2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出建立規(guī)范高效的農(nóng)地“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步放活農(nóng)地市場。作為農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一改革創(chuàng)舉，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策已全面推開。但是，由于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)尚處于探索實(shí)施階段，尚未形成成熟的流轉(zhuǎn)市場，一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)與流轉(zhuǎn)過程相伴而生。因懼怕風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生而喊停這一改革措施，無疑是“因噎廢食”的行為。而對農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，及時(shí)、有效化解各類風(fēng)險(xiǎn)，保證農(nóng)地的正常流轉(zhuǎn)，成為當(dāng)前農(nóng)村改革與發(fā)展的重要任務(wù)。
一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)長期、漸進(jìn)的過程。由于我國當(dāng)前尚未建立統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場和完善的市場服務(wù)體系，加上相關(guān)法律依據(jù)模糊甚至缺失，諸多風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程相伴而生。
（一）農(nóng)戶自身風(fēng)險(xiǎn)
1.經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障困難。農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括自發(fā)流轉(zhuǎn)和規(guī)模流轉(zhuǎn)兩種常見的形式。自發(fā)流轉(zhuǎn)指農(nóng)戶將所承包的土地轉(zhuǎn)租給同一經(jīng)濟(jì)組織的其他承包戶耕種，雙方約定一定的價(jià)格的情形。這種情況下土地流轉(zhuǎn)的對價(jià)一般比較低，且如果遇到自然災(zāi)害導(dǎo)致減收或者絕收的情況，雙方容易出現(xiàn)糾紛，轉(zhuǎn)出方最終拿不到錢。因此，有些農(nóng)戶寧愿暫時(shí)閑置、撂荒承包地，也不愿意將土地轉(zhuǎn)出。規(guī)模流轉(zhuǎn)指農(nóng)戶在村組織的指導(dǎo)、組織下，通過簽訂流轉(zhuǎn)合同將土地轉(zhuǎn)出。農(nóng)戶作為土地的轉(zhuǎn)出方、合同的一方主體，有權(quán)利決定土地轉(zhuǎn)出的價(jià)格。但我國農(nóng)民大多文化水平不高，缺乏農(nóng)地定價(jià)常識，對土地規(guī)?；?jīng)營的預(yù)期收益無法估算，在合同簽訂中處于弱勢一方，在當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)下達(dá)成的價(jià)格無法體現(xiàn)市場競爭下土地的真正價(jià)值，難以充分實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。還有一些地方政府為了追求政績，照顧當(dāng)?shù)胤N糧大戶，通過行政手段干預(yù)刻意壓低土地價(jià)格，導(dǎo)致農(nóng)戶無法拿到轉(zhuǎn)出土地的應(yīng)有對價(jià)，經(jīng)濟(jì)權(quán)益遭到侵害。
2.大量失業(yè)，后期生計(jì)難以維持。近年來，我國農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，留在農(nóng)村的都是年老或年幼、缺少外出技能的人，農(nóng)村出現(xiàn)嚴(yán)重的“空心化”現(xiàn)象。[1]這些農(nóng)村的留守人群，唯一的收入來源就是土地。在規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)中，這些留守人群因年齡、體力原因無法成為土地規(guī)模經(jīng)營者的“勞動工人”，意味著他們從土地轉(zhuǎn)出那一刻起就徹底失業(yè)，以后的生活不再有穩(wěn)定的來源加以維持。我國當(dāng)前農(nóng)村人均可耕地面積只有2.1畝，按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，集中100畝土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，將導(dǎo)致50個(gè)農(nóng)民無地可種。農(nóng)村人口大多文化素質(zhì)不高，不具備種地之外的其他就業(yè)技能，土地流轉(zhuǎn)將造成大量的剩余勞動力。另外，離開土地外出務(wù)工的農(nóng)民，從事的基本都是體力勞動，隨著年齡的增長，終究要離開城市回到農(nóng)村，土地的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)會讓大量的回歸農(nóng)民無地可耕，被迫失業(yè)。
