摘要：在農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)下, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)去農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷化”目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn), 其自身卻陷入“內(nèi)卷化”困境, 表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)增速放緩、農(nóng)地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致“小農(nóng)復(fù)制”和農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率作用遞減等方面。本文分析發(fā)現(xiàn), 農(nóng)地的客觀屬性、農(nóng)戶主體效應(yīng)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺陷和政府推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的階段性、運(yùn)動(dòng)性是農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)入“內(nèi)卷化”陷阱的原因。本文基于“三個(gè)適應(yīng)”視角分析未來農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展應(yīng)遵循的適度性原則。各主體需要在發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接、建立完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)治理體系等方面發(fā)力, 跳出農(nóng)地流轉(zhuǎn)“內(nèi)卷化”陷阱。
一、問題的提出
20世紀(jì)70年代末開始實(shí)行的家庭承包責(zé)任制極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力, 曾對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn), 但是, 在以均田承包為主要特征的制度安排下, 土地分布零散, 細(xì)碎化嚴(yán)重, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小。細(xì)小和分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)陷入精耕細(xì)作的路徑依賴并被鎖定, 陷入“內(nèi)卷化”困境 (郭繼強(qiáng), 2007) 。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高, 家庭承包責(zé)任制忽略了農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率上的差異, 使農(nóng)戶規(guī)模與效率錯(cuò)配 (Adamopoulos等, 2014) , 制約中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)業(yè)問題的出路在于土地。政界和學(xué)界探索并寄希望于農(nóng)地制度變革, 達(dá)到去農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷化”之目標(biāo)。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移, 人地關(guān)系開始松動(dòng), 理論上, 通過土地流動(dòng)與再配置, 有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但是, 在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比重 (下文簡(jiǎn)稱“農(nóng)地流轉(zhuǎn)率”) 超過1/3的現(xiàn)實(shí)情況下, 農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)沒有出現(xiàn), 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育依舊緩慢且地區(qū)差異顯著, 我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)面貌沒有實(shí)質(zhì)性改變。這意味農(nóng)地流轉(zhuǎn)去“內(nèi)卷化”目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)自身卻陷入發(fā)展困境, 呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”特征。本文將分析和概括農(nóng)地流轉(zhuǎn)“內(nèi)卷化”的基本特征、形成原因, 并基于“三個(gè)適應(yīng)”視角分析未來農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展的適度性, 最后提供跳出農(nóng)地流轉(zhuǎn)“內(nèi)卷化”陷阱的建議。
二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的去“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”目標(biāo)與其自身“內(nèi)卷化”特征并存
(一) 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的去“內(nèi)卷化”目標(biāo)
人多地少的基本國(guó)情決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)尤其是糧糧食食生生產(chǎn)產(chǎn)面面臨臨挑挑戰(zhàn)戰(zhàn)的的復(fù)復(fù)雜雜性性與與現(xiàn)現(xiàn)代代農(nóng)業(yè)發(fā)展任務(wù)的艱巨性。戶籍制度一度阻隔城鄉(xiāng)要素流動(dòng), 規(guī)模龐大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能滯留農(nóng)業(yè), 即使后來戶籍約束得到緩解, 城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)仍不完全。再者, 龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力也無法在短時(shí)間內(nèi)全部釋放。而單位面積土地上勞動(dòng)投入的高度密集和單位勞動(dòng)的邊際報(bào)酬遞減, 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”, 即“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化” (黃宗智, 2000a, 2000b) 。“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”不利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅, 阻礙我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。擺脫“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”, 需要以要素流動(dòng)與重新配置帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與效率改進(jìn), 這依賴于規(guī)范、有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動(dòng)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)本身是一種政策工具, 其工具性體現(xiàn)在:土地自由流動(dòng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從目前相對(duì)封閉的、自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到開放的、面向市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn) (張良悅, 2016) 。
(二) 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“內(nèi)卷化”特征分析
1. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)入“增速下降”通道。
