摘要：在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下, 理性地回顧和審視新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的變遷及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn), 突破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中唯“工業(yè)化”是城鎮(zhèn)化推動(dòng)力的慣性思維, 創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展新動(dòng)能, 走以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合為推動(dòng)力的農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的迫切要求。為此, 要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革, 完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制, 優(yōu)化農(nóng)村金融體制, 積極培育新型職業(yè)農(nóng)民, 進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供良好的要素條件。
城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出要到2020年實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，并要完成好“三個(gè)1億人”的任務(wù)；另外，我國(guó)要成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，城鎮(zhèn)化率要達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的水平，是一個(gè)極其艱巨和富有挑戰(zhàn)的任務(wù)。這是因?yàn)槲覈?guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了以重工業(yè)為推動(dòng)力的中小城市發(fā)展、以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展以及城市大工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展，這四種城鎮(zhèn)化發(fā)展主要模式在實(shí)踐中都強(qiáng)調(diào)工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力，重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)，沒(méi)有從根本上觸動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)問(wèn)題———傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式的根本性變革，相反卻一定程度地帶來(lái)了糧食安全隱患、環(huán)境污染、社會(huì)不公等問(wèn)題。要突破我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的上述問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展，必須從當(dāng)下我國(guó)的國(guó)情條件出發(fā)，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念為指引，改變傳統(tǒng)的唯工業(yè)化是城鎮(zhèn)化推動(dòng)力以及當(dāng)前視農(nóng)民進(jìn)城為城鎮(zhèn)化發(fā)展主要模式的思維觀念，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展理論，通過(guò)大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展而從根本上促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式的變革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化，進(jìn)而讓更多的老百姓能夠共享城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展成果。
一、問(wèn)題提出
客觀地看，當(dāng)前我國(guó)理論界和學(xué)術(shù)界對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的研究視角還較多地局限在如何通過(guò)城市大工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)來(lái)輻射帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化和發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來(lái)帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展上。如涂正革等通過(guò)分析城鎮(zhèn)化動(dòng)力因子模型，指出中國(guó)目前城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力主要是工業(yè)化和對(duì)外貿(mào)易，第三產(chǎn)業(yè)有著明顯的正向作用，但邊際效應(yīng)相對(duì)較小[1]。張明斗、毛培榕認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力是新型工業(yè)化，即通過(guò)傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化工業(yè)的支撐作用，提高工業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益來(lái)增強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)力和驅(qū)動(dòng)力[2]。張開(kāi)華、鄭甘甜指出要根據(jù)各傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)區(qū)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ), 因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的就地、就近城鎮(zhèn)化[3]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，也有學(xué)者開(kāi)始關(guān)注農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)一體化的重要作用，如宗錦耀指出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐和解鎖實(shí)現(xiàn)全面小康的鑰匙，也是撬動(dòng)原有制度結(jié)構(gòu)、跨越城鄉(xiāng)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)差別鴻溝的重要支點(diǎn)[4]。王丹玉等提出以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式改變，進(jìn)而推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的觀點(diǎn)[5]。本文借鑒已有研究基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐模式及問(wèn)題進(jìn)行理性的回顧和審視，在揚(yáng)棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)當(dāng)下的國(guó)情條件，提出走以農(nóng)民的主業(yè)———農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合之路來(lái)帶動(dòng)農(nóng)民走內(nèi)生型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，即農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展新模式，并對(duì)該模式的發(fā)展提供若干政策建議。