3.入股后的“失地”“失權(quán)”風(fēng)險(xiǎn)。拿土地入股是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的重要方式。當(dāng)前很多地方政府組織農(nóng)民以自己的土地入股，共同成立股份合作組織或股份公司。作為一種投資行為，入股方式既可能給農(nóng)民帶來實(shí)惠，也可能帶來無法逆轉(zhuǎn)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。從法律意義上講，農(nóng)民從將土地入股的那一天起，就不再享有土地的經(jīng)營權(quán)，土地成為了公司財(cái)產(chǎn)的一部分，農(nóng)民只能與入股的公司共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)公司經(jīng)營的好時(shí)，入股農(nóng)民可以根據(jù)自己的入股份額拿到利潤分紅。一旦公司經(jīng)營不善，根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，入股農(nóng)民只能轉(zhuǎn)讓股份而不可退股。如果公司不幸破產(chǎn)，必須用公司的所有現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)清償所欠債務(wù)，而作為公司財(cái)產(chǎn)一部分的土地自然難逃償債下場。
（二）耕地質(zhì)量下降、非農(nóng)化失控風(fēng)險(xiǎn)
土地經(jīng)營者在將土地集中后，為追求短期效益，往往不尊重耕地自身的特點(diǎn)，對土地進(jìn)行過度耕種，如大量使用化肥、農(nóng)藥導(dǎo)致土壤酸化、板結(jié)，耕地質(zhì)量嚴(yán)重破壞，產(chǎn)量逐年大幅下降。當(dāng)這些土地經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)質(zhì)量嚴(yán)重下降的耕地不能再滿足其經(jīng)營需求時(shí)，就放棄這些被破壞掉的土地，轉(zhuǎn)而與其他地方的農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，繼續(xù)經(jīng)營其他土地。雖然這些土地被還給農(nóng)戶，但由于其質(zhì)量嚴(yán)重下降，大多已經(jīng)無法修復(fù)，不再適合耕種，相當(dāng)于農(nóng)民永遠(yuǎn)失去了這些土地。還有一些經(jīng)營者集中耕地后改變土地用途，將土地用于非農(nóng)建設(shè)，如建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)道路，修筑綠化工程，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，或者將土地深挖用于水產(chǎn)養(yǎng)殖，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。
（三）糧食安全風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)村土地被大量集中到部分人手中，集中土地者卻并不從事糧食生產(chǎn)，而是改變土地利用結(jié)構(gòu)，將土地用于非農(nóng)生產(chǎn)，導(dǎo)致糧食種植面積大幅下滑。這些用于其他用途的土地以后很難再回歸耕地，而耕地總面積下降必然影響糧食生產(chǎn)和糧食安全。一方面，部分經(jīng)營者將土地集中到一起，為追求利潤最大化，通常不種植成本高、收益低的糧食作物，而改種花卉、水果、蔬菜，或者搞水產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖，[2]這種模式一旦普遍化，糧食產(chǎn)量必然大幅降低，伴隨著糧價(jià)的上漲，糧食安全矛盾凸顯。另一方面，部分規(guī)模經(jīng)營者為追求利潤而急功近利，糧食種植過程中過度使用農(nóng)藥化肥，甚至生產(chǎn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，導(dǎo)致糧食質(zhì)量安全問題嚴(yán)重。
（四）社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)
土地流入方集中大量土地搞規(guī)?；?jīng)營，需要進(jìn)行大規(guī)模的投資，為了能夠收回成本，經(jīng)營者希望有較長的穩(wěn)定經(jīng)營周期。而農(nóng)戶則希望土地流轉(zhuǎn)年限較短，簽訂靈活的流轉(zhuǎn)合同，以便自己外出務(wù)工受阻時(shí)能夠隨時(shí)收回土地繼續(xù)耕種。雙方不同的利益訴求導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)容易出現(xiàn)糾紛，社會矛盾重重。同時(shí)，長期、大范圍的農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然導(dǎo)致農(nóng)村土地集中化，一部分人握有大量土地，而另一部分人成為失地農(nóng)民，這一趨勢無疑會加劇農(nóng)村的階層分化，失地農(nóng)民越來越趨于貧困化，兩個(gè)階層之間長期矛盾積累，形成社會不穩(wěn)定因素。加之，農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為一種市場現(xiàn)象，本應(yīng)由市場進(jìn)行自由調(diào)節(jié)，但在當(dāng)前的流轉(zhuǎn)過程中，存在太多的政府行政干預(yù)，如政府為追求政績而進(jìn)行政府定價(jià)，干預(yù)雙方的自由流轉(zhuǎn)，從而招致農(nóng)戶的普遍不滿。而這種不滿的長期積累，同樣會成為社會不穩(wěn)定因素。
（五）政治風(fēng)險(xiǎn)
堅(jiān)持農(nóng)地“三權(quán)分置”是中央明確提出的重要農(nóng)地制度改革措施。如果農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)長期得不到控制，將危害農(nóng)村的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)民對中央的政策會產(chǎn)生質(zhì)疑甚至抵觸，最終必然影響農(nóng)地經(jīng)營基本制度的施行。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中一些地方政府搞權(quán)力尋租，過度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)并從中牟利，導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益被非法剝奪，甚至長期處于土地糾紛之中，必然引致農(nóng)民對政府的不滿，降低政府權(quán)威性和公信力，長此以往，國家新一輪的農(nóng)村改革將會遭遇重重障礙，難以推行。
