摘要: 21世紀以來，中央出臺了福利型、公益型、保障型、保險型和培育型惠農(nóng)政策共計120多項，推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善了農(nóng)村環(huán)境，提升了農(nóng)民生活水平。但是，隨著惠農(nóng)政策的增多和累積，政策體系紊亂、政策分散、臨時性政策頻現(xiàn)、農(nóng)民參與缺乏等問題逐漸增多，鄉(xiāng)村發(fā)展亟需國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌和戰(zhàn)略部署。適時提出、全面部署、分步推進的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵。以既有的“政策惠農(nóng)”為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可以在與惠農(nóng)政策的“雙向型”互動、“多向型”互動以及“網(wǎng)狀型”互動中，將戰(zhàn)略具體化為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，這是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞: 惠農(nóng)政策；鄉(xiāng)村振興；城鄉(xiāng)融合
黨的十九大報告再次重申“必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。如何解決、如何解決好“三農(nóng)”問題？在筆者看來，從2004年至今，中央連續(xù)15年將中央“一號文件”定位于關(guān)注“三農(nóng)”問題，通過15個“一號文件”，提出或涉及共計120多項惠農(nóng)政策，建構(gòu)了龐大的政策體系。這些惠農(nóng)政策很好的推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善了農(nóng)村環(huán)境，提升了農(nóng)民生活水平，形成了“政策惠農(nóng)”的發(fā)展局面。但是，由于政策出臺過于密集、廢立頻繁、缺乏整體統(tǒng)籌，導(dǎo)致政策體系紊亂，政策“打架”、“分散”惠農(nóng)等現(xiàn)象多發(fā)。上述現(xiàn)象表露出惠農(nóng)政策存在一個共同問題：即政策缺乏宏觀性、協(xié)同性、全局性、關(guān)聯(lián)性的戰(zhàn)略導(dǎo)向。黨的十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這一重大戰(zhàn)略的提出，彌補了惠農(nóng)政策頂層戰(zhàn)略導(dǎo)向的缺失，可以統(tǒng)籌各方面力量集中攻關(guān)“三農(nóng)”問題。可以說，以鄉(xiāng)村振興為契機，鄉(xiāng)村發(fā)展從“政策惠農(nóng)”進入到“戰(zhàn)略部署”的新時代。
一、“政策惠農(nóng)”與鄉(xiāng)村發(fā)展
21世紀以來，黨和政府將“三農(nóng)”問題確定為工作的“重中之重”，出臺了一系列的惠農(nóng)政策，開創(chuàng)了一個“政策惠農(nóng)”的發(fā)展局面。
（一）“政策惠農(nóng)”的成效
從2004年至今，中央連續(xù)出臺的“一號文件”中關(guān)涉的120多項惠農(nóng)政策，從屬性與特征來看，可以分為福利型惠農(nóng)政策、公益型惠農(nóng)政策、保障型惠農(nóng)政策、保險型惠農(nóng)政策和培育型惠農(nóng)政策五種主要類型。[[1]]各方面的社會反響和統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：五類惠農(nóng)政策使“三農(nóng)”得實惠、享優(yōu)惠，“三農(nóng)”領(lǐng)域發(fā)生了歷史性變革。
其一是福利型惠農(nóng)政策，主要有“農(nóng)資綜合補貼”、“種糧農(nóng)民直接補貼”、“農(nóng)機購置補貼”和“農(nóng)作物良種補貼”等政策。此類惠農(nóng)政策以福利補貼的形式給農(nóng)民帶來最直接的實惠，在提高農(nóng)民收入、接濟農(nóng)戶家庭生活的同時，充分調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性。以“種糧農(nóng)民直接補貼（以下簡稱‘糧食直補’）”為例，糧食直補政策起初的目的是調(diào)動普通農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)的積極性，保證糧食供給和糧食安全。在政策執(zhí)行過程中，不管農(nóng)戶種植什么糧食，每家每戶均按照田地面積獲得了相應(yīng)的糧食直補資金。所以，糧食直補資金在直接接濟農(nóng)戶家庭生活的同時，間接促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。糧食直補政策2004年起在全國范圍實行，到2006年，實施糧食直補的省份達到了29個，直補資金達到142億元，有6億多農(nóng)民得到了實惠。在糧食直補資金的作用下，2004年全國糧食總產(chǎn)9389億斤，2016年全國糧食總產(chǎn)量達到12325億斤，13年的時間，我國糧食增產(chǎn)2936億斤。[①]2016年，全國全面推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，將糧食直補、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)作物良種補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，從政策整合和資金整合的角度，合力推動農(nóng)村發(fā)展。
