一、我們面臨的主要問題是什么？為什么我們從這兩年開始又強調(diào)鄉(xiāng)村振興？
十多年前就開始做新農(nóng)村建設，為什么到今天還花大力氣，動員這么多資源投入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略？首先，這些年社會形成了一個普遍的共識——城鄉(xiāng)收入是兩個海平面，而城市的收入水平遠遠高于農(nóng)村。
首先，城市本身有更高的經(jīng)濟效率。市場越大，分工就越深化，生產(chǎn)率就會越高。城市的特點是人口聚集，當人口聚集到一定程度，人力市場、消費市場、金融市場遠大于鄉(xiāng)村。上千萬人口的城市，必然有更深入的分工，生產(chǎn)效率、經(jīng)濟產(chǎn)值會顯著提高。城市有聚集的市場，有更多高收入的機會。
其次，城市有新的產(chǎn)業(yè)結構。農(nóng)業(yè)不需要聚集，在分散的農(nóng)村種地，面朝黃土干背朝天干活就可以了；農(nóng)業(yè)社會進入工業(yè)社會，生產(chǎn)也不一定在城市，只要能源、資源的運輸條件便利，在比較偏遠的郊區(qū)或縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以生產(chǎn)；但是當社會進入服務業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)時代，生產(chǎn)過程越來越不重要，面對面交流、思想的碰撞和啟發(fā)越來越重要，城市為創(chuàng)新提供了場所。伴隨產(chǎn)業(yè)結構的升級，城市收入也必然會比農(nóng)村高。
第三，城市給人自由。在中世紀的歐洲，農(nóng)奴在鄉(xiāng)村莊園是沒有自由的，但在城市就是一個自由人。在中國的情境下，人們的思想與行為可能要受制于傳統(tǒng)觀念。在農(nóng)村地區(qū)，市場不夠大，分工不夠深，人們不得不互相合作，共同生產(chǎn)、婚喪嫁娶、撫養(yǎng)孩子、贍養(yǎng)老人。由此形成的熟人社會的規(guī)則，也限制了人們的思想與行為。親戚鄰居會給你壓力：20出頭就該結婚，對象要有房子，結婚后馬上要生孩子，然后承擔很多家族互助的重任，傳統(tǒng)習俗會帶來許多約束。但到了城市，年輕人有了更多的自由空間。所謂的“剩女剩男”、丁克家庭，從另一個角度看，是城市給我們提供了很多的權利和自由。
城市有更大的市場、更新的產(chǎn)業(yè)，更多的權利，都會促使城市有更高的收入。城鄉(xiāng)差距變大，所以在這幾年，城市化是加快的。
但是，中國的城鄉(xiāng)差距跟世界上其他地方又不太一樣。全世界的城市在變大，城市的收入高于農(nóng)村，但在中國，城鄉(xiāng)收入差距遠遠高于其他國家。如果你去日本、美國、歐洲的一些農(nóng)村，你會發(fā)現(xiàn)他們農(nóng)村人口不多，但是他們的人均產(chǎn)值、收入并不比城市差很遠。鄉(xiāng)村居民住的是小別墅，家電、裝修、裝飾、生活方式跟城市差不多。我訪問過美國得克薩斯州大農(nóng)場的一家人，家里三個孩子都考上哈佛，家里有ipad、大書房、現(xiàn)代廚具、兩部車。但是到了我們的農(nóng)村就發(fā)現(xiàn)，城市和農(nóng)村是兩個世界，城市像歐洲、農(nóng)村像非洲。
為什么中國的城鄉(xiāng)收入差距那么大，遠遠高于世界其他國家？2017年，我國城鎮(zhèn)居民人均收入36396元，農(nóng)村13432元，比值2.71。 2015年，城鎮(zhèn)人均財產(chǎn)性收入3042元，農(nóng)村是252元，相差12倍。于是，城市房價上漲非常快，北京某些區(qū)域甚至到了10萬/平米，重慶成都也在2萬以上。城市的財產(chǎn)性收入隨著通貨膨脹、經(jīng)濟發(fā)展、房價提升而提高，而農(nóng)村房屋的合法化非常低，財產(chǎn)性收入低，與城市的差距越來越大，城鄉(xiāng)貧富差距也越來越大。背后的原因是，一方面城市的發(fā)展本身就有一定的吸引力，導致人們離開農(nóng)村，向城市走，農(nóng)民離鄉(xiāng)；另一方面，農(nóng)村人離土離鄉(xiāng)不是像西方國家一樣，伴隨著農(nóng)村的人口減少，農(nóng)民的土地增加，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)比如畜牧業(yè)得到發(fā)展，收入也增加，中國式農(nóng)民的離土離鄉(xiāng)，是伴隨著農(nóng)村的住房閑置、基礎設施破敗，依靠政府輸血才得以維持。這是中國跟歐美、日本城鄉(xiāng)差距不同的特殊現(xiàn)象。
從表1可以看出，與2003年相比，在2015年，北京、天津、上海的城鄉(xiāng)收入差距擴大。因為城市發(fā)展越來越快，而各種制度因素導致農(nóng)村沒法借助城市的發(fā)展得到同步發(fā)展，所以城鄉(xiāng)收入差距擴大。重慶和成都搞過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，差距在縮小。