二、新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式變遷與問(wèn)題反思
新中國(guó)成立后，我國(guó)開(kāi)始獨(dú)立自主地進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)，并以此為推動(dòng)力開(kāi)啟了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的征程，走出了一條以重工業(yè)為推動(dòng)力的中小城市發(fā)展到以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，再到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為推動(dòng)力的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展以及當(dāng)前的以城市大工業(yè)為推動(dòng)力的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐是基于我國(guó)的具體國(guó)情條件而展開(kāi)的，在促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)也存在著一些問(wèn)題。審視我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐模式，對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。
（一）以重工業(yè)為主導(dǎo)的中小城市發(fā)展模式及問(wèn)題
1. 以重工業(yè)為主導(dǎo)的中小城市發(fā)展模式的原因
新中國(guó)成立后，為滿足后發(fā)國(guó)家追趕發(fā)達(dá)國(guó)家以及民族獨(dú)立、國(guó)家安全的需要，我國(guó)在經(jīng)歷短暫的工業(yè)初創(chuàng)后，轉(zhuǎn)向了以“重工業(yè)”為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中。在這一戰(zhàn)略計(jì)劃的作用下，“一五”期間，我國(guó)工業(yè)化水平快速提升，城市化與工業(yè)化互相推動(dòng)，在促進(jìn)一些較老城市快速發(fā)展的同時(shí)也帶動(dòng)了一批新型工業(yè)城市的誕生。與此相伴，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移到城市，城鎮(zhèn)人口從1952年的7 163萬(wàn)增長(zhǎng)到1957年的9 949萬(wàn)，城市化水平也從1952年的12.46%提高到1957年的15.39%，年均增長(zhǎng)0.59個(gè)百分點(diǎn)[6]。隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)大城市資源難以再承接新的工業(yè)項(xiàng)目和大規(guī)模人口的轉(zhuǎn)移。為緩解大城市發(fā)展的壓力，國(guó)家將一些新建的工業(yè)項(xiàng)目分散到基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)欠缺但情況不太嚴(yán)重的中小城市中去。同時(shí)，為平衡大中小城市發(fā)展，國(guó)家建委在1955年首次提出：“今后新建的城市原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的條件下建設(shè)少數(shù)中等城市，沒(méi)有特殊原因，不建設(shè)大城市”[7]106。由此看來(lái)，這一時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是以重工業(yè)為推動(dòng)力的中小城市發(fā)展為主。
重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展使我國(guó)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常弱小的條件下比較迅速地建立起了較為完備的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，并且在推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)也避免了發(fā)展中國(guó)家曾出現(xiàn)的“過(guò)度城市化”問(wèn)題。
2. 以重工業(yè)為推動(dòng)力的中小城市發(fā)展模式存在的問(wèn)題
重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，使得我國(guó)的工業(yè)化發(fā)展道路不符合從輕工業(yè)到重工業(yè)的漸次推進(jìn)規(guī)律，難以吸納大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展只能緩慢進(jìn)行。另外，重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)其發(fā)展勢(shì)必要注入大量的資金，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)剛剛恢復(fù)，資金稀缺的國(guó)情條件下，重工業(yè)的持續(xù)發(fā)展就不得不依賴農(nóng)業(yè)為其提供資金積累。為此，我們選擇了一條以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、重工業(yè)推動(dòng)生產(chǎn)型城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。這條城鎮(zhèn)化道路在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也衍生出了一些問(wèn)題，并對(duì)我國(guó)其后的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)了一些影響。
一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)固。農(nóng)業(yè)是解決糧食問(wèn)題和提供工業(yè)原料的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。新中國(guó)成立時(shí)中央就提出了農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，并將農(nóng)業(yè)發(fā)展放在了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位，但在實(shí)踐中，由于重工業(yè)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)糧食和農(nóng)產(chǎn)品短缺問(wèn)題始終沒(méi)有得到很好的解決。1953年第一個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施不久，隨著城市工業(yè)的發(fā)展和企業(yè)職工的增加，糧食和棉花等農(nóng)產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題就凸顯出來(lái)。在此壓力下，國(guó)家出臺(tái)了糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，以緩解城市糧食危機(jī)，但糧食的供求矛盾并沒(méi)有得到根本解決，在1954年、1957年又分別出現(xiàn)了糧食供給緊張的問(wèn)題。