地經(jīng)營權以應對城市務工失敗的風險。
(二) 穩(wěn)步推進農(nóng)民城市化, 推動農(nóng)民階層結構優(yōu)化
農(nóng)民的城市化有助于推動農(nóng)民向高收入地區(qū)、高收入行業(yè)轉移, 進而實現(xiàn)農(nóng)民階層結構的優(yōu)化。但在此過程中, 必然存在農(nóng)民城市化失敗的現(xiàn)象, 必須完善底層設計, 建立相應的風險預防與社會保障機制, 預防農(nóng)民城市化失敗、淪為貧民而衍生出的拉美國家城市化陷阱。
第一, 建立城鄉(xiāng)間農(nóng)民流動的對接機制, 打破城鄉(xiāng)二元體制, 加速農(nóng)民市民化進程[20], 防止農(nóng)民離開農(nóng)村社會, 又無法融入城市生活。首先, 打破城鄉(xiāng)二元體制壁壘, 推進戶籍、醫(yī)療、教育、住房、保險等社會保障方面的改革, 提高相關社會保障的便捷性, 使其在城市的生活更有保障。其次, 建立城鄉(xiāng)間就業(yè)對接機制, 完善東部與中西部、城市與農(nóng)村的就業(yè)幫扶體系, 推動農(nóng)民向高收入地區(qū)和高收入行業(yè)流動。再次, 加強城鄉(xiāng)平等、區(qū)域平等的宣傳, 消弭城市對農(nóng)村、居民對農(nóng)民的抵觸心理, 增強城市對農(nóng)民的認同感, 推動農(nóng)民有效融入城市。
第二, 建立失業(yè)農(nóng)民保障機制, 防止農(nóng)民失地 (失去一定期限的經(jīng)營權, 并非永久性失地) 又失業(yè)而淪為城市貧民階級。一方面, 建立健全農(nóng)民教育培訓體系, 降低農(nóng)民失業(yè)的風險。要加強對農(nóng)民的教育投入, 地方政府應加大就業(yè)培訓補貼力度, 從而提高勞動力的專業(yè)技能, 適應市場經(jīng)濟需求。另一方面, 健全失業(yè)農(nóng)民的救助機制。建立救助站和配套的救助體系, 推動失地失業(yè)農(nóng)民的再社會化, 防止其因失業(yè)而走向社會對立面。
(三) 健全農(nóng)民階層間矛盾疏導機制
三權分置改革涉及地方政府、村集體、轉出方和轉入方等多方利益, 其中難以避免出現(xiàn)矛盾, 因此必須健全農(nóng)民階層間的矛盾疏導機制。
第一, 加強三權分置相關立法, 健全因三權分置引發(fā)沖突的法律救濟途徑。首先, 必須確定三權間的邊界, 防止因邊界沖突而引發(fā)的矛盾。其次, 確定相關行為的法定責任主體, 明確具體的監(jiān)管主體、執(zhí)行主體和權益保護人。再次, 健全因土地權益引發(fā)矛盾后的具體救濟程序、途徑和方式, 維護社會秩序。
第二, 加強三權分置相關村規(guī)、民約的制定, 建立村集體組織的有效救濟機制。法律救濟是最后保障, 社會救濟是先行手段。矛盾產(chǎn)生后先通過社會救濟予以解決, 社會救濟無法解決的再訴諸法律途徑。首先, 健全村規(guī)、民約, 規(guī)范相關土地流轉、經(jīng)營的行為并制定相應的處罰標準。其次, 建立第三方協(xié)調機構, 以協(xié)調農(nóng)民間或農(nóng)民與其他經(jīng)營者間因土地引發(fā)的矛盾沖突, 該機構可由村委會兼任。再次, 優(yōu)化農(nóng)村文化環(huán)境, 建立土地經(jīng)營者與土地承包者間的良性互動氛圍。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：河南社會科學2018年05期
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