二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因
（一）法律原因——法律依據(jù)嚴(yán)重缺失
完善的立法是農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)的必要前提和依據(jù)，而我國當(dāng)前農(nóng)地的“三權(quán)分置”更多地存在于實(shí)踐探索和政策支持層面，還沒能真正上升到法律層面，導(dǎo)致實(shí)際操作中無法可依、執(zhí)法無據(jù)，給農(nóng)地流轉(zhuǎn)中風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生埋下了隱患。
1.立法的滯后甚至缺失。首先，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)受讓主體資格不明。土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上屬于用益物權(quán)，其特點(diǎn)在于其主體只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人，按《物權(quán)法》的這一規(guī)定，非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人不能成為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。但在我國當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，部分獲取土地經(jīng)營權(quán)的受讓主體根本不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，借土地流轉(zhuǎn)之名行土地圈占之實(shí)，將集中起來的大面積土地用于其它非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途。對此現(xiàn)象，《農(nóng)村土地承包法》停留于條文層面的“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”可操作性很低，這種籠統(tǒng)的規(guī)定對受讓方資格基本形不成任何限制，[3]導(dǎo)致實(shí)務(wù)中受讓方由于經(jīng)營不善而嚴(yán)重?fù)p壞土地，侵害土地承包主體的合法權(quán)益。
其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序混亂，規(guī)范性差。作為我國的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)有完善的立法作為依據(jù)。隨著我國農(nóng)地“三權(quán)分置”的推行，農(nóng)村土地市場逐步放活，大規(guī)模農(nóng)地發(fā)生流轉(zhuǎn)，而這些流轉(zhuǎn)大多為農(nóng)戶自發(fā)、自由的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)合同的簽訂、登記、評估、注銷、監(jiān)督等問題均沒有配套的法律法規(guī)加以規(guī)范，特別是近年來流轉(zhuǎn)的新形式——土地抵押和入股，在入股主體資格的限制、抵押客體的確定、入股收益方式以及出現(xiàn)問題時(shí)的解決方式等方面立法均處于缺失狀態(tài)，這些都注定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中潛藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)。
再次，有限的立法內(nèi)容規(guī)定不科學(xué)。農(nóng)地的“三權(quán)分置”是指所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)的分置，當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)指的是在不改變土地所有權(quán)、承包權(quán)的前提下經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。而《農(nóng)村土地承包法》第39條“轉(zhuǎn)包或者出租部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)”的立法表述未能準(zhǔn)確區(qū)分承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)通過農(nóng)戶和流入方簽訂流轉(zhuǎn)合同方式實(shí)現(xiàn)，在不違反國家強(qiáng)制法和有關(guān)政策的前提下，屬于雙方意思自治行為。而現(xiàn)行立法土地轉(zhuǎn)包或者出租必須“經(jīng)發(fā)包人同意”的限制條件不符合意思自治原則，一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)市場的放活。
總之，我國迫切需要一部對農(nóng)地流轉(zhuǎn)作出全面、科學(xué)規(guī)定的基本法律，以為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供完善的制度依據(jù)，確保農(nóng)地的穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)，消除存在的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