1958—1960年城市化的躍進(jìn)發(fā)展，農(nóng)村人口爆炸式地涌入城市，三年城鎮(zhèn)人口增加2 352萬(wàn)，年均增加784萬(wàn)，再次直逼糧食供應(yīng)極限[7]6;1960年三年自然災(zāi)害開(kāi)始，全國(guó)性饑荒出現(xiàn)。對(duì)此，陳云總結(jié)說(shuō)：“建國(guó)以來(lái)，出現(xiàn)過(guò)四次糧食供應(yīng)比較嚴(yán)重的緊張狀況。這四次當(dāng)中有三次是由于城市人口增加過(guò)多產(chǎn)生的，也就是說(shuō)，城市人口的增加超過(guò)了當(dāng)時(shí)糧食負(fù)擔(dān)的可能。”[8]可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展一直難以承受工業(yè)化、城市化超速發(fā)展之重。而且，為了推進(jìn)國(guó)家工業(yè)化，加速城市工業(yè)體系的建設(shè)，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展，致使農(nóng)業(yè)剩余大量外流，農(nóng)業(yè)自我發(fā)展乏力。
二是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化分離。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下，重工業(yè)因其資本密集屬性難以形成對(duì)勞動(dòng)力的強(qiáng)大需求。為緩解城市就業(yè)壓力，國(guó)家不得不采取上山下鄉(xiāng)的方式讓城市青年到農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移就業(yè)更是難上加難，這就造成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的分離。為了緩解城市壓力，我國(guó)建立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度并出臺(tái)了與之相對(duì)應(yīng)的就業(yè)和公共服務(wù)制度等政策，客觀上將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，進(jìn)一步加劇了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的分離。
三是造成了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)的失衡。城市因其較好的基礎(chǔ)設(shè)施更有利于重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，于是政府的投資就偏向了城市重工業(yè)部門(mén)，而忽略了城市作為市場(chǎng)中心的產(chǎn)品交易與生產(chǎn)要素流動(dòng)的市場(chǎng)功能，削弱了城市的服務(wù)功能，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到了抑制，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡制約了輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力。
四是對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放之后城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)一定的影響。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略使生產(chǎn)消費(fèi)品的輕工業(yè)發(fā)展不足，從而帶來(lái)消費(fèi)品供給不足，這為改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展提供了市場(chǎng)，使農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的就地轉(zhuǎn)移成為歷史的必然；城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革的滯后又使農(nóng)村優(yōu)秀人才不得不就地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和走以小城鎮(zhèn)為主要依托的城鎮(zhèn)化道路。此外，由于城市是生產(chǎn)型的，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，使后來(lái)我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的“建城”現(xiàn)象也成為歷史的必然。
以重工業(yè)為主導(dǎo)的中小城市發(fā)展模式的上述問(wèn)題給我們留下了深刻啟示：即在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須注重加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；同時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展還必須要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，只有實(shí)現(xiàn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
（二）以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力、人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及問(wèn)題
1. 以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力、人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的緣由
1958—1978年，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了波動(dòng)和停滯的狀況。
在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和自然災(zāi)害的雙重作用下，城市就業(yè)吸納能力嚴(yán)重不足，進(jìn)城轉(zhuǎn)化為工人的農(nóng)民只能向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村進(jìn)行“逆向轉(zhuǎn)移”，城市化水平迅速下降。面對(duì)大量進(jìn)城農(nóng)民的回鄉(xiāng)以及基數(shù)龐大的農(nóng)村人口，如何既實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展以確保民族獨(dú)立和國(guó)家安全，又保證80%的農(nóng)村人口不至于都涌到城市中去而造成城市人口的過(guò)度膨脹，指出：“從現(xiàn)在起，我們就要注意這個(gè)問(wèn)題。要防止這一點(diǎn)，就要使農(nóng)村的生活水平和城市的生活水平大體一樣，或者還好一些。”[9]將發(fā)展農(nóng)村工業(yè)和人民公社作為解決這一難題的突破點(diǎn)。于是，1958年8月中央決定在農(nóng)村普遍建立“農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展，工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合”的人民公社，“人民公社實(shí)行的工農(nóng)業(yè)并舉和互相結(jié)合的方針，為縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別開(kāi)辟了道路”[10]。因此，“人民公社必須大辦工業(yè)”，在此號(hào)召下，全國(guó)各地以人民公社為載體開(kāi)始大力發(fā)展鄉(xiāng)辦工業(yè)和社辦工業(yè)，以增強(qiáng)整個(gè)國(guó)家的工業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地成為工人和生活水平不低于城市的設(shè)想，這對(duì)全國(guó)農(nóng)村發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)起到了很大的促進(jìn)作用。