城鄉(xiāng)收入差距擴大的同時，城鄉(xiāng)互動在增強。人們到城市去，城市資源也下鄉(xiāng)。休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的游客數(shù)，從2008年3億人次增加到2015年的22 億人次，在國內(nèi)旅游業(yè)中的比例從 2010 年的不到 20%增加到2015年的55%。全國銀行業(yè)金融機構涉農(nóng)貸款投放，從2007年的61.2億元，增長到2016 年的 280.2 億元。外地人到大城市生活，27%的人住在城中村。
雖然城鄉(xiāng)互動在增強，農(nóng)村居民到城市居住，但是城鄉(xiāng)差距并沒有顯著縮小。我們需要為中國的特殊現(xiàn)象給一個解釋。
二、城鄉(xiāng)融合：體制成本解釋
（一）體制成本假說
中國已經(jīng)結束了費孝通的“鄉(xiāng)土中國”時代，進入了“城鄉(xiāng)中國”時代——一半是城市，一半是鄉(xiāng)村。城市和鄉(xiāng)村在地理、文化上聯(lián)通，城鄉(xiāng)互動變快，為什么城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距得以持續(xù)？影響城鄉(xiāng)融合的關鍵因素是什么？我們應該建立一個什么樣的制度體系來更好地縮小城鄉(xiāng)差距？
我們從體制成本的角度解釋城鄉(xiāng)差距大的原因。斯密提出：分工提高了生產(chǎn)率；分工的深度取決于市場的廣度。舉個例子，農(nóng)村的大嬸，會種地、砍柴、做飯、洗衣、養(yǎng)豬、做被子、做鞋，什么都會做，但是市場小，主要為家里人服務，一年也賺不了多少錢；再看我們中央財經(jīng)大學的保安，啥也不用做，站一天就有收入，一個月三四千元。為什么農(nóng)村人什么活都會做，但是依然貧窮，而北京的快遞員每月有1萬元的收入？因為農(nóng)村和城市的市場大小不一樣。城市的保安每天服務上萬人，每人每天給他一分錢，一天的收入就有一百元。城市服務的用戶規(guī)模非常大，就允許他只干一件事兒，提供精細的產(chǎn)品，再去換其他人的產(chǎn)品；而農(nóng)村的大嬸，她什么都可以干，但市場非常小，所以收入比較低。市場規(guī)模很重要。
科斯提出：交易成本較高時，不同的產(chǎn)權安排會影響交易的效率，從而影響市場的效率和專業(yè)化分工的程度。市場越大，很多原因會導致交易無法擴大。你想賣、不讓你賣，也不能隨便把東西賣給別人。在我們國家，巨大的交易成本是體制成本。
周其仁老師提出“舉凡體制確立、運行和改變所耗費的資源，就是體制成本”。與我們常說的“制度成本”不一樣，“體制成本”更強調(diào)成體系的制度，而非單一的、個別的制度安排，特別是把重點放到約束著自發(fā)自愿行為的社會強制力本身的約束條件。比如農(nóng)村產(chǎn)權制度、宅基地制度，成體系，也有強制力的約束。
中國的改革經(jīng)驗，是從1978年開始實施的一系列制度變革，大幅度降低了經(jīng)濟體系運行的成本。要讓市場發(fā)展起來，就需要降低阻礙市場發(fā)展的體制成本，國有企業(yè)改革、糧食體制改革，都是在降低體制成本。土地制度改革的邏輯，是不斷破除土地制度體系對土地權利交易的阻礙，持續(xù)地降低體制成本，大幅提升農(nóng)民財產(chǎn)性收入。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深度，取決于體制成本下降的程度。
體制成本不是無中生有，它內(nèi)生于體制本身。我國的制度體系設計，本身是為了降低管理和運行已有體制的成本，但是增加了市場的交易成本。復雜的土地管理制度體系，部分地是為了減少國土部門管理土地的成本，但是卻極大地增加了市場交易成本。
不同體制下，交易費用不同，市場整合的深度就不同；體制中的組織與制度安排降低了整個制度體系的管理與運行成本，但是增加了市場整體的交易費用；已有的成體系的制度安排與相關利益群體，會阻礙體制成本的下降；但是整合市場的增量收益，也會促使體制外的群體突破體制，實施降低體制成本的努力。市場整合的深度取決于一系列改變制度體系的努力。
需要注意的是，這個體制不是1978年改革之前的體制，是在杜潤生那一代人80年代改革后，在90年代被其他群體重新設立的體制。為什么改革開放這么多年，農(nóng)村還是沒有發(fā)展起來？因為在80年代末90年代初時改革變緩，又冒出了新的體制，借由98年的《土地管理法》，計劃經(jīng)濟的思想憑借新的國土管理體制延續(xù)，體制成本又重新升高。
（二）中國的土地制度體系以及體制成本的升高
80年代改革之初運行的是城鄉(xiāng)兩套獨立的土地制度。農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)村土地，建設部門管理城市土地；城市土地以劃撥為主，無償使用，農(nóng)村土地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，無人管理，當時辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也無需用地指標。
1986年，成立國家土地管理局，統(tǒng)一管理城市和農(nóng)村土地，構建保護耕地的國家政策，耕地保護成為國土部門合法性和權力的來源。
1998年《土地管理法》建立了新的土地制度體系：
（1）實行土地公有制，但國家可以征收集體所有的土地；
（2）城市國有土地的有償使用制度；
（3）包括嚴格控制農(nóng)地轉為非農(nóng)用在內(nèi)的用途管制；
