——充分發(fā)揮村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用
家庭承包制從“三十年不變”，到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，再到“長久不變”；農(nóng)村土地從“兩權(quán)分離”，再到“三權(quán)分置”，在弱化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)的制度設(shè)計理念下，集體土地所有權(quán)的權(quán)能不斷被虛置。縱觀近年來對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行主體的研究，主要涉及對象為地方政府、農(nóng)戶以及相關(guān)企業(yè)，對村集體（或村民委員會）農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行狀況的研究關(guān)注不足。現(xiàn)實(shí)中，村集體所處的特定環(huán)境、擔(dān)當(dāng)?shù)亩嘀亟巧珱Q定了它在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中表現(xiàn)出特殊的政策執(zhí)行作用。
一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體是否發(fā)揮作用：現(xiàn)實(shí)需求
農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法律、社會等方方面面，因此學(xué)者們的探討也是多角度、多方法的。對于政府或村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用，歸納已有研究，形成了兩種截然不同的代表性觀點(diǎn)：所有權(quán)主體缺位與干預(yù)過多（越位、錯位）。
1.村集體的參與不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行
政府或村集體過多干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)會造成農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓受到諸多不當(dāng)管制，抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給和需求。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中地方政府具有明確導(dǎo)向的強(qiáng)干預(yù)，侵害了廣大農(nóng)戶的利益、推動了兩極分化與對立、村莊社區(qū)共同體被削弱、地方政府合法性遭質(zhì)疑。村級產(chǎn)權(quán)干預(yù)會造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不完整，增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用，對農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)出行為具有反向作用,村級農(nóng)地調(diào)整與流轉(zhuǎn)管制都對農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地的可能性有顯著的負(fù)向影響。
2.村集體保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性和可控性
地方政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于培養(yǎng)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)意識及能力，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性和可控性，緩解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的矛盾，降低流轉(zhuǎn)的交易成本。無論政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是扮演“裁判員”，還是扮演“運(yùn)動員”，抑或兩者兼而有之，都對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度有正向影響作用。政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中既是“裁判員”，又是“運(yùn)動員”可以有效地規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，約束流轉(zhuǎn)雙方農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)行為，避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛，減少履約風(fēng)險，降低了交易成本，顯化了農(nóng)地交易價格，穩(wěn)定了農(nóng)地經(jīng)營預(yù)期。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛化，一直是制約中國農(nóng)村土地資源利用與管理的“軟肋”，并由此引發(fā)了一系列現(xiàn)實(shí)困境。實(shí)踐中諸多成功的農(nóng)村改革，村集體或集體經(jīng)濟(jì)組織都發(fā)揮了不可替代的作用。
二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體是否應(yīng)該發(fā)揮作用：制度使然
《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出“土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定……”。上述等法律文件的規(guī)定實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對土地所有權(quán)的分割，且沒有明確合理地界定它們之間的權(quán)利邊界，集體土地所有者權(quán)利受到極大的限制，使得依靠集體來完成的一些社會福利事業(yè)和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)成為薄弱環(huán)節(jié)。
《村民自治法》第13條第二款：“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)，維護(hù)國家法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。”這一規(guī)定表明村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織之間是對等獨(dú)立的關(guān)系，村民委員會要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。《村民自治法》第13條第三款同時規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”從這一規(guī)定來看村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織在一定程度上出現(xiàn)職能的交叉,但同時也表明立法者認(rèn)同了村民委員會在一定的條件下可以“代理”集體經(jīng)濟(jì)組織行使管理、經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。
《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)”。《土地管理法》第10條規(guī)定: “農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。這些法律規(guī)定表明，村民委員會本身雖不是集體經(jīng)濟(jì)組織，但同樣具有經(jīng)營、管理集體土地的職能。
《物權(quán)法》第39條規(guī)定“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”《農(nóng)村土地承包法》第37條第1款規(guī)定: “土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意; 采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。”最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條規(guī)定:“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無效。但發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外。”近年來國家出臺的一系列關(guān)于農(nóng)村土地制度改革方面的相關(guān)政策文件，一再強(qiáng)調(diào)無論通過何種方式實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，“三權(quán)分置”都必須確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，這是新一輪農(nóng)村土地制度改革的政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯。正因為如此，2016年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。”2018年中央一號文件強(qiáng)調(diào)：“維護(hù)村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位和權(quán)利。”