自1984年中央“一號(hào)文件”首次提出鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以來, 陸續(xù)出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策文件, 但發(fā)展緩慢。1990年, 全國(guó)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶數(shù)占比僅0.9%, 轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的耕地面積占比也只有0.44% (1) 。2008年, 中共十七屆三中全會(huì)召開并審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)開始進(jìn)入全新的發(fā)展階段。2008年, 全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積1.09億畝, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)率8.84%, 2016年相應(yīng)增加為4.71億畝和35.00%。雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模在持續(xù)擴(kuò)大, 但是, 從2015年開始, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速放緩, 從2014年的4.66%下降到2.94%, 2016年繼續(xù)下降到1.70%。2005—2016年, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展經(jīng)歷了緩慢期—加速期—減速期的轉(zhuǎn)變, 當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速放緩趨勢(shì)明顯。
2. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“小農(nóng)復(fù)制”:
農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)格局固化。從土地分布和戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模來看, 2007年, 每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均占有的耕地面積僅0.4公頃, 相當(dāng)于英國(guó)的3%、日本的16%、韓國(guó)的36%, 甚至比印度 (0.6公頃) 還少 (郭熙保, 2013) 。如果按每個(gè)農(nóng)戶家庭有兩個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力計(jì)算, 戶均耕地面積僅為0.8公頃 (12畝) , 并極有可能分布在遠(yuǎn)近不同、肥瘦不等的地方。根據(jù)1999年和2000年對(duì)四川、河南等五省共1000戶農(nóng)戶的調(diào)查, 我國(guó)戶均耕地4.7塊, 最多的農(nóng)戶擁有33個(gè)地塊, 平均地塊面積僅為1.7畝 (葉春輝等, 2008) 。2010年底, 我國(guó)農(nóng)戶平均經(jīng)營(yíng)耕地面積為8.7畝, 平均實(shí)際經(jīng)營(yíng)耕地塊數(shù)為5.5塊, 地塊平均面積僅為1.6畝 (展進(jìn)濤等, 2016) 。根據(jù)國(guó)家第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù), 截至2016年底, 全國(guó)2.3億戶農(nóng)戶, 其中2.1億戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶, 平均每戶承包8畝地。
從農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模的分布情況來看, 2009年, 經(jīng)營(yíng)耕地面積在10畝以下的農(nóng)戶數(shù)占總農(nóng)戶數(shù)的比例為84.02%, 2015年為85.74%, 大多數(shù)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地的規(guī)模仍然偏小。根據(jù)錢克明等 (2014) 、林萬龍 (2017) 的研究, 基于我國(guó)基本國(guó)情、農(nóng)情, 戶均耕地幾十畝應(yīng)該是未來我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的常態(tài)。但是, 截至2016年底, 我國(guó)有近2.6億農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地面積在50畝以下, 占農(nóng)戶總數(shù)的97%左右。小農(nóng)戶仍是我國(guó)主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體, 小農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中能否現(xiàn)代化, 直接決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展程度。盡管自2008年以后, 我國(guó)土地流轉(zhuǎn)速度加快, 但這僅僅是土地耕種權(quán)利在小農(nóng)之間的轉(zhuǎn)移, 戶均耕地規(guī)模仍然偏小, 農(nóng)業(yè)分散化經(jīng)營(yíng)格局固化, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致“小農(nóng)復(fù)制”。
3. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率作用遞減。
阿瑟·楊格在《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)論》一書中最早提出了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)理論 (Young, 1770) , 土地規(guī)模與生產(chǎn)效率包括線性關(guān)系和非線性關(guān)系, 前者包括正相關(guān)和負(fù)相關(guān), 后者包括U型關(guān)系和基于效率選擇差異的不確定關(guān)系。理論界認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)是有效率的, 很大程度上是由于其能夠解決土地規(guī)模較小、耕地細(xì)碎化等問題。但是, 在我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下, 過度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模反而不利于提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)。從目前來看, 我國(guó)土地單產(chǎn)是遞減的。根據(jù)對(duì)全國(guó)6萬戶農(nóng)戶的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn), 大規(guī)模農(nóng)戶的土地單產(chǎn)遠(yuǎn)低于小規(guī)模農(nóng)戶, 前者為714元/畝, 后者為2614元/畝 (1) 。大規(guī)模農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)單產(chǎn)更低, 原因在于:大規(guī)模農(nóng)戶單位土地的勞動(dòng)力投入明顯低于小規(guī)模農(nóng)戶, 在農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度沒有足夠高的情況下, 經(jīng)營(yíng)面積過大會(huì)攤薄單位土地上的勞動(dòng)投入;從種植結(jié)構(gòu)來看, 大規(guī)模農(nóng)戶主要是產(chǎn)糧戶, 小戶種植經(jīng)濟(jì)作物的土地比例更高, 經(jīng)濟(jì)作物的附加值更高。土地生產(chǎn)率與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模之間存在“倒U型”關(guān)系和階段性表現(xiàn) (陳杰等, 2017) 。