（4）對包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設用地轉讓權的限制；
（5）建立了垂直的土地管理組織，包括各地的土地管理局和土地監(jiān)察制度。
土地制度體系的建立降低了土地管理的體制成本，提高了國土部門在體制內(nèi)的重要性，但是割裂了城鄉(xiāng)土地市場，把原來的沒有限制的農(nóng)村土地與市場與城市隔絕，限制了農(nóng)村土地流轉使用。城市發(fā)展需要空間，但是城市擴張又不允許農(nóng)村集體土地經(jīng)由交易進入城市，這就增強了國家和政府征地的動力。
一些學者認為中國的土地制度是偉大的創(chuàng)新，但其實不是，美國歷史上就有過，后來被廢除了。美國19世紀早期，也有類似的靠出讓國有土地的收入為基礎設施融資，但是1837年到1841年，美國有8個州的地方債務破產(chǎn)（當時美國沒有今天這樣大）。財政危機導致了美國全國性的經(jīng)濟危機，程度僅次于1930年代的大蕭條。其后，美國各州經(jīng)歷了一系列財稅制度和憲政制度改革。我們的體制并不先進，在發(fā)達國家早就制造出巨大的問題。
（三）高體制成本阻礙了要素流動和城鄉(xiāng)融合
第一，體制成本限制了城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的土地空間。農(nóng)村土地產(chǎn)權不清阻礙了城鄉(xiāng)融合：村莊活化、合理規(guī)劃需要人氣、產(chǎn)業(yè)聚集，需要靈活配置的土地空間；集體建設用地入市合法權益得不到保障，政府征地變?yōu)槌鞘谢奈ㄒ贿x擇；宅基地出租與轉讓受限，空心村問題愈發(fā)嚴峻；用途管制下建設用地使用權配置不當，土地利用效率低。
第二，體制成本阻礙了鄉(xiāng)村住房升值。下圖是北京白各莊村建設的樓房，甚至比周邊國有土地上的經(jīng)濟適用房品質(zhì)還高，但房價不到國有土地上住房的一半。雖然單價便宜，但買房并不便宜——因為買國有土地上的住房，可以通過銀行貸款，只需付部分首付，但買白各莊的住房，銀行是不會貸款的，需要找民間擔保公司提供半年的資金周轉，所以實際支付的錢并不少。農(nóng)村土地產(chǎn)權不清致使抵押貸款難，導致農(nóng)民資產(chǎn)無法變?yōu)橘Y本、財產(chǎn)性收入缺失。在城市房價大幅提升的背景下，鄉(xiāng)村房價沒有顯著提升，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大。
第三，體制成本阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要建設用地，一三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展也需要建設用地。石嫣是北京分享收獲農(nóng)場的農(nóng)場主，是人大博士、清華博士后。她在美國當過農(nóng)民，學過種地。她想過農(nóng)民的生活，不想回城市。畢業(yè)后，她回到了北京順義的一個農(nóng)村，當農(nóng)場主搞有機農(nóng)業(yè)，聚集了上百個熱愛農(nóng)村農(nóng)業(yè)的年輕人。但是遇到一個問題，像她這樣有技術、愛農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、不想在城市生活的人，在農(nóng)村待不下去。這些新農(nóng)民，在農(nóng)村難以長租或購買宅基地，短期租房沒法給予安定的居住條件；沒有當?shù)剞r(nóng)村的權利，孩子上學是個問題；搞現(xiàn)代有機農(nóng)業(yè)需要檢查農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，要查看蔬菜、水果和豬肉是不是打藥，就需要設施用地，他們建了大棚，卻面臨被拆除的風險。體制成本阻礙了熱愛農(nóng)村農(nóng)業(yè)的人進村。
中國農(nóng)業(yè)的問題是重量不重質(zhì)：國家政策仍然追求糧食產(chǎn)量“多少年連增”，但人們對農(nóng)產(chǎn)品的消費需求已經(jīng)升級，人們對高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求增加。在對普通糧食作物的需求沒有增加（甚至下降）的情況下，糧食產(chǎn)量（供給）的增加，必然導致糧價相對其他產(chǎn)品的價格下降。通過農(nóng)業(yè)補貼維持產(chǎn)量，又會導致財政損失、糧庫過度儲存的問題。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要農(nóng)民積累掌握更先進的生產(chǎn)技術和市場能力，提高人力資本，但是土地制度和糧食補貼將農(nóng)民也束縛在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)上，減少了改變的機會和動力。
第四，體制成本封閉了城鄉(xiāng)權利的開放。權利封閉的村莊制度表現(xiàn)在：仍然強調(diào)集體經(jīng)濟組織成員權，農(nóng)村制度不向外人開放；技術難進入，資金成本高，宅基地不能往外轉讓。
權利封閉的城市制度表現(xiàn)在：財政與戶籍制度導致農(nóng)村來的務工者無法享受城市同等權利：