2.執(zhí)法力度薄弱。我國出臺了嚴(yán)格的保護(hù)耕地的相關(guān)法律法規(guī)，非法審批、占用基本農(nóng)田面臨著嚴(yán)厲的法律懲罰，且中央文件多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格土地執(zhí)法，保護(hù)國家耕地。但由于當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程的無法可依，相關(guān)部門的監(jiān)管力度不夠，以及流轉(zhuǎn)過程中部分政府部門的權(quán)力尋租，導(dǎo)致借土地流轉(zhuǎn)危害國家土地安全的現(xiàn)象長期存在，得不到有效治理。執(zhí)法不嚴(yán)也“鼓勵(lì)”了土地違規(guī)流轉(zhuǎn)行為的不斷發(fā)生，危害農(nóng)戶利益、社會安全和國家安全。
3.法律普及不到位。由于法律普及不到位，我國不少農(nóng)民對農(nóng)地“三權(quán)”缺乏了解，不能區(qū)分所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，認(rèn)為土地分給誰耕種，就應(yīng)該歸誰所有，該農(nóng)戶就享有對自己“所有”土地的全權(quán)處分權(quán)，是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰完全取決于農(nóng)戶自己，不應(yīng)當(dāng)受到任何限制。一些基層干部對于國家的相關(guān)法律規(guī)定和政策知之甚少，錯(cuò)誤認(rèn)為集體的領(lǐng)導(dǎo)代表集體，土地集體所有就是集體領(lǐng)導(dǎo)所有，領(lǐng)導(dǎo)就有權(quán)力處分農(nóng)村土地。他們?yōu)榱怂饺死婊蛘邽樗^的“集體利益”，誘使或者強(qiáng)迫農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給干部指定的主體經(jīng)營，這種非自愿的流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的風(fēng)險(xiǎn)非常大。
（二）政府原因——作為不當(dāng)或不作為
1.非法利益驅(qū)動，操縱土地流轉(zhuǎn)。一些地方政府為提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民將土地集體流轉(zhuǎn)給部分“種糧大戶”搞規(guī)模化經(jīng)營，對于不配合政府安排的農(nóng)民，則扣上妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帽子，加以為難或者懲罰，農(nóng)民不得不將自己承包的土地流轉(zhuǎn)出去，部分農(nóng)民因?yàn)槭ネ恋囟律顭o以為繼。還有一些地方政府因?yàn)檎冃枰蛘吲c土地流入方相互勾結(jié)，強(qiáng)迫農(nóng)民以較低的價(jià)格將土地轉(zhuǎn)出給特定經(jīng)營者，之后從該經(jīng)營者處獲取非法回報(bào)，共同坑害農(nóng)民利益。
2.價(jià)格評估機(jī)構(gòu)缺位。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地容易遭受權(quán)益侵害，其中一個(gè)重要的原因就是對土地的價(jià)格不能準(zhǔn)確評估判斷。大多農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地是為了獲取眼前利益，受限于其知識水平，流轉(zhuǎn)過程中其難以對土地價(jià)格以及今后的發(fā)展趨勢做出準(zhǔn)確的估計(jì)，不能以長期合理的合同來維持土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定存續(xù)。當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)自己轉(zhuǎn)出土地價(jià)格過低時(shí)，要么忍受自己經(jīng)濟(jì)利益無法實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)，要么要求終止合同、收回土地，而這都容易造成社會糾紛。在此情況下，政府應(yīng)當(dāng)為土地流轉(zhuǎn)建立相應(yīng)的價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r和有關(guān)政策對土地價(jià)格作出準(zhǔn)確評估，確保流轉(zhuǎn)關(guān)系雙方主體簽訂一份公平合理、雙方均滿意的流轉(zhuǎn)合同，維系流轉(zhuǎn)關(guān)系的長期穩(wěn)定。但當(dāng)前我國尚未建立這樣的流轉(zhuǎn)評估機(jī)構(gòu)。
3.流轉(zhuǎn)監(jiān)管不力。土地流轉(zhuǎn)雖然以雙方簽訂合同的方式實(shí)現(xiàn)，但因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)自身性質(zhì)的特殊性，其不能像其他普通商品一樣自由流轉(zhuǎn)，必須受到法律和政策的限制，流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)管主要依靠政府職能部門實(shí)施。由于立法缺失導(dǎo)致的職責(zé)不明，或者非法利益關(guān)系等原因，有關(guān)職能部門對于土地流轉(zhuǎn)不能有效監(jiān)管，土地流轉(zhuǎn)處于不受限的混亂、無序狀態(tài)，存在流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)也就不足為奇。
（三）市場原因——市場盲目且不健全
1.流轉(zhuǎn)的盲目和無序。市場的發(fā)展對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)有著重要的影響作用，但由于市場自身的開放性和自發(fā)性，市場作用下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系處于極不穩(wěn)定狀態(tài)。近年來，隨著我國大量農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)地大量撂荒，部分農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，將自己承包的土地轉(zhuǎn)租于其他人經(jīng)營，獲取一定的經(jīng)濟(jì)收益，市場效應(yīng)讓其他農(nóng)民紛紛效仿，將土地轉(zhuǎn)租出去換取經(jīng)濟(jì)收益，土地流轉(zhuǎn)市場得以活躍。但由于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展回落，部分農(nóng)民找不到合適工作，不得不重新回到農(nóng)村，要求解除簽訂的流轉(zhuǎn)合同，收回自己的土地繼續(xù)耕種，如此流轉(zhuǎn)糾紛多發(fā)。