其二是公益型惠農(nóng)政策，主要有“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造”、“西部地區(qū)‘兩基’攻堅計劃”和“義務(wù)教育‘兩免一補’”等政策。此類惠農(nóng)政策對夯實農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、緩解貧困家庭生活負擔(dān)以及加快貧困地區(qū)脫貧致富步伐具有重要意義。義務(wù)教育“兩免一補”政策是典型的公益型惠農(nóng)政策，對農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，起到基礎(chǔ)性和普遍性的助推作用。義務(wù)教育“兩免一補”政策是中國政府對農(nóng)村貧困家庭學(xué)生接受義務(wù)教育所產(chǎn)生的學(xué)雜費和書本費進行免除、對寄宿生的生活費進行一定補助的惠農(nóng)政策。這項政策從2001年開始實施，由中央財政和地方財政共同負擔(dān)。義務(wù)教育“兩免一補”政策的受眾對象從剛開始的西部貧困家庭義務(wù)教育階段的學(xué)生，擴大到整個西部地區(qū)義務(wù)教育階段的學(xué)生。到2007年，全國義務(wù)教育階段家庭貧困學(xué)生均得以享受該項政策，極大的緩解了貧困家庭的生活負擔(dān)。同時，義務(wù)教育“兩免一補”政策不僅是對受教育學(xué)生及其家庭的福利和補貼，而且對推動整個社會盡到相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，實現(xiàn)教育發(fā)展的公益性和基礎(chǔ)性目標(biāo)，起到了很好的支撐和保障作用。數(shù)據(jù)顯示，2016年，初中文化程度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員占比為48.4%，比2006年提高了3.3個百分點；“高中或中專文化程度”占比為7.1%，提高了3.0個百分點；“大專及以上”占比為1.2%，提高了1.0個百分點。[[2]]農(nóng)業(yè)從業(yè)人員受教育年限的提高和文化程度的提升，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入了智力資源，提供了內(nèi)源性發(fā)展的動力。
其三是保障型惠農(nóng)政策，主要有“農(nóng)村最低生活保障制度”、“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”等政策。此類保障型惠農(nóng)政策實現(xiàn)了農(nóng)民生活由“無國家保障”到“有國家保障”的重大轉(zhuǎn)變，也實現(xiàn)了農(nóng)民生活由“土地保障”向“社會制度保障”的重大轉(zhuǎn)變。保障型惠農(nóng)政策的建立，使生活困難的農(nóng)民家庭獲得國家支持，使農(nóng)民群體與其他群體一起，共享改革發(fā)展的成果。以“農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱‘農(nóng)村低保’）”為例，農(nóng)村低保指地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭提供維持其基本生活的資金。該項政策從2007年起在全國實行，回頭來看，農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)每年穩(wěn)步提高，享受低保的人員每年實行動態(tài)調(diào)整。目前，全國所有省市都建立了農(nóng)村低保制度，實現(xiàn)了“有進有出、應(yīng)保盡保”。截至2018年6月底，全國納入低保的群眾有4833.9萬人，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)達到每人每月563元，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)達到每人每年4583元，分別較上年同期增長7.5%和13.3%。[②]由此可見，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)之間還存在明顯的差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障任重而道遠。
其四是保險型惠農(nóng)政策，主要有“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”、“農(nóng)業(yè)保險”等政策。此類惠農(nóng)政策的主要目的是防御農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的自然風(fēng)險和社會風(fēng)險，為農(nóng)村發(fā)展保駕護航。在筆者看來，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是典型的保險型惠農(nóng)政策，簡稱“新農(nóng)保”，其直接目的是為農(nóng)村60歲以上的老人多一份養(yǎng)老生活的保障。之所以歸類為保險型惠農(nóng)政策，主要是因為它以未滿60周歲農(nóng)民個人繳費、集體補助、政府補貼的方式來運營。對于未滿60周歲的農(nóng)民來說，繳費在先，享受保險資金在后；養(yǎng)老保險有多個繳費檔次，多繳多得。養(yǎng)老保險雖然需要農(nóng)民以繳費的方式參與其中，但是，隨著農(nóng)村養(yǎng)老壓力的增大，農(nóng)民普遍愿意參與新農(nóng)保。所以，近年來，相比其它惠農(nóng)政策，養(yǎng)老保險繳費和參保率均比較穩(wěn)定。