1.教育方面，20%以上的農(nóng)民工子女無法入讀公辦中小學。不少在城市接受過完整義務教育的農(nóng)民工子女，無法參加中考和高考。
2. 醫(yī)療社會保險方面，農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險的比率很低。住房保障方面，城市保障性住房基本不對農(nóng)民工開放，農(nóng)民工公積金繳存率也很低。
3. 農(nóng)村“三留守”問題突出，據(jù)推算，目前農(nóng)村留守人員總數(shù)超過1.5 億，留守兒童超過6000萬，留守婦女約4700萬，留守老人約5000萬。
4. 2017年，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距達到16個百分點。這意味著，2億多農(nóng)民工進入城市居住生活，但未享受與城鎮(zhèn)居民相同的權利。
三、降低體制成本的地方實踐
如果能建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系，城市和鄉(xiāng)村就有巨大的市場空間可以提供發(fā)展機會，就會刺激政府、農(nóng)民、企業(yè)等各方努力進入市場、構建市場，打破體制成本、降低體制成本。于是，在全國陸續(xù)開展了一些改革實驗。
第一，集體建設用地入市。截止2018年3月，全國33個試點縣共有812宗、總面積1.6萬畝（1.13%）集體建設用地入市，獲得183億元收益。入市價格平均114萬左右。
德清東衡村用集體建設用地入市建設680畝鋼琴小鎮(zhèn)。通過集體土地入市，把一些在違法土地上分散的小微企業(yè)集中起來，建設集體土地上的鋼琴園區(qū)，提升基礎設施，提供合法土地與房屋產(chǎn)權，降低企業(yè)了企業(yè)的成本。企業(yè)在園區(qū)聚集后，產(chǎn)生了廣告宣傳效應，產(chǎn)業(yè)就發(fā)展起來了。東衡村將集體經(jīng)營性建設用地入市獲得的收益進一步發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)——建立趙孟頫祠堂及相關文化產(chǎn)業(yè)。土地市場為發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了基礎。
集體建設用地入市也面臨體制成本：鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地出讓等程序繁雜；調(diào)整規(guī)劃的權利受到限制，將宅基地改為商業(yè)用途的建設用地入市仍受約束；與土地財政競爭，政府控制入市項目的審批權。政府具有集體土地入市的最終決策權，而政府不完全是一個中立的第三方交易平臺，它還在經(jīng)營城市土地。政府參與市場競爭，但并不是一個純粹的公司，它還掌握著制定競爭規(guī)則的權力。體制安排導致競爭天然就是不平等的。與城市土地相比，鄉(xiāng)村土地仍不具有同等的權利。
第二，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略。
成都在2007-2010期間的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，開展農(nóng)村土地確權、實施土地整治和增減掛鉤、試驗集體建設用地入市。這個階段面對的體制成本，是國有平臺公司壟斷土地整治，指標置換“點對點”且不能跨縣交易。
從2010年開始，成都逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，由企業(yè)和農(nóng)民主導土地整治，建立成都農(nóng)村土地產(chǎn)權交易所（農(nóng)交所），構建市場化的建設用地使用權交易體系（指標交易體系）。這個階段面對體制成本是，指標價格由政府固定、指標落地審批流程多、周期長。
成都改革取得了成效：
集體建設用地入市：截至2015年，共交易102宗，2221.42畝，8.09億元，平均36.42萬/畝。
增減掛鉤：截至2015年底，已累計投入480億元，完成300余個掛鉤項目，復墾面積15.20萬畝，產(chǎn)出8萬多畝節(jié)余指標，改善了64.7萬戶近200萬農(nóng)民生活居住條件，相當于2014年成都市轄區(qū)建成區(qū)面積的8.8%。
災后重建：“5·12”汶川地震和“4·20”蘆山地震，災后重建立項異地掛鉤項目126個，籌集并撥付災區(qū)建設資金124.21億元。
指標交易：截至2017年，已成交建設用地指標600多宗、3.58萬畝，成交金額100多億。
建立了新型土地產(chǎn)權交易體系：農(nóng)民集體和農(nóng)戶作為土地整治項目的實施主體和指標的供給主體，個人和企業(yè)在內(nèi)的社會各類投資者均可參與實施整治項目；土地指標的需求方可以通過實施整治項目和農(nóng)交所交易兩種方式取得指標；農(nóng)交所指標交易采取“持證準用”制度。2011年5月至2017年4月，共有54家投資者參與農(nóng)村土地整治，成交887宗、4.9萬畝、147.6億元；在掛84宗、1.5萬畝。