2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展不完善。作為當(dāng)前國家的重要土地政策，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，更關(guān)系著國家的安全和社會的穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)作為流出方與流入方的“合同交易”行為，像其他交易行為一樣，在規(guī)范的市場下進(jìn)行，在各種市場交易服務(wù)主體的幫助下完成。但我國當(dāng)前還沒有完整的土地流轉(zhuǎn)交易市場，更不用說相關(guān)的交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)大多還處于零散、自發(fā)的狀態(tài)，出現(xiàn)各種問題在所難免。
（四）自身原因——農(nóng)戶知識及意識欠缺
1.知識的缺失。前文提到，農(nóng)戶受限于自身的知識水平，欠缺必要的法律知識，不能準(zhǔn)確把握市場發(fā)展趨勢，其在土地流轉(zhuǎn)中處于被動、弱勢的一方，很難有效維護(hù)自己的合法權(quán)益。
2.意識的缺失。土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及到政府、農(nóng)民、流入方等各方的利益，必須通過規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同加以實(shí)現(xiàn)。而農(nóng)民大多缺乏合同意識和權(quán)利意識，土地流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的隨意性，不少土地流轉(zhuǎn)根本沒有簽訂合同，即使簽訂了合同，也大多內(nèi)容簡單，格式不規(guī)范，極易引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛。同時(shí)，部分農(nóng)民保護(hù)耕地意識欠缺，只要將自己的土地流轉(zhuǎn)出去能夠獲得相應(yīng)的利潤就行，至于流入方是否將土地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，是否在經(jīng)營過程中對土地進(jìn)行了破壞性耕種，都不再關(guān)心，以致部分轉(zhuǎn)出土地被大量嚴(yán)重破壞，直接危及我國耕地安全和糧食安全。
三、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施
農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程隱藏的種種風(fēng)險(xiǎn)，不僅會侵害農(nóng)民自身的權(quán)益，更會嚴(yán)重?fù)p害國家和社會利益，影響糧食安全、土地安全和政治安全。為此，應(yīng)采取有效的措施，及時(shí)防范和化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，從而真正放活農(nóng)地市場，確保農(nóng)地“三權(quán)分置”的落實(shí)和農(nóng)村穩(wěn)定、快速發(fā)展。
（一）完善相關(guān)立法
完善的立法是規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為、規(guī)避流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的必然前提。要做到有法可依，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)我國近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在問題的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法的不足，出臺系統(tǒng)規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，并修改現(xiàn)行立法中與之不符的內(nèi)容，協(xié)調(diào)形成完整的體系。
1.確保土地流轉(zhuǎn)過程中所有問題都有明確的條文加以規(guī)定。以基本法的形式對土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值目標(biāo)、基本原則、主體和客體的范圍、流轉(zhuǎn)的效力和實(shí)現(xiàn)方式，及土地流轉(zhuǎn)予以限制的消極要件等問題作出具體規(guī)定。如針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的抵押及入股問題，可以通過立法創(chuàng)新土地金融產(chǎn)品，或者設(shè)立專門基金管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收入，對以農(nóng)地入股形式成立的企業(yè)，設(shè)定一些扶持性條件，幫助入股企業(yè)正常發(fā)展，避免因企業(yè)經(jīng)營不善造成農(nóng)戶失財(cái)又失業(yè)的情況發(fā)生。
2.完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流入、回轉(zhuǎn)機(jī)制。建立農(nóng)地流出與流入的雙向轉(zhuǎn)化機(jī)制，設(shè)立農(nóng)戶在土地流出一定期限內(nèi)的回購經(jīng)營權(quán)，以便在因失業(yè)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)困難時(shí)其可以選擇重新獲得土地，減少農(nóng)戶的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活負(fù)擔(dān)，消除因大量農(nóng)民失地后又失業(yè)造成的社會安全隱患。