走以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，不僅是對(duì)馬克思主義城鄉(xiāng)融合思想的踐行，同時(shí)也是基于當(dāng)時(shí)國(guó)情的深慮。人民公社是為了適應(yīng)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和盡快過(guò)渡到共產(chǎn)主義社會(huì)而建立的，其強(qiáng)大的集體組織功能可以有效地將分散的農(nóng)民組織起來(lái)，改善我國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，穩(wěn)定農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)秩序，保證我國(guó)有限的農(nóng)業(yè)剩余能夠順利地轉(zhuǎn)移到工業(yè)領(lǐng)域，為重工業(yè)的發(fā)展提供了原材料和資金積累。人民公社所主張的“工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合”的理念是正確的，它改變了西方國(guó)家工業(yè)化、城市化發(fā)展中“城市—工業(yè)，農(nóng)村—農(nóng)業(yè)”的經(jīng)典模式，在實(shí)踐探索中農(nóng)民農(nóng)忙務(wù)農(nóng)、農(nóng)閑務(wù)工，在農(nóng)村建立共產(chǎn)主義大食堂、公共衛(wèi)生保健院、農(nóng)業(yè)大學(xué)、托兒所等公共福利事業(yè)也是對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的偉大嘗試。
2. 以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的問(wèn)題
以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的探索是在當(dāng)時(shí)我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平較低且受到急于過(guò)渡到共產(chǎn)主義社會(huì)的“左”傾冒進(jìn)思想影響的背景下推進(jìn)的，因此，這一城鎮(zhèn)化發(fā)展模式并沒(méi)能實(shí)現(xiàn)所期盼的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的局面。相反，農(nóng)村工業(yè)化的快速發(fā)展使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社除了經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外還進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)、工人教育及商業(yè)服務(wù)等多種活動(dòng)，過(guò)多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入到工業(yè)、服務(wù)業(yè)中，削弱了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；盲目粗放的農(nóng)村工業(yè)發(fā)展還給當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境帶來(lái)了某種破壞。
但客觀地說(shuō)，這一實(shí)踐探索為今天我國(guó)以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了最初的實(shí)踐淵源和寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式及局限
1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的緣由
改革開(kāi)放初期，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年大幅增長(zhǎng)，糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給狀況大有改善，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的起飛提供了較好的時(shí)機(jī)。但因我國(guó)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度沒(méi)有及時(shí)調(diào)整，眾多的剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無(wú)法向大中城市的第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)）在農(nóng)村巨大就業(yè)壓力和農(nóng)民強(qiáng)烈致富愿望的雙重作用下迅猛發(fā)展起來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，一方面沖破了農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)所形成的自給、半自給經(jīng)濟(jì)的單一、封閉的小生產(chǎn)格局，由單一的種植業(yè)向多種經(jīng)營(yíng)和第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由固定區(qū)域向外區(qū)域延伸，拓展了農(nóng)業(yè)發(fā)展的深度和廣度，為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了基礎(chǔ)動(dòng)力；另一方面為廣大農(nóng)民提供了大量的就業(yè)崗位，擴(kuò)寬了農(nóng)民的增收渠道。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，大批農(nóng)民到小城鎮(zhèn)辦工廠、搞建筑，帶動(dòng)了商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、餐飲業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為小城鎮(zhèn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐，使得古老的城鎮(zhèn)重放異彩，一些新興的小城鎮(zhèn)熠熠生輝，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治和文化的中心。數(shù)據(jù)顯示，1978年中國(guó)的建制鎮(zhèn)僅為2 660個(gè)，1998年增加到19 060個(gè)，是1978年的7.2倍[11]。
2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的局限
鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大特點(diǎn)就是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，形成了農(nóng)民工這一群體，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人，戶籍身份是農(nóng)民，在家承包集體耕地；從職業(yè)角度看，他們主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，已經(jīng)成為工人。在生產(chǎn)方式上，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中還處于手工業(yè)工場(chǎng)形態(tài)：企業(yè)規(guī)模小，多以自然資源作為生產(chǎn)和加工對(duì)象，產(chǎn)品生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化水平和科技含量低，產(chǎn)品附加值不高。在生活方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人“白天在鎮(zhèn)上做工，晚上回農(nóng)村睡覺(jué)，亦工亦農(nóng)，半工半農(nóng)，”可見(jiàn)這種狀況并沒(méi)有改變與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相適應(yīng)的分散、個(gè)體、封閉的農(nóng)村生活方式，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全意義上集中化、社會(huì)化和市場(chǎng)化的城市生活方式，相反形成了頗具中國(guó)特色的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。
此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多數(shù)生產(chǎn)水平較低，物耗能耗較高，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)重眼前利益輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，重自己盈虧輕社會(huì)責(zé)任，在生產(chǎn)過(guò)程中隨意排放污染物，使得環(huán)境污染日益成為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村生活質(zhì)量的重要問(wèn)題；另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺少整體規(guī)劃，過(guò)多地占用農(nóng)村土地，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模過(guò)小使其根本無(wú)法獲得規(guī)模效益，生產(chǎn)成本過(guò)高，企業(yè)之間聯(lián)系少致使產(chǎn)業(yè)鏈不完善，難以為小城鎮(zhèn)規(guī)模化和可持續(xù)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)短缺時(shí)代的特殊產(chǎn)物，因此，其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目與城市產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同質(zhì)化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下關(guān)停或轉(zhuǎn)型，發(fā)展陷入困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展也出現(xiàn)了全面萎縮的現(xiàn)象，這種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式越來(lái)越受到質(zhì)疑。實(shí)踐證明，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為推動(dòng)力的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式適應(yīng)了我國(guó)特殊國(guó)情條件的需要，其發(fā)展模式對(duì)我國(guó)東南沿海等地工業(yè)基礎(chǔ)和交通條件相對(duì)較好的農(nóng)村地區(qū)具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。但無(wú)論如何，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為推動(dòng)力的農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，為我們今天進(jìn)一步探索農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有益經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
（四）城市大工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及潛在問(wèn)題
1. 城市大工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的緣由
20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，即城市特別是大中城市建設(shè)呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。究其原因，一方面是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的萎縮和轉(zhuǎn)型，難以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)來(lái)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使其帶動(dòng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展也陷入困境；另一方面是隨著我國(guó)工業(yè)化戰(zhàn)略由以重工業(yè)為重點(diǎn)向符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的以輕紡工業(yè)為重點(diǎn)的工業(yè)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，我國(guó)逐漸完成了消費(fèi)品生產(chǎn)的工業(yè)化并實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)的相對(duì)過(guò)剩，而科技含量高的工業(yè)，成套機(jī)器設(shè)備、精密機(jī)械、電子工業(yè)等生產(chǎn)不足，新型工業(yè)的發(fā)展需要大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)支持，需要第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)，大中城市具有更大的優(yōu)勢(shì)。此外，由于對(duì)城市較高工資、較好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的渴望，大量農(nóng)民為了尋找更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和生活環(huán)境，開(kāi)始由自發(fā)轉(zhuǎn)為有組織地涌向經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的沿海大中城市，使農(nóng)民在創(chuàng)造了“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式后，又掀起了“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工進(jìn)城大潮，大量農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)一步刺激了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。