成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展極大地降低了城鄉(xiāng)融合面對的體制成本，但是體制中其他的制度約束仍在制約融合的深入。成都仍然面臨的體制成本包括：指標無法跨縣、跨市交易（扶貧指標可以在省內(nèi)甚至全國交易；但是跨市的指標交易面臨地方政府對本區(qū)項目和指標的保護）；指標交易價格被固定在30萬/畝；指標落地審批流程長、使用時間長、效率低，最快17個月，有的長達10年；改革試驗面臨體制成本，官僚體系審批土地指標和產(chǎn)權的效率低下。改革具有巨大的社會效益，但是改革者卻要承擔風險，官僚體系為了規(guī)避風險，不愿意推動改革試驗。
第三，重慶地票。重慶的特點是大城市帶大山區(qū)。富的地方非常富，窮的地方非常窮，扶貧壓力大。這么大的區(qū)域，需要靠城市消費帶動周邊發(fā)展。地票成為一個非常有效的工具，促進以城帶鄉(xiāng)。
地票是扶貧的重要抓手。我在重慶山區(qū)拜訪過的老人，說通過復墾宅基地獲得10萬元的收入。老人獲得這筆收入，搬到兒子家住，兒子在靠近馬路的地方有自己的房子。重慶已轉讓25.8萬畝地票，計505億元。其中，17個貧困區(qū)縣出讓地票16.48萬畝，324.86億元，占總規(guī)模的2/3。13.63萬戶進城落戶獲得110億元。
復墾項目的收益，可以做收益權質(zhì)押。重慶通過質(zhì)押和農(nóng)房抵押融資達371億元。年均使用地票占年度用地規(guī)模的10%-20%。
比成都更先進的是，重慶的做法是新增經(jīng)營性建設用地全部使用地票，基礎設施用地使用計劃指標。地票也拓展了生態(tài)功能。
地票面臨的體制成本是，由政府的土地整理中心向銀行借錢，墊資復墾，需要一年的時間回款，周期長、成本高。這就導致土地整理的進度，遠遠落后于農(nóng)民參與復墾的意愿。
第四，民營城市——成都雙流蛟龍港。
蛟龍港創(chuàng)建于2004年，由雙流縣政府招商引資，最初是蛟龍公司投資興辦的工業(yè)園區(qū)，規(guī)劃面積4.3平方公里，已容納10萬人就業(yè)，年產(chǎn)值200億元，年稅收4億元，容納了1000多家企業(yè)。自建瀝青混凝土道路、污水處理廠、供水廠、110kv變電站、排洪溝、地下管廊、住宅公寓、寫字樓、大型商業(yè)購物中心、五星電影院、水族館、改造河道等。
與政府建立的城市不同，民營城市對打工者更加開放。政府為了賺取土地出讓金，傾向于大的基建項目和地產(chǎn)項目，對收入比較低的人群及外來打工者不太關心。只有在社會壓力下，建設一些公租房解決部分住房問題。而蛟龍港一開始就是面向園區(qū)的企業(yè)建設的，要解決企業(yè)工人的住房問題，其住房也是大量面向打工者群體。蛟龍港這樣的民營城市是為打工者建的。
蛟龍港修建前后對比圖
臨近蛟龍港有一個國有開發(fā)區(qū)，引進的是高大上的產(chǎn)業(yè)，土地利用效率和就業(yè)吸納效率都比較低。蛟龍的畝產(chǎn)稅收是國有開發(fā)區(qū)的4-5倍，每平方公里就業(yè)是國有開發(fā)區(qū)的30多倍。
蛟龍港通過靈活多樣的合約安排提升了發(fā)展效率。
首先，蛟龍與村民簽訂了土地租用合約。在2003年底，九江鎮(zhèn)、東升鎮(zhèn)的萬年村、大渡村、石桅村、泉水八隊等村村民將土地承包經(jīng)營權還給村集體，再由村集體與蛟龍公司簽訂土地作價入股協(xié)議，以每年1200斤大米價格（每三年遞增5%，保底價2.6元/公斤）將土地使用權通過租賃的方式轉讓給蛟龍公司，期限為55年。住房與建設用地方面，與街道辦事處、村民簽訂安置協(xié)議，補償在2014年達42萬元。
與農(nóng)民的協(xié)議使蛟龍得以獲得連片土地，使蛟龍得以獲得連片土地上的租值，減少了投資外部性。
其次，蛟龍與政府簽訂了合約，約定“蛟龍工業(yè)港總體規(guī)劃應與雙流縣總體規(guī)劃相符。由蛟龍工業(yè)港自行規(guī)劃修建，并報經(jīng)縣政府相關部門審核備案”。雙流政府以扶持獎勵政策的方式，將對蛟龍“承諾的每平方米實現(xiàn)稅收100元，每年按地方實得（指扣除乙方區(qū)內(nèi)企業(yè)已享受優(yōu)惠獎勵扶持政策后的地方實得部分）的25%財政扶持給乙方發(fā)展；達到每平方米稅收80元的，按20%財政扶持給乙方發(fā)展”。
第三，與蛟龍修建的工廠、寫字樓、公寓簽訂出租協(xié)議，約定稅收分成。其中，與寫字樓企業(yè)的合約：“每100㎡建筑面積單年完稅超過10萬元人民幣的，即可享受稅收獎勵政策，即甲方對乙方單年完稅超過10萬元人民幣/100㎡建筑面積的稅收部分，按照縣級留存部分的50%給予乙方獎勵”。
稅收分享的合約是多樣的，例如，與工廠簽訂的合約約定：“企業(yè)每年兩稅總計應達到15萬元/1000平方米建筑面積標準，若未達到以上收稅標準，則乙方自愿同意甲方在原工廠使用費的基礎上，按每月每平方米3元增收乙方一年的使用費”。
通過稅收分享合約，蛟龍建立了免受學費的私立學校。對達到稅收標準的企業(yè)和個體工商戶，蛟龍公司為其在蛟龍港五星學校就讀代交學費（民辦中小學，學費每學期約2000-3000元）：“一、入駐蛟龍港的企業(yè)，凡在園區(qū)年上交稅收達到50萬元以上的，每50萬元解決1名企業(yè)在職職工的子女入學，享受蛟龍管委會的入學優(yōu)惠政策，依次類推。三、在蛟龍港從事第三產(chǎn)業(yè)的個體工商戶，在港年上交稅收在5萬元以上的，每5萬元解決1名個體工商戶的子女入學，享受蛟龍管委會的入學優(yōu)惠政策，依次類推。”