最后是培育型惠農(nóng)政策，主要有“培育新型職業(yè)農(nóng)民”、“培養(yǎng)農(nóng)村實用人才”以及“基層農(nóng)技推廣體系改革與示范縣建設(shè)”等政策。以“培育新型職業(yè)農(nóng)民”政策為例，該政策自2012年中央“一號文件”提出以來，各地針對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、返鄉(xiāng)涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)者等生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和社會服務(wù)型農(nóng)民進行重點培育，開展針對性培訓(xùn)，提升生產(chǎn)技能和經(jīng)營管理水平，實現(xiàn)由“身份農(nóng)民”向“職業(yè)農(nóng)民”的轉(zhuǎn)變。這項政策是一項需要長期付諸實踐的政策，也初步取得了成效。從2016年來看，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位從事設(shè)施農(nóng)業(yè)的分別有48.6萬戶和13.1萬個，從事循環(huán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分別有12.6萬戶和7.2萬個，從事工廠化生產(chǎn)的分別有1.8萬戶和2.5萬個。[[3]]
綜上所述，從政策屬性來看，單項惠農(nóng)政策本身呈現(xiàn)出了由建立到完善的過程。惠農(nóng)政策體系則呈現(xiàn)出這樣的趨勢：公益型的惠農(nóng)政策是一直堅持的主線，內(nèi)容不斷豐富，覆蓋面不斷拓寬，充分顯示了公益型惠農(nóng)政策的普遍性和大眾性。在公益型惠農(nóng)政策的基礎(chǔ)上，逐步建立了福利型、保障型、保險型和培育型惠農(nóng)政策。福利型、保障型、保險型和培育型惠農(nóng)政策在“福利”、“保障”、“保險”和“培育”的對象、內(nèi)容、功能上，是惠農(nóng)政策特殊性和針對性的體現(xiàn)。公益型、福利型、保障型、保險型和培育型惠農(nóng)政策的完善和體系化，使惠農(nóng)政策實現(xiàn)了普遍性與特殊性的結(jié)合、個體性和公共性的結(jié)合。從政策內(nèi)容來看，惠農(nóng)政策經(jīng)歷了由狹義范圍上的“三農(nóng)”向“三林”、“三牧”、“三漁”、“三礦”等層面的廣覆蓋。[[4]]從政策過程來看，許多政策的周期還沒有終結(jié)，許多政策還沒有來得及評估和改善。所以，在當(dāng)下，研究惠農(nóng)政策的完善和轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，具有重要意義。
（二）“政策惠農(nóng)”中存在的問題
21世紀以來，中央出臺一系列惠農(nóng)政策，使農(nóng)民切實共享到了改革發(fā)展的成果。但是惠農(nóng)政策也存在諸多問題。例如，政策出臺頻率高、數(shù)量多，政策出現(xiàn)“過密化”；政策缺乏系統(tǒng)性，存在政策“打架”、“分散”惠農(nóng)以及臨時性政策多等現(xiàn)象。實踐中，上述政策問題具有一個共同點，即惠農(nóng)政策缺乏高層戰(zhàn)略統(tǒng)籌和戰(zhàn)略整合。
第一，惠農(nóng)政策體系略顯紊亂，缺乏戰(zhàn)略統(tǒng)籌。2004年至今，中央共出臺120多項惠農(nóng)政策，再加上給予農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民政策傾斜和優(yōu)惠的其他單項政策，構(gòu)成了龐大的政策體系。由于系列政策出臺的時間較為集中，圍繞政策開展的各項工作也較為密集，所以，政策之間發(fā)生矛盾和沖突不可避免。在惠農(nóng)政策制定過程中，惠農(nóng)政策普遍表現(xiàn)為“政出多門”和“多頭管理”；在政策執(zhí)行過程中，各個部門往往根據(jù)“部門政績”和部門目標(biāo)選擇性執(zhí)行。為此，政策過程中往往出現(xiàn)政策目標(biāo)偏離、政策“打架”、實施效果不理想等現(xiàn)象，造成政策資源浪費。[[5]]在河北省L村調(diào)研期間，筆者感受到了不同部門的惠農(nóng)政策在村莊落地過程中互相“打架”的現(xiàn)象。2015年，L村實施的惠農(nóng)項目有街道硬化、飲水工程、電網(wǎng)改造3大項目。其中，交通局的項目“街道硬化”，在2015年上半年就已經(jīng)完工。水利局的項目雖然是2014年規(guī)劃的項目，但由于打井位置涉及土地糾紛，打井及其水管線路建設(shè)一直拖沓至2015年7月份還沒有完工，但是水利局的項目要在2015年8月份迎接市里檢查和評估。所以，為了在地下鋪設(shè)飲水管道，上半年竣工的硬化的街道，又被挖開，還要抓緊時間填埋。村中面臨的問題是，2015年計劃的電網(wǎng)改造工程，也要在地下鋪設(shè)線路。但是，電力局的經(jīng)費還沒完全到位，村干部想把飲水管道和電網(wǎng)線路放在一起，一次性做地下填埋處理。但是，水利局的項目要求馬上竣工，并接受檢查和評估。最終的結(jié)果是：先填埋了，再準(zhǔn)備挖開。[③]這樣的項目建設(shè)，一定程度上造成了惠農(nóng)項目資金的浪費。這一政策“打架”案例說明，惠農(nóng)政策體系內(nèi)部紊亂，在實施過程中程序混亂，急需頂層在戰(zhàn)略導(dǎo)向上做出協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。