在此背景下，國(guó)家調(diào)整了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。“十五”時(shí)期和黨的十六大都提出要“完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”的方針。在具體政策上，國(guó)家對(duì)土地改革、房地產(chǎn)市場(chǎng)改革以及城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，為舊城改造、新區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了大量資金，城市空間開(kāi)始迅速發(fā)展和重組，城市新增人口和城鎮(zhèn)化率迅速增長(zhǎng)。“九五”到“十五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)4.66%；“九五”期間，有三年的城鎮(zhèn)化率每年增加1.7個(gè)百分點(diǎn)，“十五”期間年平均增長(zhǎng)1.35個(gè)百分點(diǎn)。“十一五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展繼續(xù)保持良好勢(shì)頭，城鎮(zhèn)化水平也由2006年42.99%提高到2010年的49.95%，平均每年提高1.39個(gè)百分點(diǎn)1。大中小城市建設(shè)投資的擴(kuò)張，極大地促進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，首次超過(guò)全球平均水平。但經(jīng)過(guò)“九五”至“十一五”時(shí)期的高速推進(jìn)后，“十二五”時(shí)期城鎮(zhèn)化率增速有所減緩，2012年之后，我國(guó)城鎮(zhèn)化政策的關(guān)注重點(diǎn)逐漸從“數(shù)量”轉(zhuǎn)為“質(zhì)量”，“十三五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入速度、質(zhì)量并重的轉(zhuǎn)型期，國(guó)家提出了控制大城市發(fā)展規(guī)模和速度的政策，并指出要因地制宜地發(fā)展特色小鎮(zhèn)，然而這些政策并沒(méi)有從根本上抑制住大中城市快速發(fā)展的趨勢(shì)，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然是以農(nóng)民進(jìn)城的大中城市的發(fā)展為特征。
2. 城市大工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的潛在問(wèn)題
農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化因?yàn)榧壬婕肮I(yè)化又涉及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，所以與經(jīng)典的城鎮(zhèn)化理論———工業(yè)化和城市化并行的觀點(diǎn)更匹配，而且從理論上以及短期的效率上看，大城市有著高度密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，便于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此，當(dāng)前我國(guó)熱衷走以農(nóng)民進(jìn)城為主的大城市化道路是有一定的理論和實(shí)踐依據(jù)的。
但從長(zhǎng)期的效率或者從發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化歷程來(lái)看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在大城市化快速發(fā)展中都不同程度地出現(xiàn)了“大城市病”，于是在應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題時(shí)我國(guó)采取了大城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的策略，而且最終都是小城鎮(zhèn)的數(shù)量占據(jù)優(yōu)勢(shì)。盡管目前我國(guó)還沒(méi)有大規(guī)模地出現(xiàn)大城市病，但由于城市大工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展更多地體現(xiàn)在城市化的外在表現(xiàn)形式———城市建設(shè)、城市數(shù)量及人口數(shù)量的增加上，加之當(dāng)前我國(guó)城市自身發(fā)展能力及體制機(jī)制的限制，進(jìn)城城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展在蘊(yùn)含大城市病風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)還凸顯了一系列的“農(nóng)村病”。“城市病”是由于違背城市化的一般規(guī)律，無(wú)序地開(kāi)發(fā)城市，使城市的蔓延、擴(kuò)張與城市的發(fā)展不相協(xié)調(diào)而出現(xiàn)的失衡現(xiàn)象[11]120-121。自20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，我國(guó)大中城市飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚帶來(lái)了城市規(guī)模的不斷膨脹，但由于我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力發(fā)展的滯后，引發(fā)了諸如交通擁堵、能源資源緊張、生態(tài)環(huán)境惡化、居高不下的房?jī)r(jià)等嚴(yán)重的“大城市病”。令人擔(dān)憂的是，隨著人口向大中城市的快速集中，一些中小城市也被傳染了大城市病。而“農(nóng)村病”是指由于農(nóng)村壯年勞動(dòng)力, 尤其是男性勞動(dòng)力外出務(wù)工而引致的農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)拋荒問(wèn)題，城市農(nóng)民工問(wèn)題以及農(nóng)村“三留守”問(wèn)題等社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題影響了我國(guó)糧食安全以及社會(huì)的和諧發(fā)展。
進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的上述棘手問(wèn)題讓我們不得不重新關(guān)注就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。
三、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的現(xiàn)實(shí)性
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展是通過(guò)農(nóng)業(yè)自身的機(jī)械化和現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展來(lái)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)民就地實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。這一發(fā)展模式是在尊重工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力這個(gè)一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，以農(nóng)業(yè)工業(yè)化來(lái)拓展工業(yè)化的內(nèi)涵，通過(guò)吸取農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了發(fā)展以農(nóng)業(yè)為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，以此避免進(jìn)城城鎮(zhèn)化所面臨的“大城市病”和“農(nóng)村病”問(wèn)題。同時(shí)，這一發(fā)展模式也是基于當(dāng)前我國(guó)國(guó)情而做出的現(xiàn)實(shí)選擇。
（一）讓農(nóng)民共享全面小康社會(huì)和現(xiàn)代化成果的重要考量