政府建立的城市，依靠企業(yè)和居民繳納的稅收來提供學校、醫(yī)院、交通、治安等服務。蛟龍港通過招商引資，為企業(yè)提供服務，增加了政府稅收，再通過與政府稅收分成，也可以提供學校、交通、治安等服務。
分成合約激勵了各方增加投資、提高土地等資源的利用效率；鼓勵政府提供產(chǎn)權保護，降低企業(yè)注冊等行政服務的交易費用；規(guī)劃權、稅收分成，以及連片開發(fā)，使蛟龍有激勵最大化土地租值并促進產(chǎn)業(yè)升級。
伴隨人口聚集與城市發(fā)展，市場租金相應提高，蛟龍通過重新訂約提高租金來促進產(chǎn)業(yè)升級。通過補充協(xié)議等方式，在2004年，每平方米租金7元，2010年升至10元，2015年是15元。
原村民成立了蛟龍社區(qū)，社區(qū)由原九江鎮(zhèn)萬年村、大渡村、石桅村和泉水八隊合并而成，轄區(qū)內(nèi)面積3.93平方公里，戶籍人口4013人，分為七個村民小組，轄區(qū)內(nèi)共居住5萬多人。蛟龍社區(qū)管轄蛟龍工業(yè)港的部分區(qū)域，但并不與之重合。蛟龍社區(qū)幾乎沒有集體資產(chǎn)。基礎設施和配套設施由蛟龍公司投資修建，蛟龍工業(yè)港提供交通協(xié)管，學校和醫(yī)院也是民辦，而蛟龍社區(qū)的主要職能是提供宣傳、城管、社保、輔助公安派出所等服務，將經(jīng)濟權利與村莊的政治權力相分離。
蛟龍的案例說明，只要產(chǎn)權清楚界定，城市的合約形式可以是多樣的。
蛟龍面對的體制成本有：在我國的體制約束下，蛟龍港建設時的建設用地指標，需要政府協(xié)調(diào)；地鐵、機場、主干道等基礎設施，以及社保需要政府協(xié)調(diào)；不同于美國地方自治、自行招募警察，在我國體制下，警察等公共服務仍需要政府提供；蛟龍與農(nóng)民在租賃土地中，政府起到了協(xié)調(diào)作用；面臨政府對稅收分成、補貼等條款的違約成本。
上述案例表明，城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題的核心是產(chǎn)權的界定，尤其是土地權利的配置。靠近大城市周邊，獲得建設用地使用權的項目，更容易發(fā)展成功。利用市場機制，采用發(fā)展權交易（建設用地使用權／土地指標交易）是優(yōu)化資源，提升效率的有效方法。同時，市場機制的運行面臨高體制成本的挑戰(zhàn)。
四、構建以市場為核心的產(chǎn)權制度體系
（一）未來道路：構建什么樣的制度體系，降低體制成本、促進城鄉(xiāng)融合？
未來的新體制，應該是統(tǒng)一的城鄉(xiāng)發(fā)展權市場+民營城市。
當前的體制限制了產(chǎn)權的界定與轉讓，提高了城鄉(xiāng)融合的成本。當前體制，是按照某些理論認為設計了一套產(chǎn)權制度體系，如宅基地制度，“三級所有、隊為基礎”，但是理論是有適用條件的，不具有普適性，怎么能用有限的、靜態(tài)的理論制約全國農(nóng)村土地的產(chǎn)權？
目前的體制提升了體制成本：建設用地使用權的規(guī)劃與計劃配置缺乏效率；人口減少的中西部地區(qū)，土地利用效率低、具有大量鬼城與工業(yè)園；人口多的大城市，缺少建設用地指標；農(nóng)民的產(chǎn)權殘缺，缺乏建設用地使用權、收益權與轉讓權；規(guī)劃與計劃給予官僚機構過多權力，官僚體系規(guī)避改革與探索，阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展，同時也提高了城市發(fā)展的成本。
城鄉(xiāng)融合的核心是發(fā)展權的配置問題，產(chǎn)權的配置，是由人為設計的規(guī)劃決定還是由市場決定？
兩個經(jīng)濟學原理：
一是在產(chǎn)權清楚界定及低交易成本的前提下，市場可以減少外部效應。規(guī)劃的作用是減少人們的互相侵權，也就是減少外部性，但是規(guī)劃并不是唯一的，也不是最有效的減少外部性手段。在產(chǎn)權清楚界定與低交易成本的前提下，可以通過市場交易補償利益受損者，同時將產(chǎn)權轉讓給資源使用效率更高的一方，從而提高資源的使用效率；
二是市場交易顯化了資源要素產(chǎn)權的市價，有助于產(chǎn)權更清楚的界定，以及通過市場得到更有效的配置。資源要素無法進入市場，或者市場不夠厚、不夠大，就無從為要素更清楚地定價。要素的定價不高，或者不清楚，使用要素的收入就要打折扣。采用法律界定產(chǎn)權與通過市場交易轉讓產(chǎn)權，都要付出成本。要素的收入低，人們就會選擇成本較低的界定產(chǎn)權的方式，采用法律等正規(guī)體系界定產(chǎn)權，以及市場體系轉讓產(chǎn)權的激勵就少。
未來的方向，是在全國層面構建以發(fā)展權交易為核心的產(chǎn)權制度體系。建立全國性的統(tǒng)一市場。
如何實現(xiàn)全國統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展權交易？在自然資源部國土空間規(guī)劃的約束下，將建設用地使用權交易（即目前的指標交易），上升為發(fā)展權交易，包含生態(tài)、林地、草地等多種維度的發(fā)展權交易。