第二，“分散”惠農(nóng)現(xiàn)象突出，缺乏戰(zhàn)略整合。惠農(nóng)政策的分散性表現(xiàn)在政策來源于各個部門、機構(gòu)；每個部門掌握不同數(shù)額的惠農(nóng)資金；惠農(nóng)政策種類繁多，在惠農(nóng)資金的安排和分配上，資金撒“胡椒面”現(xiàn)象比較突出，難以將有限的資金用到實處，導(dǎo)致政策效用大打折扣。惠農(nóng)資金分配除涉及農(nóng)業(yè)部門外，還涉及科教、民政、國土、財政、城建、交通等部門，上述部門均有農(nóng)村發(fā)展項目及其資金使用規(guī)則，相關(guān)部門缺乏統(tǒng)一、協(xié)同、聯(lián)絡(luò)機制和制度規(guī)范，惠農(nóng)很難形成規(guī)模效應(yīng)和合力效應(yīng)。就涉農(nóng)補貼而言，目前涉農(nóng)補貼較多，也很分散。有最初的糧食直補、農(nóng)資補貼；有后來的良種補貼、棉花補貼、能繁育母豬補貼、母牛補貼，等等。總體來看，補貼環(huán)節(jié)越來越多，補貼范圍越來越廣，補貼類型越來越多，基本實現(xiàn)了生產(chǎn)、經(jīng)營和流通領(lǐng)域的全覆蓋。但是，補貼核算依據(jù)不盡相同，有的按面積進行補貼，有的按產(chǎn)量進行補貼，有的按比例進行補貼，有的按出欄數(shù)進行補貼，等等。再加上農(nóng)民和農(nóng)村日益分化，使得補貼事宜更加復(fù)雜，同時，也稀釋了補貼的力度。[[6]]從這個意義上來說，惠農(nóng)項目、惠農(nóng)政策和惠農(nóng)資金急需在高層戰(zhàn)略導(dǎo)向的引導(dǎo)下實現(xiàn)整合。
第三，短期性、臨時性惠農(nóng)政策較多，缺乏農(nóng)民參與。從目前來看，絕大多數(shù)惠農(nóng)政策的直接表現(xiàn)是給農(nóng)民“補貼”和“優(yōu)惠”，政府以“給好處”的方式直接介入農(nóng)民的利益分配。為此，惠農(nóng)政策的主要環(huán)節(jié)均以政府主導(dǎo)為主，農(nóng)民和社會組織參與較少，惠農(nóng)政策過程幾乎成了政府的“獨角戲”。這一方面源于政府想“短平快”地改變“三農(nóng)”現(xiàn)狀，沒有農(nóng)民和社會組織參與的時空條件。另一方面，政府爭相控制惠農(nóng)政策的執(zhí)行權(quán)，缺乏農(nóng)民和社會組織參與的渠道。這一現(xiàn)象也說明，目前的惠農(nóng)政策，更多的是給農(nóng)民以“魚”，而沒有注重給農(nóng)民以“漁”，以此來激發(fā)農(nóng)村社會活力，保持長遠發(fā)展的動力。而給農(nóng)民以“漁”的主要途徑就是培訓(xùn)農(nóng)民，注重農(nóng)民綜合致富能力和農(nóng)戶綜合生產(chǎn)力的培養(yǎng)。而這一培育型惠農(nóng)政策在農(nóng)村還沒有大范圍、實質(zhì)性的展開。在調(diào)研中，一位基層干部說：“老百姓缺的是知識、文化，給他板凳、桌椅、電視，效果不大。” [④]還有一些惠農(nóng)政策，比如農(nóng)民工同工同酬政策、主要農(nóng)作物最低收購價政策，等等，上述政策的操作性較差，政策執(zhí)行中往往“一訂了之”。比如每年“一號文件”中提到的諸類“補貼”，在實際落實中往往由于門類繁多，計算工作量大而又頻繁變動，導(dǎo)致“補貼”很難兌現(xiàn)，即使兌現(xiàn)，也是“姍姍來遲”，對于穩(wěn)定農(nóng)村市場和推動農(nóng)村發(fā)展略顯滯后。[[7]]
二、戰(zhàn)略部署與鄉(xiāng)村振興
“戰(zhàn)略”最早是一個軍事用語。在和平發(fā)展年代，國家層面的戰(zhàn)略，即國家戰(zhàn)略，“是一個國家為實現(xiàn)國家目標(biāo)而綜合開發(fā)、合理配置和有效運用國家力量的總體方略。”[[8]]作為國家戰(zhàn)略之一的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是運用國家力量實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體方略。站在惠農(nóng)政策的視角來看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，筆者認為，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略彌補了惠農(nóng)政策高層戰(zhàn)略導(dǎo)向的缺失；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，有利于全面、系統(tǒng)地把握惠農(nóng)政策，科學(xué)、精準(zhǔn)地實施惠農(nóng)政策；在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體部署中，也能形成和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。
（一）鄉(xiāng)村振興：新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵
多數(shù)研究認為，近現(xiàn)代以來，“鄉(xiāng)村”和“城市”是相對應(yīng)的。比較而言，鄉(xiāng)村是自然演繹的生活共同體，是以自然經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的經(jīng)濟共同體。城市是人為打造的生活共同體，是以工業(yè)經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)為主的經(jīng)濟共同體。在傳統(tǒng)社會中，鄉(xiāng)村和城市彼此孤立，各自發(fā)展。近現(xiàn)代以來，特別是市場化和工業(yè)化飛速發(fā)展以來，城市以其人為打造性很強的特征，吸引了鄉(xiāng)村的人流和物流，各種資源不斷涌向城市，產(chǎn)生了特大城市、大城市、城市群以及城市帶。鄉(xiāng)村相對成為人煙稀少、環(huán)境優(yōu)美、充滿生活情趣的地方。為此，在發(fā)達國家，城市化后期，有“逆城市化”現(xiàn)象并存。此時，城鄉(xiāng)發(fā)展有差別，但是差距不大。絕大多數(shù)后發(fā)國家和發(fā)展中國家，在現(xiàn)代化的過程中還采取了城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)代化策略和政策，城鄉(xiāng)差別帶有很多人為因素，致使城鄉(xiāng)差別人為擴大，甚至出現(xiàn)兩極化現(xiàn)象：城市越來越發(fā)達，鄉(xiāng)村越來越衰落；城鄉(xiāng)之間的鴻溝也越來越大，鄉(xiāng)村成為城市發(fā)展的犧牲品，與城鄉(xiāng)融合背道而馳。所以說，近現(xiàn)代以來，市場和政府是形塑城鄉(xiāng)關(guān)系的兩個主要主體和動力源，鄉(xiāng)村發(fā)展既受市場調(diào)節(jié)，也受政府規(guī)制。后發(fā)國家和發(fā)展中國家，政府的作用尤其明顯。[[9]]
在中國，新中國成立之后確立的“農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略，是中國現(xiàn)代化初期的必然選擇。但是，其客觀產(chǎn)生、甚至制造了非常大的城鄉(xiāng)差距。改革開放以來，市場機制逐步確立，城市吸納了很多優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村資源，流入城市的鄉(xiāng)村資源在推進城市化的過程中，也造成了農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化等現(xiàn)象。直到今天，鄉(xiāng)村衰敗現(xiàn)象在中西部地區(qū)還普遍存在。前文所述的120多項惠農(nóng)政策，對于改善城鄉(xiāng)關(guān)系，促進鄉(xiāng)村發(fā)展，雖然產(chǎn)生了很大的經(jīng)濟效應(yīng)、政治效應(yīng)、社會效應(yīng)和文化效應(yīng)，但是由于政策本身的局限性和鄉(xiāng)村發(fā)展的復(fù)雜性，惠農(nóng)政策只能解決局部性的、短時性的鄉(xiāng)村發(fā)展問題，無法扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰敗的局面。因此，鄉(xiāng)村發(fā)展需要國家戰(zhàn)略規(guī)劃，以國家戰(zhàn)略規(guī)劃為主導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)部分鄉(xiāng)村“自然衰落”和“人為衰敗”的發(fā)展方向。相比之下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，恰逢其時，成為新時代政府布局、推動鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵。可以看到，鄉(xiāng)村振興，其現(xiàn)實環(huán)境是部分鄉(xiāng)村發(fā)展不景氣，鄉(xiāng)村整體發(fā)展不均衡；現(xiàn)實基礎(chǔ)是惠農(nóng)政策開創(chuàng)的政策惠農(nóng)局面。但是，惠農(nóng)政策亟需戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)，即以市場機制為基礎(chǔ)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展局面；同時，更好發(fā)揮政府作用，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面部署，形成、打造鄉(xiāng)村發(fā)展的政策體系。
（二）戰(zhàn)略部署：形成與完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系是關(guān)鍵
戰(zhàn)略即是立足現(xiàn)實、確定方向、謀劃長遠。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及其部署，就是立足于惠農(nóng)政策推動農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實，從政策惠農(nóng)的局勢中，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。[[10]]即一方面，提煉、形成和完善推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制；另一方面，調(diào)處、理順惠農(nóng)政策之間的關(guān)系，形成和完善鄉(xiāng)村振興的政策體系。2018年中央“一號文件”提出，全面部署鄉(xiāng)村振興“三步走”戰(zhàn)略，第一步就是到2020年鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成。