“大國小農(nóng)”是中國的基本國情、農(nóng)情，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展最突出的特征就是有2.2億個(gè)農(nóng)戶，平均每戶經(jīng)營不到0.5公頃耕地，只有1032萬農(nóng)戶耕地規(guī)模在2公頃以上，占比不到5%；農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均耕地大概相當(dāng)于英國的3%、日本的16%。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營必經(jīng)之路
傳統(tǒng)家庭經(jīng)營規(guī)模小、經(jīng)營分散、農(nóng)地細(xì)碎化成為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要障礙。推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、化解農(nóng)地細(xì)碎化難題是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選項(xiàng)。在堅(jiān)持家庭承包責(zé)任制的前提下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營必經(jīng)之路。2013-2019年中央“一號(hào)文件”連續(xù)提及要引導(dǎo)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但是，從全國情況看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢，提升速率不高；廣東省的情況也不容樂觀，截至2018年底，廣東全省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率只有38.1%。東亞國家如日本、韓國的經(jīng)驗(yàn)及中國的現(xiàn)實(shí)都昭示，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在這一階段已進(jìn)入了一個(gè)瓶頸期。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨的三大瓶頸
農(nóng)地流轉(zhuǎn)制約因素眾多，有流入方的原因，也有流出方的原因，還有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身的原因；有社會(huì)宏觀環(huán)境因素影響，也有微觀交易主體因素制約。其中，以下三方面原因可能是當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步發(fā)展最主要的制約因素。
一是農(nóng)地租金遭遇天花板，承包戶流出意愿較低。農(nóng)業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，也是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效率目前還處于相對低水平，中國的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率的1/4，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率影響，農(nóng)業(yè)的利潤率也難以達(dá)到很高水平，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期一般較長，農(nóng)業(yè)投入回報(bào)需要的時(shí)間更長，占用的流動(dòng)資金較多，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金難以上漲。面對不高的租金和面積不多的可流出土地可能帶來的租金收益，一些農(nóng)戶難有實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性。
二是農(nóng)地細(xì)碎化影響耕種，轉(zhuǎn)入方流入意愿不強(qiáng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，既往的第一、第二輪農(nóng)地承包，絕大多數(shù)地區(qū)村集體是基于“天賦地權(quán)”原則下的平等成員權(quán)，在土地承包中實(shí)行村集體成員均分土地，甚至是按照土地質(zhì)量肥瘦搭配、好壞搭配以及距離遠(yuǎn)近搭配等將整塊農(nóng)地分割成若干小塊土地，并分給不同農(nóng)戶承包，加劇了農(nóng)地細(xì)碎化程度，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營普遍存在分散化難題。新一輪農(nóng)地確權(quán)，又在很大程度上進(jìn)一步固化了農(nóng)地的細(xì)碎化和分散化。然而，對絕大多數(shù)希望轉(zhuǎn)入農(nóng)地的農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利及其效率提升，尤其是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益提升的要求，又必須盡可能地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化和連片化經(jīng)營。所以，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)干脆明確要求，只接受連片達(dá)到一定規(guī)模比如50畝以上的土地轉(zhuǎn)入，否則，不予考慮。
三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)有不確定性，有效協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期性決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須盡可能減少不確定性。在缺乏有效協(xié)調(diào)與制約機(jī)制的情形下，在契約意識(shí)還不是很強(qiáng)的農(nóng)村社區(qū)環(huán)境中，容易助長農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來抑制作用。有些潛在的農(nóng)地流入方在沒有明確有效的糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制條件下，直接選擇“不流入土地”。
促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要策略
面對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的三大瓶頸，需要采取綜合措施實(shí)現(xiàn)突破，比如加大法制宣傳，增強(qiáng)人們的契約意識(shí)；培育良好的社區(qū)文化，合理引導(dǎo)各方的利益訴求；引進(jìn)先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效率等。其中，以下三方面尤為關(guān)鍵：
首先，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)地經(jīng)營條件。重點(diǎn)是充分利用國家推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策紅利，整合涉農(nóng)資金，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田通機(jī)耕路、通水和通電等，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕作要求，并以此為契機(jī)，最大限度地緩解農(nóng)地質(zhì)量及其耕作條件差異，達(dá)到農(nóng)業(yè)耕作連片的要求。由此，一方面，可以滿足農(nóng)業(yè)耕作大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)采用農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)的要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升，進(jìn)而使農(nóng)地流入方在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益可能提升的條件下，增強(qiáng)自身農(nóng)地流入議價(jià)能力，吸引更多的農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，以更加合理的價(jià)格流入農(nóng)地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；另一方面，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及其他農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，改善農(nóng)地質(zhì)量和生產(chǎn)經(jīng)營條件，農(nóng)地承包戶有可能獲得更高的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益，提升農(nóng)地承包戶的流轉(zhuǎn)意愿。
其次，發(fā)揮村級(jí)組織協(xié)調(diào)作用，減少農(nóng)地糾紛發(fā)生。新時(shí)代，隨著農(nóng)地確權(quán)基本完成，必須充分發(fā)揮農(nóng)地確權(quán)的制度紅利，明確村級(jí)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色和地位，尤其是要明確并發(fā)揮村級(jí)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的協(xié)調(diào)作用，在服從農(nóng)地用途管制的前提下，一方面，村集體要做好農(nóng)業(yè)招商引資與土地整合工作，在引入農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營之前，先由村集體組織與分散的農(nóng)戶協(xié)商一致，從農(nóng)戶手中把其承包土地重新流轉(zhuǎn)到村集體組織，再由村集體組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。這樣既滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)方對土地連片規(guī)模經(jīng)營的要求，又有效化解農(nóng)地承包戶對土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和收益保障的擔(dān)憂，有效協(xié)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的糾紛；另一方面，村集體組織也可以從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲得部分服務(wù)收益，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。
最后，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，推進(jìn)流轉(zhuǎn)行為規(guī)范化。重點(diǎn)是建立健全鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息優(yōu)勢，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范化。一方面，可以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方充分溝通，農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方能在更廣空間實(shí)現(xiàn)供需對接，最大限度避免信息不對稱帶來的負(fù)面效應(yīng)，緩解拋荒等農(nóng)地利用效率不高的問題；另一方面，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方提供更專業(yè)的服務(wù)，減少流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的糾紛；而且，如果在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)糾紛，也可以發(fā)揮中介協(xié)調(diào)作用，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展提供保障。
作者系華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
本文為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（17AJL013）階段性成果
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方日報(bào)
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