發(fā)展權的交易實行不再實行國有、集體的雙軌制。比如，經(jīng)營性建設用地不分國有、集體，全部由市場交易購得，基礎設施用地等不分國有、集體，都按計劃獲得。這就避免了在初始產(chǎn)權配置上過多設計的麻煩。初始確權后，由市場最終決定產(chǎn)權配置。與按照理論人為設計的農(nóng)村產(chǎn)權制度（如宅基地制度）、耕地保護制度以及規(guī)劃的主體功能區(qū)相比，新體制更有效的配置資源，同時可以補償限制發(fā)展的地區(qū)，實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。
通過發(fā)展權交易降低城鄉(xiāng)發(fā)展成本，提高農(nóng)民收入。為宅基地有償使用和退出提供激勵，為農(nóng)民脫貧、養(yǎng)老、公共服務、發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供資金，降低土地的使用成本，降低城市的發(fā)展成本，降低活村成本（鄉(xiāng)村也需要集聚）、鼓勵社會資金進入土地復墾、探索指標租用等多種制度。
以發(fā)展權交易帶動城鄉(xiāng)權利雙向開放。把發(fā)展權變?yōu)檗r(nóng)民可攜帶的權利，實現(xiàn)人們在城鄉(xiāng)之間、城市時間、村莊之間自由遷徙。在快速發(fā)展的鄉(xiāng)村，讓外地人、城里人攜帶發(fā)展權下鄉(xiāng)，可以拓展鄉(xiāng)村發(fā)展空間、提高鄉(xiāng)村振興的效率。外地人帶資源下鄉(xiāng)，甚至可以加入集體經(jīng)濟組織，也會促進鄉(xiāng)村更開放和包容。對于外地人進入較快較多的大城市，讓外地人及農(nóng)民帶發(fā)展權進城。大城市限制外來人口進城，是認為打工群體產(chǎn)生的經(jīng)濟產(chǎn)值低，通過讓外地人帶發(fā)展權進城，可以促進城門更大的開放。讓農(nóng)民帶權利進城、讓城里人帶權利下鄉(xiāng)。
要突破政府經(jīng)營城市的體制，鼓勵民營城市的涌現(xiàn)。政府經(jīng)營城市的體制依賴于土地財政，會限制農(nóng)村的發(fā)展權；面臨短期升遷壓力下的預算軟約束，容易形成較高債務；土地、資金等資源配置效率低，帶來效率低下的開發(fā)區(qū)，以及空城鬼城。
相比之下，民營城市更有效率。民營城市可降低城市建設、運營及債務成本；企業(yè)自負盈虧，避免了地方政府債務破產(chǎn)對整個國家財政體系的影響；民營城市的競爭促進城市的興衰，促進人口遷徙，優(yōu)化資源配置；民營城市回較少采用暴力強拆，通過市場談判給予農(nóng)民更多產(chǎn)權轉讓的補償。
（二）改變體制的條件逐漸成熟
從大城市及城市圈周邊突破。大城市及城市圈對鄉(xiāng)村土地有較高需求，有條件率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。
目前，深圳等城市在實驗集體土地上的租賃型住房。把城中村納入政府監(jiān)管體系，在“十三五”期間，收儲100萬套農(nóng)民自建房或村集體自有物業(yè)，經(jīng)質(zhì)量檢測、消防驗收等程序后，統(tǒng)一租賃經(jīng)營、規(guī)范管理；城中村綜合整治后，可統(tǒng)籌納入住房保障體系，定向分配給符合條件的住房困難家庭。
建設用地使用權交易（指標交易）的范圍也在逐步擴大。土地指標的交易范圍越大，指標的價格越高，越可能達成交易。越是在貧困地區(qū)，越傾向于參加指標交易。成都、重慶、鄭州、義烏等地已建立官方的指標交易平臺。未來應探索建立全國范圍內(nèi)的、跨區(qū)域的指標交易體制。
五、對一些爭論的看法
改革不但是體制的改革，也是思想觀念的革新。要進一步降低體制成本，還需要人們在觀點上有更清楚的認識。
（一）資本下鄉(xiāng)是否會造成土地兼并、農(nóng)民流離失所？
傳統(tǒng)歷史書寫的可信性不足。歷史書寫有“資治通鑒”功能，目的是警戒皇帝，但是資料的可靠性不足、且缺少邏輯分析。歷史書寫是事后的解釋，且只是多種解釋當中的一種，并不是真實的再現(xiàn)。我們不能用對歷史發(fā)展的一種可能性的解釋，來制定未來的政策，甚至限制人們的權利。
通過歷史難以預測未來。伴隨全球化和市場化，新產(chǎn)業(yè)、新技術、新制度、新知識的交流和進步越來越快，研究傳統(tǒng)社會的經(jīng)驗對未來的借鑒和預測的能力越來越小。在改革開放前，中國對外，或許可以經(jīng)由研究歷史來獲得啟發(fā)，但是改革開放后，中國融入全球市場，與世界互動越發(fā)頻繁，已突破了封閉時代下自身的發(fā)展規(guī)律。對未來的預測，不能再簡單地向內(nèi)找規(guī)律，把國家作為分析單位，而應“從世界看中國”。
（二）經(jīng)濟危機爆發(fā)時，農(nóng)村是否可能成為吸納失業(yè)人口的緩沖？
1930年代大蕭條、1997亞洲經(jīng)濟危機、2008經(jīng)濟危機，發(fā)達國家沒有把人趕回農(nóng)村，為什么我們就要把人趕回農(nóng)村？經(jīng)濟危機是感冒，是對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)，而不是癌癥。在經(jīng)濟危機后，世界經(jīng)濟仍然在增長與快速發(fā)展，而且城市化并沒有終止。
解決經(jīng)濟危機的辦法是降低交易成本，提高資源配置效率，提高生產(chǎn)率，而不是把人趕回農(nóng)村。農(nóng)村的生產(chǎn)率低，把人趕回農(nóng)村，只會惡化危機。何況，農(nóng)二代已不會種地，生活方式已融入城市，即使失業(yè)也不會返回農(nóng)村。經(jīng)濟危機時，國家會更可能保證城市的供應，讓農(nóng)村自生自滅，把人趕回農(nóng)村相當于拋棄農(nóng)民的孩子。