3.設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。風(fēng)險(xiǎn)保證金是由流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地經(jīng)營者交納特定數(shù)額的金錢，用于在經(jīng)營方違約損害土地或者無力支付租金時(shí)支付給農(nóng)戶作為補(bǔ)償，減少農(nóng)戶損失，確保農(nóng)地安全的措施，如果流轉(zhuǎn)合同到期而風(fēng)險(xiǎn)沒有發(fā)生，則將保證金退還經(jīng)營者。立法可授權(quán)各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況以及土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，確定一定數(shù)額收取保證金。
另外，法律制定后應(yīng)當(dāng)多在廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行普法宣傳，使農(nóng)戶們充分了解關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，依法合規(guī)簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，以避免發(fā)生土地糾紛，保護(hù)自己的合法權(quán)益。
（二）規(guī)范政府行為
應(yīng)充分發(fā)揮政府在土地流轉(zhuǎn)中的積極作用，通過相應(yīng)的措施，引導(dǎo)農(nóng)地良性流轉(zhuǎn)，并對整個(gè)流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行有效監(jiān)管，避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
第一，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度。按照流轉(zhuǎn)土地的面積對轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶發(fā)放一定的財(cái)政補(bǔ)貼，使農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地時(shí)有保底收益，如此既可以調(diào)動農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的積極性，防止土地撂荒，使零散的農(nóng)業(yè)承包地向規(guī)?；?jīng)營的土地承包者集中，提高土地利用效益，又可以為農(nóng)戶提供基本的收益保障，防止因失去土地而致農(nóng)戶生活陷入困境。
第二，進(jìn)一步完善社會保障制度。完善的社會保障制度能夠?yàn)樯鐣鮿萑后w提供生活救濟(jì)，從而確保其正常生活。在廣大農(nóng)村地區(qū)，勞動力較弱的老人、婦女等收入水平較低，如果再失去土地這一唯一的生活來源，其生活將陷入困境，這一因素嚴(yán)重阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度，著力提高因失地風(fēng)險(xiǎn)而致貧困農(nóng)民的生活保障水平，可以解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。[4]還可以將商業(yè)保險(xiǎn)引入農(nóng)村，降低突發(fā)自然災(zāi)害對農(nóng)地經(jīng)營的巨大危害，為經(jīng)營者提供保障，從而有效減少失地農(nóng)民的間接損失。
第三，對土地用途進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。農(nóng)地用途不得因流轉(zhuǎn)而隨意改變，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守我國耕地保護(hù)紅線，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體之間進(jìn)行。對于當(dāng)前存在借流轉(zhuǎn)將農(nóng)地改作商業(yè)或工業(yè)用地的現(xiàn)象，政府部門必須實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，防止農(nóng)地流失，防止經(jīng)營者對農(nóng)地的掠奪式開墾，以及過量使用化肥、農(nóng)藥而致土地嚴(yán)重退化的行為，有效防范農(nóng)戶失地和國家糧食風(fēng)險(xiǎn)。
第四，完善流轉(zhuǎn)糾紛解決方式。土地是農(nóng)民最重要的收入來源，土地權(quán)益得不到保障對農(nóng)民造成的侵害是無法估量的。一旦因土地問題產(chǎn)生的糾紛得不到及時(shí)解決，將可能惡化為極為嚴(yán)重的社會矛盾，最終嚴(yán)重危害社會穩(wěn)定。政府部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決途徑，首先是對土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行備案，以便盡早了解土地流轉(zhuǎn)情況，預(yù)防可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾。其次應(yīng)建立便捷的農(nóng)戶申訴渠道，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解和仲裁機(jī)制，通過多元化的手段徹底解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，避免矛盾升級。
（三）引導(dǎo)市場發(fā)展