雖然土地流轉(zhuǎn)能夠在一定程度上緩解農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小的問題, 但是總體來看推動(dòng)較緩慢, 農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小的基本面不變。在這種情況下, 在勞動(dòng)力、資金等諸多方面難以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置, 對(duì)專業(yè)化的強(qiáng)調(diào)沒有太大意義, 農(nóng)業(yè)分工也只能停留在自然分工層面, 效率上升空間有限。在未來較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi), 小農(nóng)戶仍將是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要組織形式。農(nóng)地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的小規(guī)模農(nóng)戶、一定數(shù)量的中規(guī)模農(nóng)戶和少量的大規(guī)模農(nóng)戶并存, 這種狀態(tài)將長(zhǎng)期持續(xù)。糧食作為土地密集型農(nóng)產(chǎn)品, 相對(duì)其他作物而言, 受我國(guó)耕地資源狀況的影響更大, 土地細(xì)碎化對(duì)不同規(guī)模糧食生產(chǎn)農(nóng)戶均可能造成技術(shù)效率損失。而農(nóng)地市場(chǎng)的扭曲也降低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率 (蓋慶恩等, 2017) 。
三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)“內(nèi)卷化”形成原因分析
(一) 農(nóng)地的客觀屬性是農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)的先天羈絆
1. 土地的非遷移性與農(nóng)地的“流動(dòng)性”之間的矛盾。
土地只能在其所處的地理位置和地形部位上加以利用, 不像其他生產(chǎn)要素可根據(jù)需要而移動(dòng)位置, 這就是土地的非遷移性。所以常稱土地為不動(dòng)產(chǎn)。土地的非遷移性是土地區(qū)別于其他資源要素的重要特性, 也是制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展的重要客觀因素, 但這一點(diǎn)常常被忽略。交易性是農(nóng)地流轉(zhuǎn)最重要的特性之一, 交易的啟動(dòng)與實(shí)現(xiàn)需要以要素的自由流動(dòng)為基礎(chǔ), 物理形態(tài)上的位置可移動(dòng)是要素流動(dòng)的基本要求之一。農(nóng)地的非遷移性違背了這個(gè)原則, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已不同于通常意義討論的要素市場(chǎng)。學(xué)界普遍認(rèn)為的農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)土地要素的自由流動(dòng)與重新配置, 只是從流轉(zhuǎn)主體意愿與流轉(zhuǎn)權(quán)利層面得出的結(jié)論, 忽視了農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在天然的、非人力可左右的限制條件, 這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的客觀特殊性。正是這種客觀限制, 對(duì)流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)效率等都產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。
2. 土地整理的資金沉淀性與小農(nóng)戶投資的有限性之間的矛盾。
土地整理就是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體采取各種措施, 對(duì)田、水、路、電等進(jìn)行綜合整治, 提高耕地質(zhì)量, 增加有效耕地面積, 提高生產(chǎn)效率, 增加經(jīng)濟(jì)效益的行為。土地整理費(fèi)用是農(nóng)地轉(zhuǎn)入方考慮的成本之一。如果土地整理難度大, 那么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)入土地的動(dòng)力不足。即使成功轉(zhuǎn)入了土地, 若整理費(fèi)用過大或整理后的土地利用效率較低, 轉(zhuǎn)入方有可能虧損, 也會(huì)影響其他流轉(zhuǎn)主體的積極性。在家庭承包責(zé)任制下, 家家分田、戶戶種地, 各家各戶的田地分布遠(yuǎn)近結(jié)合、肥瘦搭配, 耕地分布的嚴(yán)重細(xì)碎化增加了土地整理的難度與成本。再考慮到區(qū)域之間自然地理特征的差異, 中西部地區(qū)以丘陵山地為主, 水資源缺乏進(jìn)一步加劇了土地細(xì)碎化, 增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)難度和成本, 制約土地流轉(zhuǎn)規(guī)模, 形成有供無需的局面 (吳記峰等, 2011) 。此外, 土地的非遷移性決定了土地總是與特定的自然環(huán)境條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相聯(lián)系, 為了改造和利用土地所進(jìn)行的農(nóng)業(yè)基本投資、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局必須與特定的環(huán)境條件相結(jié)合, 不能輕易分離, 否則需要支付較高的成本。簡(jiǎn)而言之, 土地整理的資金沉淀性不僅僅導(dǎo)致農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)的積極性不高, 即使順利流轉(zhuǎn), 小農(nóng)戶也沒有對(duì)土地進(jìn)行改造的能力, 更難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和效率改進(jìn)。
3. 土地產(chǎn)權(quán)的模糊性、非完整性不能滿足農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)要求。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有雙重屬性。一方面, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)性質(zhì), 但只是物權(quán)中的他物權(quán), 即依照授權(quán)支配他人的物的權(quán)利, 因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)的土地不屬于自己所有。另一方面, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又具有債權(quán)性質(zhì), 它產(chǎn)生于承包合同, 是發(fā)包人和承包人雙方達(dá)成的結(jié)果。因此, 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使需要同時(shí)符合所有權(quán)人和承包人的意志。集體所有的土地承包出去, 是行使了所有權(quán)人的權(quán)力, 是所有權(quán)派生了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民擁有的是一個(gè)殘缺的地權(quán), 導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)土地投資的積極性不高, 降低了土地邊際生產(chǎn)率, 農(nóng)村土地需求不足;同時(shí), 產(chǎn)權(quán)殘缺拉低了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易價(jià)格, 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益會(huì)因此下降, 抑制農(nóng)村土地供給 (錢忠好, 2002) 。
清晰的土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地交易的前提。農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清, 農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)受到侵害, 其流轉(zhuǎn)的主體地位也難以保障, 為地方政府和基層組織干預(yù)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行權(quán)利尋租提供了空間。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各類利益相關(guān)主體的不規(guī)范行為, 導(dǎo)致流轉(zhuǎn)收益分配不合理, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)績(jī)效機(jī)制難以成形, 因而農(nóng)戶缺乏流轉(zhuǎn)動(dòng)力 (馬曉河等, 2002) 。雖然部分學(xué)者提出農(nóng)村土地私有化的建議, 但持反對(duì)意見的學(xué)者提出, 經(jīng)濟(jì)收益才是產(chǎn)權(quán)安排的基礎(chǔ), 在當(dāng)前土地規(guī)模小、收益低的情況下, 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革難以對(duì)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資產(chǎn)生實(shí)際影響, 也無法顯著擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模 (鐘甫寧等, 2009) 。