三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體如何發(fā)揮作用：機(jī)制優(yōu)化
目前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)還未形成穩(wěn)定的供應(yīng)、調(diào)節(jié)機(jī)制，流轉(zhuǎn)方式大多表現(xiàn)為“政府與企業(yè)”“農(nóng)戶與農(nóng)戶”“農(nóng)戶與大戶或者企業(yè)”之間自發(fā)、分散的非正規(guī)流轉(zhuǎn)，村集體行使流轉(zhuǎn)權(quán)的主要是“四荒地”土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包和流轉(zhuǎn)。現(xiàn)行流轉(zhuǎn)機(jī)制下，農(nóng)村土地集體所有權(quán)不具備自主性、完整性與自治性，喪失了流轉(zhuǎn)決策知情權(quán)和流轉(zhuǎn)后監(jiān)管職能，土地集體所有權(quán)職能被弱化。致使很多地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)動力不足、交易不暢、流轉(zhuǎn)規(guī)范性不高、流轉(zhuǎn)沖突頻發(fā)等諸多現(xiàn)實(shí)問題。
在村集體與經(jīng)營主體之間，村集體更加了解集體土地的自然屬性以及交易農(nóng)戶的信息，而經(jīng)營主體尤其是企業(yè)更加了解市場信息，因此可以借用委托—代理理論解決當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題。運(yùn)用委托—代理理論確保村集體作為土地所有權(quán)主體擁有流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與管理權(quán)。有意愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶將自己承包地委托給村集體或集體經(jīng)濟(jì)組織，再統(tǒng)一由村集體流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體，農(nóng)戶或中介組織監(jiān)督流轉(zhuǎn)狀況，農(nóng)戶、村集體、經(jīng)營主體之間構(gòu)成新型委托與代理關(guān)系。
在兼顧公平的前提下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須確保提高農(nóng)地利用的效率。基于委托—代理理論所構(gòu)建的農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制，一方面經(jīng)營者只需要與村集體談判，不需要與幾十上百個甚至上千個農(nóng)民談判，從而降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本；另一方面，集體統(tǒng)籌資源配置，解決了農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)差異性導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)農(nóng)地分散化和“插花地”問題，在農(nóng)村人口沒有完全非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的條件下可以實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)。此種農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制的核心在于真正有效落實(shí)了集體所有權(quán)配置土地資源的權(quán)能，最大限度地實(shí)現(xiàn)了土地承包者的利益，激發(fā)了土地經(jīng)營者的積極性。
四、法律如何保障村集體發(fā)揮作用：權(quán)能完善
為逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，《意見》提出：“支持在實(shí)踐中積極探索農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權(quán)、監(jiān)督承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體規(guī)范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題。”基于本文邏輯起點(diǎn)和政策設(shè)計理念，在梳理各地實(shí)踐經(jīng)驗和相關(guān)研究成果基礎(chǔ)上，對所有權(quán)、承包權(quán)中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)提出如下建議：
（1）集體土地所有權(quán)。其核心是要充分體現(xiàn)其處分權(quán)能，以控制和約束農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的不規(guī)范行使。對于集體土地所有權(quán)權(quán)能，《意見》提出“土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。其中的處分權(quán)包括集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能。為強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)中集體所有權(quán)主體地位，優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制，提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)效果，兼顧“公平”和“效率”，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)沖突，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化，建議在處分權(quán)中賦予農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理權(quán)，具體則包括流轉(zhuǎn)之前的農(nóng)地管護(hù)權(quán)、流轉(zhuǎn)過程中的市場協(xié)調(diào)權(quán)、流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)地監(jiān)督權(quán)。
（2）土地承包權(quán)。農(nóng)戶承包權(quán)其權(quán)利行使體現(xiàn)在農(nóng)村土地的承包資格及土地承包的實(shí)現(xiàn)、退出等方面，核心是維護(hù)農(nóng)戶的承包土地法定主體地位及財產(chǎn)性收益權(quán)，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。《意見》提出“土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。”綜合已有相關(guān)研究，其權(quán)能具體包括：保有承包身份維持權(quán)、征地受償權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)與流轉(zhuǎn)到期收回經(jīng)營權(quán)、繼承權(quán)能以及監(jiān)督權(quán)能等。關(guān)于農(nóng)戶承包權(quán)中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)，作者建議應(yīng)該界定為農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策權(quán)，即土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與否、流轉(zhuǎn)價格及其形式、流轉(zhuǎn)期限及收回方式等方面。
（3）土地經(jīng)營權(quán)。《意見》提出“土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在完善‘三權(quán)分置’辦法過程中，要依法維護(hù)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。”土地經(jīng)營權(quán)其權(quán)利行使體現(xiàn)在農(nóng)村土地的自主經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營成果自主處置權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)、地上附著物和青苗補(bǔ)償權(quán)、經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)、繼承權(quán)等方面，核心是維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營收益權(quán)能。
（作者單位：安徽師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院 ）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué)（微信公眾號原創(chuàng)）2018-10-13
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