巨大的農(nóng)村人口壓力是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的國(guó)情條件。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國(guó)大陸人口總數(shù)139 538萬(wàn)人，其中居住在城鎮(zhèn)6個(gè)月以上的常住人口占59.58%，居住在鄉(xiāng)村的人口占40.42%，戶籍城鎮(zhèn)化率只有43.37%[12]。這表明我國(guó)仍有近2億多戶口在農(nóng)村但在城鎮(zhèn)工作生活超過(guò)半年的農(nóng)民工和近6億農(nóng)村常住人口。對(duì)于擁有2億多人口的農(nóng)民工群體，我們的政策導(dǎo)向是“要大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化”，但事實(shí)上，我國(guó)老一代農(nóng)民工市民化意愿不強(qiáng)，更愿意落葉歸根。而對(duì)于近6億的農(nóng)村常住人口，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提升，其數(shù)量雖然會(huì)有所減少，但即使城鎮(zhèn)化率到2020—2030年達(dá)到“60%～70%”的水平，依然有四五億人在農(nóng)村。如何讓農(nóng)民在農(nóng)村生活得更好，就地過(guò)上與城市一樣的生活，這是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也應(yīng)該成為當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展戰(zhàn)略和全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。
（二）穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給及保障糧食安全的重要抓手
我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，保證糧食基本供給數(shù)量和質(zhì)量安全是經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重中之重，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“定海神針”。從中長(zhǎng)期看，一方面，我國(guó)新生人口將不斷增加，糧食需求量剛性增長(zhǎng)。有學(xué)者預(yù)計(jì)我國(guó)總?cè)丝趯⒃?025—2030年達(dá)到峰值16億人，新增人口需要增加的糧食數(shù)量至少是600億公斤，供需缺口高達(dá)440億公斤[6]45。另外，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，糧食的工業(yè)用途不斷拓展，醫(yī)藥、化工、生物能源等產(chǎn)業(yè)對(duì)糧食的需求將大幅度增加，糧食增長(zhǎng)要趕上消費(fèi)增加的速度，壓力很大。另一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)耕地?cái)?shù)量下降，后備耕地資源不足；且農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷增高，挫傷農(nóng)民種糧積極性，致使耕地拋荒數(shù)量增加；而城鎮(zhèn)化的發(fā)展又使得大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，由原來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者變成純粹的消費(fèi)者，這也勢(shì)必會(huì)增加對(duì)糧食的需求量。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)糧食供求關(guān)系緊張。如何“把飯碗牢牢端在自己手上”，掌握好糧食安全的主動(dòng)權(quán)，存在著不可低估的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是以農(nóng)業(yè)的發(fā)展為基點(diǎn)和核心，就地城鎮(zhèn)化有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)伍，促進(jìn)土地的規(guī)模化、集約化、社會(huì)化生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。因此，以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，是新時(shí)期確保我國(guó)糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給、提升農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要抓手。
（三）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要
大力提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率滿足城鎮(zhèn)人口和工業(yè)發(fā)展的基本需求，大量勞動(dòng)力不斷從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)問(wèn)題，是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展必須要解決的難題。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，在工業(yè)部門(mén)加快結(jié)構(gòu)升級(jí)、資本有機(jī)構(gòu)成和人工智能排擠替代勞動(dòng)等各方面因素的綜合作用下，工業(yè)接納勞動(dòng)力的數(shù)量在大大減少。在此壓力下，除了大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，提升服務(wù)業(yè)就業(yè)比重外，還必須要以農(nóng)業(yè)自身力量為依托，通過(guò)農(nóng)業(yè)自身的機(jī)械化和現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)與新興技術(shù)的融合發(fā)展為農(nóng)村勞動(dòng)力就地、就近就業(yè)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。因此，大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并以此為推動(dòng)力帶動(dòng)我國(guó)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，成為當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化政策制定必須要考慮的關(guān)鍵問(wèn)題之一[13]。
（四）實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求
2018年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到59.58%，按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性規(guī)律，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期和關(guān)鍵期。未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化道路。近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展不斷提速，城鄉(xiāng)差異問(wèn)題有所緩解，但城鄉(xiāng)之間依然還存在著不小的差距。2018年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比仍高達(dá)2.69∶1，且農(nóng)村居民的消費(fèi)水平僅為城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平的46.4%2。