(二) 農(nóng)戶主體效應(yīng)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)“小農(nóng)復(fù)制”的認(rèn)知根源
1. 稟賦效應(yīng):
疊加影響農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿、流轉(zhuǎn)方向和流轉(zhuǎn)效益。長(zhǎng)久以來, 土地是中國(guó)農(nóng)民的“命根子”。盡管隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移, 農(nóng)村人地關(guān)系不斷變化甚至有所松動(dòng), 農(nóng)地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)一定的潛在收益, 但這種潛在收益的吸引力并未使農(nóng)地供給形勢(shì)樂觀, 一個(gè)重要的原因在于農(nóng)民對(duì)所擁有土地的價(jià)值評(píng)價(jià)很高, 在行為經(jīng)濟(jì)學(xué)中稱為“稟賦效應(yīng)”。稟賦效應(yīng), 即某物品一旦成為自己擁有的一部分, 人們傾向于給予它更高的價(jià)值評(píng)價(jià) (Thaler, 1980) 。Radin (1982) 強(qiáng)調(diào), 如果一項(xiàng)財(cái)物的損失所造成的痛苦不能通過另外財(cái)物的替代得到減輕, 那么, 這項(xiàng)財(cái)物就與其持有者的人格密切相關(guān), 稱為人格化財(cái)產(chǎn)。稟賦效應(yīng)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的存在性、作用機(jī)理、影響因素已經(jīng)得到了驗(yàn)證 (羅必良, 2014;胡新艷等, 2017) 。稟賦效應(yīng)直接抑制了農(nóng)地流轉(zhuǎn), 更重要的是, 農(nóng)戶對(duì)不同流轉(zhuǎn)主體的稟賦效應(yīng)強(qiáng)弱差異導(dǎo)致土地更容易流向小農(nóng)戶, 阻礙規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改變, 導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入規(guī)模擴(kuò)大與效率遞減并存的發(fā)展困境。
2. 價(jià)格效應(yīng):
地租差異影響流轉(zhuǎn)動(dòng)力和流轉(zhuǎn)用途。若是農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)土地, 流轉(zhuǎn)價(jià)格通常較低, 甚至是“零地租” (陳奕山等, 2017) , 要么導(dǎo)致流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足, 要么只是小規(guī)模、分散流轉(zhuǎn)。若是農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給大戶或企業(yè), 由于稟賦效應(yīng)和行政力量干預(yù), 在各利益相關(guān)主體的博弈下, 地價(jià)通常會(huì)被抬高, 轉(zhuǎn)入方需要支付較高的地租。如果轉(zhuǎn)入方的邊際報(bào)酬為負(fù), 那么其沒有激勵(lì)去轉(zhuǎn)入土地。據(jù)李春生 (2017) 在皖北等地的調(diào)查, 流轉(zhuǎn)土地租金為800~1000元/畝, 化肥、種子、農(nóng)藥每畝500多元, 農(nóng)機(jī)具、播種、人工等每畝500元, 則畝均成本超過1800元, 種植小麥、玉米夏秋兩季的收入合計(jì)1464元, 一畝地虧損超過360元。如果流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于糧食生產(chǎn), 經(jīng)營(yíng)主體難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。若想獲得經(jīng)營(yíng)收益, 要么轉(zhuǎn)變土地用途, 搞“非農(nóng)化”、“非糧化”, 要么調(diào)整種植結(jié)構(gòu), 改種收益更高的經(jīng)濟(jì)作物。
3. 錨定效應(yīng):
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變困難影響流轉(zhuǎn)速度和流轉(zhuǎn)效益。家庭承包責(zé)任制下一家一戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式常態(tài)化, 小農(nóng)生產(chǎn)仍是中國(guó)主要農(nóng)業(yè)形態(tài) (許惠嬌等, 2017) 。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式, 構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系, 需要從提升農(nóng)業(yè)效率和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)組織形式兩方面著手, 但是, 無論是農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率改進(jìn), 還是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新與完善, 都困難重重。農(nóng)民的行為改變不僅受到自身及所屬文化傳統(tǒng)的障礙, 還受到農(nóng)業(yè)環(huán)境中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等條件的制約 (王慧軍, 2003) 。大多數(shù)農(nóng)戶一旦習(xí)慣了特定的種植結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式, 就不輕易作出改變, 流轉(zhuǎn)土地也就沒有太大的必要性。即使流轉(zhuǎn)了土地, 也只是出于耕作便利、人情往來等目的的私下流轉(zhuǎn), 如互換離自家近的耕地以方便耕作。如此一來, 小農(nóng)經(jīng)濟(jì)得以固化。
(三) 農(nóng)地交易市場(chǎng)缺陷是農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率損失的根源
市場(chǎng)通過價(jià)格信號(hào)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制, 使資源得到合理配置, 是資源配置的有效手段。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)不是一個(gè)純粹的要素市場(chǎng), 而是一個(gè)“關(guān)系型人情市場(chǎng)” (羅必良, 2014) 。加上我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育不完善, 市場(chǎng)主體不夠成熟和市場(chǎng)機(jī)制不完備并存, 導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率損失。
1. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體的不夠成熟導(dǎo)致其作用力有限性。