綜上所述，在城鄉(xiāng)發(fā)展的歷程中，城鄉(xiāng)差異不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展中，城鄉(xiāng)差異還表現(xiàn)在“五位一體”戰(zhàn)略布局的其它方面。所以，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，體制機制和政策體系的形成，在“產(chǎn)業(yè)興旺”、“生態(tài)宜居”、“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、“治理有效”、“生活富裕”五個方面均有涉及。同時，體制機制和政策體系的形成和完善主要表現(xiàn)為扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元發(fā)展為城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)各自內(nèi)部要素的協(xié)調(diào)中，也表現(xiàn)在“五位”之間的“一體化”關(guān)系的建構(gòu)中。
具體而言，在產(chǎn)業(yè)興旺方面，要以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，在提升種糧農(nóng)民直接補貼政策的精準(zhǔn)性和指向性的同時，加快建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，打造“區(qū)位優(yōu)勢”，形成區(qū)位戰(zhàn)略，形成糧食保障、生產(chǎn)高效和農(nóng)業(yè)安全相結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制。[[11]]要加大對家庭農(nóng)場、種養(yǎng)殖農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社的政策支持力度，穩(wěn)定推進家庭承包經(jīng)營體制改革和機制激活，形成支持小農(nóng)家庭生產(chǎn)經(jīng)營的政策體系。同時，全方位建立農(nóng)業(yè)保險，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場，全面保障和提升小農(nóng)戶的綜合生產(chǎn)能力，試點、探索小農(nóng)戶與“大市場”、“強資本”和農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)等要素相銜接、相結(jié)合的體制機制。在生態(tài)宜居方面，在繼續(xù)做好退耕還林還草還濕、退牧還草、林權(quán)改革、人居環(huán)境整治等工作，鞏固其成效的同時，要提前謀劃“逆城市化”傾向，繼續(xù)深入鄉(xiāng)村資源產(chǎn)權(quán)改革，“推動鄉(xiāng)村自然資本加快增值”，在城鄉(xiāng)資源自由流動的市場機制中，“實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一”。[[12]]要打破基層政府發(fā)展主義的局限，確立和落實縣鄉(xiāng)兩級在農(nóng)村環(huán)境保護中的主體責(zé)任。將生態(tài)補償、建立生態(tài)公益崗位和發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟相結(jié)合，轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，讓綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，讓鄉(xiāng)村真正成為安居樂業(yè)的地方。在鄉(xiāng)風(fēng)文明方面，要著力打造民風(fēng)、家風(fēng)、鄉(xiāng)風(fēng)的推陳出新機制和良好風(fēng)尚的涵育機制；著力建構(gòu)社會主義核心價值觀自上而下的引領(lǐng)機制和鄉(xiāng)土文明自下而上的培育、擴散和傳承機制，特別是資助、打造、確立鄉(xiāng)土文明的傳承人。通過鄉(xiāng)村文化建設(shè)的制度保障，提升鄉(xiāng)村振興的軟實力，使鄉(xiāng)村“軟治理”得到“硬貫徹”。[[13]]要推進公共文化服務(wù)體系建設(shè)，激勵創(chuàng)作鄉(xiāng)村振興實踐中的文藝作品，激活農(nóng)民發(fā)展的新智能，讓鄉(xiāng)村新風(fēng)尚成為鄉(xiāng)村振興的意義引擎和價值導(dǎo)向。在生活富裕方面，要以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級為基礎(chǔ)，強化交通運輸、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)等基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。在農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療等社會保障政策的基礎(chǔ)上，探索城鄉(xiāng)社會保障一體化的體制機制建設(shè)和完善問題。要加強職業(yè)農(nóng)民培育，通過鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)村作坊等形式繁榮農(nóng)村業(yè)態(tài)，保障農(nóng)民充分就業(yè)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)收入增長、生活富裕。在治理有效方面，要總結(jié)精準(zhǔn)扶貧過程中選派第一書記的工作經(jīng)驗，建立選派第一書記工作長效機制。建立黨建為引領(lǐng)、自治為基礎(chǔ)、法治為保障、德治為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理體系。