（三）宅基地能作為農(nóng)民失業(yè)的保障嗎？
許多農(nóng)二代已融入城市，區(qū)別只是融入了大中小城市，但他們的生活方式已改變，即使失業(yè)也不回農(nóng)村。
保障人們生活的是就業(yè)和收入，而不是土地。農(nóng)村不缺地，缺的是機會。只是一塊蓋房子的地，但沒有產(chǎn)出和收入，不可能作為保障。城市的市場更大，比農(nóng)村提供了更多的職業(yè)選擇，也比農(nóng)村更容易生存、收入更高。
不同時期對于保障的標準有不同的要求。當前，農(nóng)村住宅的問題不是缺少土地，而是住房質(zhì)量差，農(nóng)民也希望住更好的房子。把宅基地作為保障標準，脫離了農(nóng)民隨時代變化的需求。
（四）不能利用宅基地開發(fā)商品房住宅嗎？
不要把開發(fā)房地產(chǎn)賺錢當作問題，而要看到開發(fā)投資有較大的風險和高資金成本。在資金成本較高的情況下，搭配商品房住宅是回收投資，減少資本成本較快的方法。既然城市商業(yè)開發(fā)允許搭配銷售商品房住宅，為什么不允許農(nóng)村開發(fā)商品房住宅呢？不允許開發(fā)商品房，降低了社會資金投入鄉(xiāng)村的盈利空間，不利于鄉(xiāng)村振興。
（五）放開集體建設用地入市，會降低房價嗎？
對城市中心區(qū)，如金融街、CBD，影響不大。這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚，可替代性較差。但是土地入市可以提供更多住房供給，對城市外圍、郊區(qū)的房價或有影響，從而降低大城市年輕人面對的房價壓力，降低工業(yè)及商業(yè)的土地及住房租金。在經(jīng)濟下行期，土地入市可以大幅降低經(jīng)濟體運行的成本。
（六）放開土地入市，會影響耕地保護嗎？
耕地保護的難易，受實施耕地保護的成本的約束。在土地價格高的地區(qū)，政府、企業(yè)、農(nóng)民都會努力違法，實施耕地保護的成本高，耕地保護更難。問題的關鍵在于土地的空間配置效率：把耕地配置在實施保護的成本較低的區(qū)域。
實施規(guī)劃下的耕地保護，是為了減少對人們占用耕地，對社會產(chǎn)生的外部效應。但是，在存在外部效應的情況下，國家可以通過立法來減少外部性的影響，也可以通過確立產(chǎn)權、建立市場來減少外部性，如碳排放權交易。
某些情況下，消除外部效應導致的代價可能比外部效應造成的損失更大，應允許適度的外部效應存在。比如排放污染會造成身體健康損失，但是完全消除污染，可能帶來失業(yè)、價格提升等一系列問題，對經(jīng)濟造成的損失更大，應允許適度的排放量。
外部效應有多大，采用哪種方法，是需要分析和評估的，不能因為存在外部效應，而不評定外部效應造成的損失，以及解決外部性的各種方案及成本，就立法限制公民的產(chǎn)權。
（七）評價不同制度的原則：用理想改造現(xiàn)實？
不能拿市場開放下可能出現(xiàn)的問題與理想世界作比較。既讓農(nóng)民參與市場交易致富，又讓農(nóng)民不冒風險，這樣的理想世界并不存在。任何制度都是不完美的，我們要做的是分析各種制度下的問題和成本，在不完美的制度中選擇相對不那么差的。
有人擔心，放開土地市場可能會發(fā)生種種問題，但是封閉土地市場也存在許多問題。在當下，封閉市場存在的問題要大的多。城市土地供給不足，房價越來越高，工商業(yè)土地與房屋租金高企，經(jīng)濟體系的運行成本太高。城鄉(xiāng)貧富差距擴大，城市居民財產(chǎn)增值，越來越富裕，相較之下，農(nóng)村財產(chǎn)性收入缺失，鄉(xiāng)村衰敗。目前的體制再不改革，對經(jīng)濟的傷害會越來越大。
（八）問題的核心：根據(jù)理論建立的體制，是否尊重個人（農(nóng)民）的產(chǎn)權？
立法者是否應該根據(jù)理論來建立體制，限制他人的權利？
任何理論都是對世界的一種假說，而非真理。理論在面對現(xiàn)實時，都有其應用的局限性，也因此，使用理論時，往往產(chǎn)生意料之外的后果。用理論作為立法基礎限制公民的產(chǎn)權，會極大地降低公民使用資源的激勵，提高經(jīng)濟整體的運行成本。
因此，問題的核心在于，按照怎樣的原則來界定產(chǎn)權？是按照立法者的理論來限定產(chǎn)權，還是尊重個人產(chǎn)權，讓農(nóng)民按照自己的意愿處理自己的財產(chǎn)？我們要相信，我們并不比實踐中的農(nóng)民有更多的市場知識，農(nóng)民對市場的反應是合理的，從而，尊重產(chǎn)權會降低整個經(jīng)濟體系的運行成本。同時，尊重個人產(chǎn)權，不代表不考慮國家利益。我們可以通過建立市場體系等，來協(xié)調(diào)各方利益。但不能大而化之，以假想的問題或危機為由，限制個人利用其產(chǎn)權所進行的探索試驗。
最后，成都的還權賦能，仍有現(xiàn)實意義。本次演講的宗旨可以概括為：歸還農(nóng)民產(chǎn)權、建立統(tǒng)一市場、降低體制成本。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：和盛城鄉(xiāng)書院論壇
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