交易的開始源于交易主體的內(nèi)在動(dòng)力, 交易的實(shí)現(xiàn)依賴于提供交易相關(guān)服務(wù)的主體。交易的整個(gè)過程涉及交易主體和服務(wù)主體, 受到不同市場(chǎng)主體的共同作用力。在我國(guó), 一方面, 農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的局限性是農(nóng)地交易主體不足的根源。另一方面, 我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介組織發(fā)育滯后, 難以發(fā)揮連接農(nóng)戶與市場(chǎng)、農(nóng)地供給方和需求方的橋梁作用, 也無法扮演好在農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息咨詢與發(fā)布、合同簽訂與見證、糾紛調(diào)解等方面的服務(wù)角色, 造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱, 農(nóng)戶與市場(chǎng)難以對(duì)接 (周飛, 2006) , 農(nóng)戶只能在農(nóng)村內(nèi)部自發(fā)地流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬的實(shí)現(xiàn)和生產(chǎn)效率的提升依賴土地、勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)機(jī)械等生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各環(huán)節(jié)服務(wù)也缺一不可。我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)仍處于發(fā)育階段, 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)較少, 服務(wù)水平較低, 既影響土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程也影響土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量和效果。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織有限成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活力不足與秩序混亂的重要因素, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率受損。
2. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的非完備性影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展質(zhì)量。
我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍處于發(fā)育階段, 市場(chǎng)機(jī)制尚不完備。 (1) 價(jià)格機(jī)制扭曲。一方面, 農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的價(jià)格由于農(nóng)戶認(rèn)知、人情關(guān)系等原因而偏低, 甚至出現(xiàn)“零地租”現(xiàn)象 (陳奕山等, 2017) , 另一方面, 政府推動(dòng)的向工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)的價(jià)格因資本滲透和行政干預(yù)又不斷被抬高。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 土地不再是一種用于交易的、純粹的要素, 而是承載收入、保障、人情交換等多種功能的載體。地租確定的過程是各利益相關(guān)主體博弈的過程 (田先紅等, 2013) 。流轉(zhuǎn)價(jià)格無法反映土地要素的真實(shí)價(jià)值, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)亂象層出, 效率損失。 (2) 評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制不健全。土地評(píng)估是形成真實(shí)、有效的流轉(zhuǎn)價(jià)格的重要環(huán)節(jié), 包括土地等級(jí)評(píng)估、土地收益評(píng)估等, 需要請(qǐng)專門的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行定價(jià), 以維護(hù)農(nóng)民作為流轉(zhuǎn)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的合法權(quán)益, 避免市場(chǎng)價(jià)格蒙騙。但是, 當(dāng)前我國(guó)正規(guī)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)有限, 相應(yīng)的評(píng)估辦法與標(biāo)準(zhǔn)仍欠缺。同時(shí), 法律法規(guī)制度對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度安排還存在缺陷, 流轉(zhuǎn)法規(guī)體系不健全, 缺少對(duì)流轉(zhuǎn)必要的公證和監(jiān)管 (季虹, 2001) 。農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛日益增多, 各地相關(guān)政策、法規(guī)對(duì)矛盾糾紛處理隨意性大, 難以規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。 (3) 風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制建立尚處于初級(jí)階段。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展面臨外源性和內(nèi)源性雙重風(fēng)險(xiǎn) (趙峰, 2014) 。雖然經(jīng)2016年農(nóng)業(yè)部的積極推動(dòng)后, 全國(guó)多個(gè)省、市、縣出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的具體實(shí)施意見, 已繳納土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金1.98億元, 但對(duì)于近5億畝流轉(zhuǎn)農(nóng)地來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。不管是政府推動(dòng)還是市場(chǎng)探索, 建立完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的進(jìn)程緩慢, 影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展質(zhì)量。
(四) “諾思悖論”是農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度轉(zhuǎn)換的推手
1978年以前的兩次農(nóng)地制度改革, 充分體現(xiàn)了我國(guó)公共治理活動(dòng)遵循“運(yùn)動(dòng)式”思維 (李永安, 2015) 。對(duì)照農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí), 政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的行為取向仍擺脫不了“運(yùn)動(dòng)式”思維的桎梏。大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)土地的行為嵌入在地方政治生態(tài)中, 這既是地方政府落實(shí)中央“發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”政策的目標(biāo)責(zé)任的結(jié)果, 又是其積極追求政績(jī)、爭(zhēng)奪項(xiàng)目資源的產(chǎn)物 (曾紅萍, 2015) 。“諾斯悖論”為農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度轉(zhuǎn)換提供了重要解釋。
1. 政府推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為具有運(yùn)動(dòng)性、階段性。