總體來看，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，“產(chǎn)業(yè)興旺”是動力，“生態(tài)宜居”是方向，“鄉(xiāng)風(fēng)文明”是基礎(chǔ)、“治理有效”是保障，“生活富裕”是目的。這“五位”之間的“一體化”框架，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的宏觀架構(gòu)。[[14]]
三、“政策”與“戰(zhàn)略”的互動
作為國家戰(zhàn)略提出且分步部署的“鄉(xiāng)村振興”，有別于以往任何一項惠農(nóng)政策，體現(xiàn)的是一個宏觀性、系統(tǒng)性、綜合性和全局性的發(fā)展方略。但是，作為“戰(zhàn)略”的“鄉(xiāng)村振興”，并不意味著與“惠農(nóng)政策”相互隔離，相反，“戰(zhàn)略”與“政策”是在不斷互動，相互發(fā)生作用，即用戰(zhàn)略思維來制定惠農(nóng)政策，并將戰(zhàn)略思維貫穿于惠農(nóng)政策過程，實現(xiàn)“政策戰(zhàn)略化”和“戰(zhàn)略化政策”。[[15]]具體來看，“戰(zhàn)略”與“政策”的互動，主要有三種形態(tài)。
（一）“雙向型”互動
“戰(zhàn)略”與“政策”進行“雙向型”互動，主要是發(fā)揮政策對戰(zhàn)略的先行和試驗作用以及戰(zhàn)略對政策的導(dǎo)向和規(guī)制作用。
到2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成。這一過程需要充分發(fā)揮政策對戰(zhàn)略的先行和試驗作用；同時，根據(jù)政策試行的成效不斷調(diào)整戰(zhàn)略方向和具體部署。以精準(zhǔn)扶貧為例，全面建成小康社會的關(guān)鍵就是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，同時打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一步的底線要求。在過去的五年里，政府出臺了大量的扶貧政策，扶貧取得了決定性的進展和成效。例如在健康扶貧方面，政府出臺了完善農(nóng)村貧困人口醫(yī)療補償政策，落實了貧困人口就醫(yī)優(yōu)惠政策，實行了“先診療后付費”、大病救助以及巡診體檢等一系列政策，這些政策對于完成脫貧攻堅任務(wù)起到了重要作用。但是，我國區(qū)域發(fā)展不平衡、群體發(fā)展不平衡和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡問題仍很突出，制約脫貧攻堅的深層次矛盾仍然存在，扶貧政策的不穩(wěn)定和返貧現(xiàn)象也有發(fā)生，深度貧困地區(qū)扶貧任務(wù)依然艱巨。盡管如此，上述扶貧政策為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障和社會保險、一二三產(chǎn)業(yè)融合和城鄉(xiāng)資源流動等體制機制的形成和完善積累了經(jīng)驗和案例。同時，到2020年，鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系基本形成，這一目標(biāo)的實現(xiàn)，也需要充分發(fā)揮戰(zhàn)略對政策的規(guī)制和導(dǎo)向作用。在戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，調(diào)整和整合惠農(nóng)政策，首先需要明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，明確惠農(nóng)政策的層級性，讓所有惠農(nóng)政策都從鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)。其次，對現(xiàn)有的各項惠農(nóng)政策進行系統(tǒng)性診斷和評估，構(gòu)建惠農(nóng)政策的整體框架和邏輯體系，讓某些“各自為政”的政策措施圍繞鄉(xiāng)村振興形成相互聯(lián)動的政策系統(tǒng)。從整體和體系出發(fā)，對于已經(jīng)成熟、穩(wěn)健的政策，未來應(yīng)毫不動搖地堅持，并適時上升為法律；對于還不夠完善的政策，應(yīng)不斷探索，不斷健全；而對于政策真空的領(lǐng)域，則需要鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體化，實現(xiàn)政策的全覆蓋。最后，在鄉(xiāng)村振興中需要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)好各方主體力量，特別是充分調(diào)動農(nóng)民參與，形成政策合力，使得鄉(xiāng)村在逐漸振興過程中能夠匯聚主體力量，回饋主體訴求，滿足主體發(fā)展。
（二）“多向型”互動
這種互動形式與雙向型互動不同的是，互動過程中除了政策與戰(zhàn)略之間有相互作用之外，政策之間也有相互作用和信息的多向流通。通過政策與政策之間的互動反饋給戰(zhàn)略，因地制宜的制定戰(zhàn)略目標(biāo)。