市場發(fā)展具有一定的自發(fā)性和盲目性，缺乏專業(yè)知識、更注重眼前利益的農(nóng)戶容易受到市場的影響，看到別人將承包的土地轉(zhuǎn)租出去能夠獲利，從而效仿別人將自有土地進(jìn)行轉(zhuǎn)租。當(dāng)大量農(nóng)戶因互相影響而轉(zhuǎn)出土地時(shí)，土地流轉(zhuǎn)市場因出現(xiàn)供過于求的情況，自然直接影響土地價(jià)格，進(jìn)而危害農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益。對此，應(yīng)采取措施對市場的這種自發(fā)性和盲目性進(jìn)行一定的規(guī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶作出合理的決定。
對于規(guī)模較大的土地流轉(zhuǎn)，可以參考國有建設(shè)用地的市場定價(jià)機(jī)制，組織一定數(shù)量的土地競租者進(jìn)行投標(biāo)，通過競價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)土地的合理定價(jià)，充分保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益。公開的土地競價(jià)程序能夠減少土地定價(jià)過程中權(quán)力尋租的機(jī)會。
我國尚未建立完整的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，配套的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系也不夠健全，造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場較為混亂。應(yīng)當(dāng)及時(shí)建立專門機(jī)構(gòu)，或由現(xiàn)有的特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)相關(guān)信息進(jìn)行收集，在轉(zhuǎn)出農(nóng)戶和轉(zhuǎn)入需求方之間進(jìn)行聯(lián)系和協(xié)調(diào)，在雙方自愿的基礎(chǔ)上，盡量組織土地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)，避免土地的單個(gè)小面積流轉(zhuǎn)。這樣既能更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，也能夠更加充分、合理化利用土地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高生產(chǎn)效率。該機(jī)構(gòu)還應(yīng)承擔(dān)流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格評估責(zé)任，調(diào)整因雙方信息不對稱和市場自身造成的不合理對價(jià)。另外，土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的特殊性決定了，土地流轉(zhuǎn)在雙方的意思自治之外還要受到國家政策等的一些約束，該機(jī)構(gòu)還應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行審查，對于不違背國家政策和法律的流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行審批，反之則直接否決該合同的效力。最后，還應(yīng)當(dāng)對土地流轉(zhuǎn)之后的經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)管，防止因違規(guī)改變土地用途或經(jīng)營不善導(dǎo)致的土地質(zhì)量下降或永久性損壞，確保土地質(zhì)量，降低土地安全風(fēng)險(xiǎn)。
（四）提高農(nóng)戶素質(zhì)
一是提高農(nóng)戶專業(yè)知識。向農(nóng)戶提供學(xué)習(xí)機(jī)會，鼓勵(lì)其積極學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識和國家有關(guān)政策，對土地價(jià)格及未來發(fā)展趨勢有較為清楚的了解和準(zhǔn)確的把握，從而能夠經(jīng)過權(quán)衡，作出對自己最為有利的選擇。如此其在土地流轉(zhuǎn)時(shí)能夠享有定價(jià)權(quán)，合理商定土地流轉(zhuǎn)對價(jià)，也能避免流入方借信息優(yōu)勢侵犯其權(quán)益。二是培養(yǎng)農(nóng)戶的合同與維權(quán)意識。加強(qiáng)對農(nóng)戶的普法宣傳，使農(nóng)戶全面理解農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律性質(zhì)。土地流轉(zhuǎn)是土地流出方與流入方雙方主體的合意行為，應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范的合同形成、變更或終止雙方的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。政府可以為農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)示范合同，強(qiáng)化雙方的合同意識，通過簽訂格式規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同將雙方主體，流轉(zhuǎn)土地的位置、面積、價(jià)格、期限、用途以及合同到期后的處理等內(nèi)容明確加以約定，[5]減少因雙方約定不清出現(xiàn)土地糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。如果任何一方違反合同，另一方應(yīng)當(dāng)通過法律途徑追究對方的違約責(zé)任，維護(hù)自己的合法權(quán)益。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論導(dǎo)刊2017年1期
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