1984年中央“一號(hào)文件”首次提出要“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”, 打開了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策口子。到20世紀(jì)初期, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)已從禁止流轉(zhuǎn)到允許流轉(zhuǎn)、從單一形式流轉(zhuǎn)到多種形式流轉(zhuǎn)、從無償流轉(zhuǎn)到有償流轉(zhuǎn)。在此期間, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展緩慢, 主要表現(xiàn)農(nóng)戶私下的小規(guī)模流轉(zhuǎn)。但是, 自2008年召開十七屆三中全會(huì)以來, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)由私下流轉(zhuǎn)逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)流轉(zhuǎn), 農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)更明確且頻繁地結(jié)合在一起, 土地的資本、資產(chǎn)屬性得到強(qiáng)化, 催生了政府“運(yùn)動(dòng)式”推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn) (見表3) 。隨著在國(guó)家政策層面號(hào)召“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 城市支持農(nóng)村”, 城市與農(nóng)村的關(guān)系由汲取型向反哺型轉(zhuǎn)變, 資本下鄉(xiāng)的政策推力形成 (趙祥云等, 2016) 。工商資本下鄉(xiāng)成為政府開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)動(dòng)的重要載體。工商資本以土地經(jīng)營(yíng)者的身份直接從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)入土地, 而且往往是超大規(guī)模轉(zhuǎn)入土地。為了打造“超級(jí)規(guī)模”典型, 政府支持的對(duì)象多為1000畝以上的企業(yè), 因此絕大部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金和項(xiàng)目都向農(nóng)業(yè)企業(yè)傾斜 (王彩霞, 2017) , 這又進(jìn)一步加快農(nóng)地流入工商企業(yè)。
目前, 各地方政府仍呈現(xiàn)強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的勢(shì)頭, 但已逐漸從一味擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模向規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變。2014年以來中央連續(xù)發(fā)文要求規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為, 防止搞大躍進(jìn)。政府對(duì)工商資本下鄉(xiāng)的態(tài)度也經(jīng)歷了放任—約束—適度推動(dòng)的轉(zhuǎn)變。
2. 財(cái)力困境和維穩(wěn)壓力降低了政府助推農(nóng)地流轉(zhuǎn)的加速度。
(1) 政府對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度受制于財(cái)政困境。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主力軍, 扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要舉措。但是, 自1994年財(cái)稅體制改革后, 地方政府的財(cái)政收入驟然下降, 開支卻沒有相應(yīng)減少, 很多地方政府陷入財(cái)政窘境。地方政府對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持也顯得“心有余而力不足”, 甚至出現(xiàn)地方政府將國(guó)家對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)扶持款用來彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口的現(xiàn)象。一方面, 地方政府積極幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體爭(zhēng)取國(guó)家的政策扶持, 另一方面, 在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的國(guó)家扶持經(jīng)費(fèi)方面弄虛作假, 存在通過各種手段侵占和挪用相關(guān)經(jīng)費(fèi)的情況 (汪發(fā)元, 2015) 。2009年, 獲得財(cái)政資金扶持的合作社數(shù)為13.5%, 2015年下降到2.5%, 各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶持資金總額的絕對(duì)值自2014年開始下降。2015年獲得財(cái)政資金扶持的家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)僅為6.6%, 平均每個(gè)享受財(cái)政扶持的家庭農(nóng)場(chǎng)獲得扶持資金5.9萬元;獲得貸款的家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)僅為5.9%, 其中獲得20萬元及以下貸款的家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)占65.1%。 (2) 過多行政干預(yù)容易引起群體事件和社會(huì)治理問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題, 還是一個(gè)政治問題, 更是一個(gè)社會(huì)問題。現(xiàn)行農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的原始驅(qū)動(dòng)力源于地方政府的自利性, 這種自利性既包括政績(jī)考核, 也包含權(quán)利尋租。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益日益凸顯, 各利益主體的非均衡化分利以及政府推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)與農(nóng)民的期望背道而馳, 極易產(chǎn)生農(nóng)民與政府的強(qiáng)烈沖突和對(duì)抗, 引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛, 并從自發(fā)型演變成組織型的群體性事件。全國(guó)土地流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)從2009年的6.6萬份上升到2015年的11萬份, 增幅為65.8%, 這些糾紛主要發(fā)生在農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村組集體之間、農(nóng)戶與其他主體之間。工商資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致的“非農(nóng)化”、剝削小農(nóng)、鄉(xiāng)村治理惡化等嚴(yán)重后果也給政府敲醒了警鐘。在這種情況下, 政府出于社會(huì)維穩(wěn)的目的, 其農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)動(dòng)也不得不減速。
四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度性評(píng)價(jià):基于“三個(gè)適應(yīng)”視角
當(dāng)前, 全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率已超過1/3, 東部沿海地區(qū)甚至超過1/2, 這是政府推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)果。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本原則是依法、自愿、有償, 其落腳點(diǎn)是尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)下, 未來農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展必須與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng), 與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相適應(yīng), 與農(nóng)民的接受程度相適應(yīng)。
(一) 農(nóng)地流轉(zhuǎn)要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng):基于“四化同步”的分析