我國鄉(xiāng)村發(fā)展最大的特征是區(qū)域差異，區(qū)域差異決定了鄉(xiāng)村振興需要探索適合本地的實現(xiàn)路徑。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體定位中，不同的區(qū)域有不同的發(fā)展思路。比如，對于城郊村，可以探索制定都市農(nóng)業(yè)綜合體政策、流入人口與“原住民”之間和諧相處的社會融入政策、社會治安綜合治理整體提升計劃等政策，各項政策之間相互適應(yīng)，共同促成城郊村服務(wù)于城市發(fā)展的“服務(wù)型”振興之路。[[16]]對于中西部地區(qū)存在的“空心村”，可以側(cè)重于退耕還林還草還濕、集體資產(chǎn)股份制改革并采取企業(yè)化經(jīng)營管理，以及鼓勵和支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，形成“轉(zhuǎn)型式”振興之路。對于能正常運行的農(nóng)業(yè)型村莊，需要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)融合，走“提升式”振興之路，等等。上述所列舉的三條道路，均能在“產(chǎn)業(yè)興旺”、“生態(tài)宜居”、“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、“治理有效”、“生活富裕”五個方面進行有益探索，從而推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的政策過程。其實，同一政策在不同地方實施和不同政策在同一地方實施，都會給戰(zhàn)略提供寶貴經(jīng)驗。政策與政策之間互動產(chǎn)生的信息也會反饋給戰(zhàn)略。[[17]]這種“多向型”互動，有利于因地制宜確定鄉(xiāng)村發(fā)展策略，即各地依據(jù)區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和鄉(xiāng)村發(fā)展中積累的比較優(yōu)勢，確定自己的振興之路。
（三）“網(wǎng)狀型”互動
在這種互動中，戰(zhàn)略與各個政策結(jié)成一張結(jié)構(gòu)緊密的網(wǎng)。一方面，戰(zhàn)略和政策各司其職，發(fā)揮作用；另一方面，政策以戰(zhàn)略為核心，相互緊密的連接在一起。政策和戰(zhàn)略結(jié)成的網(wǎng)狀是一種“統(tǒng)分結(jié)合”的形態(tài)。具體來說就是總體把握格局，統(tǒng)一規(guī)劃戰(zhàn)略，分層識別“問題”，監(jiān)控實施進程。在具體落實政策中，需要依據(jù)戰(zhàn)略，針對問題，找準(zhǔn)目標(biāo)定位，制定具體政策，采取具體措施。但是，在政策和舉措實施過程中，要在“統(tǒng)”、“分”之間不斷切換，使戰(zhàn)略與政策能實現(xiàn)多維度、多角度的照應(yīng)。
在政策與戰(zhàn)略的互動中，一方面，戰(zhàn)略發(fā)揮著頂層設(shè)計的作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展在新時代的新特征，就農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)發(fā)展做出全面性、前瞻性和整體性設(shè)計，就鄉(xiāng)村發(fā)展做出統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、系統(tǒng)安排和合力推動。另一方面，依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃，激發(fā)農(nóng)民參與，做到基層政策實施的精細化和精準(zhǔn)化。這其中，頂層設(shè)計規(guī)劃農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方向、目標(biāo)任務(wù)和推進路徑，指導(dǎo)基層實踐有序展開；基層實踐積累鮮活經(jīng)驗和符合當(dāng)?shù)貙嶋H的有效做法，為頂層的政策設(shè)計提供信息來源和實踐資源。這一互動方式，在農(nóng)業(yè)保險政策的框架體系中就有生動的體現(xiàn)。目前的農(nóng)業(yè)保險，需要建立以政策性保險為基礎(chǔ)、互助性保險和商業(yè)性保險為補充的政策框架體系，[[18]]實現(xiàn)保險產(chǎn)品多層次、可選擇；保險功能相互補充、合力保障，最終形成農(nóng)業(yè)保險保障機制和農(nóng)業(yè)風(fēng)險分散化解機制。[[19]]
綜上所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和惠農(nóng)政策之間，是目標(biāo)和過程的關(guān)系，是過程和節(jié)點的關(guān)系，也是動態(tài)和靜態(tài)的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興就是在戰(zhàn)略與政策的互動中、在上述關(guān)系的調(diào)處中，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。[[20]]因此，政策與戰(zhàn)略的“雙向型”互動、“多向型”互動以及“網(wǎng)狀型”互動，對于體制機制的形成與完善具有理論指導(dǎo)和實踐創(chuàng)新的價值。
注釋及參考文獻：略
作者慕良澤系山西大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展研究院副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國行政管理》2019年02期
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