農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展到現(xiàn)在, 已經(jīng)不僅僅涉及土地要素流動(dòng)與勞動(dòng)力往返于城鄉(xiāng)的問題, 其核心爭(zhēng)議點(diǎn)也從流轉(zhuǎn)與否轉(zhuǎn)變到如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的適度規(guī)模、流轉(zhuǎn)效益等方面, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化不再是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。另一方面, 城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密聯(lián)系, 城鎮(zhèn)化在工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間發(fā)揮橋梁作用, 信息化則對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展起到助推作用。關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的適應(yīng)性討論, 更需要有“四化同步”的認(rèn)知高度。當(dāng)前, 人地關(guān)系開始緩解, 為農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其被預(yù)期的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、收入效益等一系列正效應(yīng)提供了理論上的可能性, 但由于現(xiàn)存農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的固有缺陷和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的規(guī)模龐大等因素, 無論是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系來看, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平仍然較低, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為“四化同步”的短腿。工業(yè)化發(fā)展也面臨用工成本高漲壓力與勞動(dòng)力供需錯(cuò)配等問題。雖然2016年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.4%, “鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城鄉(xiāng)中國(guó)”轉(zhuǎn)變, “城鄉(xiāng)隔絕”向“城鄉(xiāng)融合”轉(zhuǎn)變*, 但轉(zhuǎn)型期我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理面臨諸多不確定性。未來推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要更加注重與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng), 特別是與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成正比, 與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平成正比 (何紅衛(wèi), 2013) 。
(二) 農(nóng)地流轉(zhuǎn)要與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相適應(yīng):基于農(nóng)村勞動(dòng)力雙向流動(dòng)的分析
在農(nóng)村勞動(dòng)力向農(nóng)外轉(zhuǎn)移方面, 從絕對(duì)數(shù)量看, 2008年全國(guó)農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力人數(shù)為18165萬人, 2015年達(dá)到23377萬人。從規(guī)模看, 農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力占農(nóng)村總勞動(dòng)力的比重持續(xù)擴(kuò)大, 從2008年的34.8%上升到2015年的40.9%, 但增速下降, 且波動(dòng)較大, 具體表現(xiàn)為:2008-2012年呈“W”型變化, 2013年急劇下降, 從2012的1.4%下降到0.7%, 2014年降為0.5%, 2015年繼續(xù)下降到0.3%。這意味農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移的潛力幾乎殆盡。再考慮進(jìn)城農(nóng)民工的返鄉(xiāng)趨勢(shì)。在后發(fā)現(xiàn)代化的基本國(guó)情下, 中國(guó)無法確保農(nóng)村近5億剩余勞動(dòng)力的穩(wěn)定就業(yè) (彭衛(wèi)兵等, 2010) , 也無法提供足夠的資金實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工全方位的社會(huì)保障。低成本工業(yè)化和高成本城鎮(zhèn)化雙重約束導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力呈“候鳥”型轉(zhuǎn)移, 農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換, 無法真正退出農(nóng)業(yè) (“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題研究”課題組, 2011) 。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的不徹底性與不穩(wěn)定性及由此導(dǎo)致的兼業(yè)經(jīng)營(yíng), 在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)會(huì)是常態(tài)。大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)力到達(dá)一定年紀(jì)或在非農(nóng)行業(yè)遭遇挫折后, 會(huì)選擇返回農(nóng)村。也就是說, 盡管農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力規(guī)模龐大且仍在不斷擴(kuò)大, 但新增的農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力數(shù)量極有可能被返鄉(xiāng)意愿強(qiáng)烈的農(nóng)民工數(shù)量抵消, 出現(xiàn)“逆庫(kù)茲涅茨”現(xiàn)象, 這就意味留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力數(shù)量可能保持穩(wěn)定甚至回升*。從這一點(diǎn)來看, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)所要求的農(nóng)村人地關(guān)系松動(dòng)條件并沒有那么樂觀。
在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題上, 既要關(guān)注農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移的規(guī)模, 也要認(rèn)識(shí)到進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)的意愿與趨勢(shì)。今后, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策制定不僅要考慮農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移過程的長(zhǎng)久性, 還要考慮農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的不徹底性及可能的回流現(xiàn)象, 綜合考慮農(nóng)村勞動(dòng)力雙向流動(dòng)后的變化情況。
(三) 農(nóng)地流轉(zhuǎn)要與農(nóng)民的接受程度適應(yīng):基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)成本的分析
2014年, 由農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的耕地面積為11.61億畝, 占87.36%, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶。回溯我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的變遷可以發(fā)現(xiàn), 農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的認(rèn)識(shí)是在肯定—否定—否定之否定過程中不斷提高和上升。在市場(chǎng)環(huán)境和生產(chǎn)技術(shù)條件給定的情況下, 農(nóng)戶的目標(biāo)在于其收入最大化 (許慶等, 2008) 。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移, 農(nóng)民增收渠道呈多樣化, 農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化, 2013年農(nóng)戶家庭收入來源中工資性收入首次超過家庭經(jīng)營(yíng)性收入*。農(nóng)民具有更多的生計(jì)選擇, 對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的態(tài)度主要視農(nóng)地流轉(zhuǎn)能否增加收入而定, 這涉及到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)成本問題。由于地租的吸引力, 若農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金高于務(wù)農(nóng)收入, 則農(nóng)戶有激勵(lì)轉(zhuǎn)出土地放棄從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 并選擇進(jìn)城務(wù)工。只有實(shí)現(xiàn)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入基本等于甚至超過從事第二、三產(chǎn)業(yè)的平均工資水平, 農(nóng)戶才有意愿轉(zhuǎn)入土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一方面, 即使是種植大戶, 也并不必然會(huì)轉(zhuǎn)入土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模, 因?yàn)閿U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模未必就能獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì), 規(guī)模經(jīng)營(yíng)也有適度要求。種植大戶轉(zhuǎn)入或轉(zhuǎn)出土地、不流轉(zhuǎn)土地都有可能, 這取決于流轉(zhuǎn)土地能否增加其收入。
五、跳出農(nóng)地流轉(zhuǎn)“內(nèi)卷化”陷阱的出路
(一) 鼓勵(lì)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 引領(lǐng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“適度性”
我國(guó)農(nóng)業(yè)不適合歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式, 但即使“小規(guī)模”, 最低也要達(dá)到“經(jīng)營(yíng)有效、生活富裕”所必須的適度規(guī)模, 并創(chuàng)新發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。 (1) 堅(jiān)持以“三權(quán)分置”為指導(dǎo), 加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)步伐。落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán), 以放活經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心, 根據(jù)形勢(shì)發(fā)展動(dòng)態(tài)賦權(quán), 讓農(nóng)地的各項(xiàng)細(xì)分權(quán)能落到實(shí)處, 釋放土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能。 (2) 創(chuàng)新多形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化服務(wù)相結(jié)合, 因地制宜, 發(fā)展土地密集型、勞動(dòng)密集型和資本密集型產(chǎn)品生產(chǎn), 鼓勵(lì)創(chuàng)新多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。 (3) 通過要素流動(dòng)與重新配置, 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。以優(yōu)化土地要素配置為抓手, 通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率, 推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
(二) 促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接, 內(nèi)生和外生同時(shí)發(fā)力促進(jìn)農(nóng)地有序、持續(xù)流轉(zhuǎn)
(1) 堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位, 保護(hù)小農(nóng)戶的切身利益, 讓小農(nóng)戶更多地分享產(chǎn)權(quán)制度改革紅利, 讓農(nóng)民成為農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的參與者、受益者。 (2) 積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體, 提供適當(dāng)?shù)墓膭?lì)政策和補(bǔ)貼, 為經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)營(yíng)造良好的環(huán)境。 (3) 規(guī)范、引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng), 建立完善工商資本下鄉(xiāng)的資格審查、項(xiàng)目審批和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度, 杜絕工商企業(yè)搞“非糧化”、“非農(nóng)化”建設(shè), 防止工商資本消滅小農(nóng)、剝削小農(nóng)。
(三) 建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)治理體系, 降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的綜合成本
(1) 充分尊重農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體地位, 以尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益、保護(hù)農(nóng)民收益分配作為推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根本落腳點(diǎn)。 (2) 把農(nóng)地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村治理有效銜接起來, 加強(qiáng)村莊民主與村民自治, 適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移, 發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村轉(zhuǎn)型的積極作用。 (3) 堅(jiān)持市場(chǎng)和政府關(guān)系的準(zhǔn)確定位。處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系, 潤(rùn)滑農(nóng)地流轉(zhuǎn)矛盾。政府主要在建章立制, 服務(wù)和監(jiān)管上下功夫, 發(fā)揮各級(jí)政府和農(nóng)業(yè)管理部門在土地流轉(zhuǎn)中的保障作用;尊重基層創(chuàng)造, 充分調(diào)動(dòng)基層服務(wù)和農(nóng)戶參與的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性, 促進(jìn)農(nóng)戶由“勸我流轉(zhuǎn)”到“我要流轉(zhuǎn)”。鼓勵(lì)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織, 充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用, 營(yíng)造農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化環(huán)境。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》 2018,(09)
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