更為嚴(yán)重的是，在我國(guó)西部不少落后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度還很低，農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等還沒(méi)有得到普及[14]。如何補(bǔ)齊農(nóng)村現(xiàn)代化短板，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為當(dāng)務(wù)之急。為此，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，正視我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難點(diǎn)所在，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺為突破點(diǎn)，通過(guò)以農(nóng)業(yè)為核心的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之路來(lái)增加農(nóng)民收入。同時(shí)，要從有利于鄉(xiāng)村振興和“三農(nóng)”發(fā)展的角度創(chuàng)新農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展思路, 通過(guò)把農(nóng)村打造成理想之地，讓農(nóng)民在農(nóng)村而無(wú)需進(jìn)入城市即可以享受到現(xiàn)代文明，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
四、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀對(duì)策
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的有效途徑。推進(jìn)其發(fā)展，需要政府提供相關(guān)的制度環(huán)境和政策支持。
（一）深化農(nóng)村土地制度改革，提高土地資源配置和利用效率，為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供好的要素條件
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要土地的適度規(guī)模化和集約化經(jīng)營(yíng)。但我國(guó)現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)存在著嚴(yán)重的束縛。對(duì)此，要深化我國(guó)農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，推進(jìn)土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集聚化發(fā)展，進(jìn)而避免走傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模小、分散化的老路。具體而言：首先，在對(duì)農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估，以確保農(nóng)地公平交易。其次，積極培育土地市場(chǎng)，建立符合市場(chǎng)機(jī)制的土地流轉(zhuǎn)制度，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格，防止在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)政府尋租、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)壟斷和不公平現(xiàn)象。再次，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，通過(guò)培育土地托管中心、代管站等中介服務(wù)組織，為需要流轉(zhuǎn)土地出去以及需要承包土地的農(nóng)戶提供信息服務(wù)；通過(guò)培育土地流轉(zhuǎn)的法律咨詢機(jī)構(gòu)，確保土地以書(shū)面合同形式合法合理進(jìn)行流轉(zhuǎn)。最后，要利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)等信息技術(shù)對(duì)流轉(zhuǎn)土地用途以及農(nóng)村征地行為進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度和最集約型的土地使用制度。
（二）完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，努力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的雙向互動(dòng)提供良好的社會(huì)條件
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，是通過(guò)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展來(lái)促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式與城市的趨同。但在長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響下，城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面差別較大，造成大量農(nóng)村青壯年流出，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和就地城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著“人荒”。因此，必須要打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。具體而言：一是要加快戶籍制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源合理流動(dòng)。改革戶籍制度可以參照發(fā)達(dá)國(guó)家建立統(tǒng)一的、可流動(dòng)的、按居住地登記的新戶籍制度的經(jīng)驗(yàn)，這種戶籍制度強(qiáng)調(diào)任何公民只要在某地長(zhǎng)期居住，就有資格申辦居住證，并能享受和履行該地區(qū)居民同等的權(quán)利和義務(wù)，因此有利于城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的雙向流動(dòng)。在改革方法上，要使戶籍與其所享受的福利待遇和資源逐步分離、脫鉤。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。完善的社會(huì)保障體系有利于割斷農(nóng)民與土地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化和機(jī)械化作業(yè)以及農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變。政府理應(yīng)是社會(huì)保障的提供者，但目前我國(guó)財(cái)力還不充足，短時(shí)間內(nèi)難以在全國(guó)范圍內(nèi)為農(nóng)民提供全面、高標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障，因此當(dāng)務(wù)之急就是要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投資力度，并順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障階躍性調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障制度與城市社會(huì)保障制度的銜接。三是大力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化建設(shè)。農(nóng)業(yè)承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全、穩(wěn)定農(nóng)民收入和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的多重任務(wù)，其對(duì)自然的依賴性以及對(duì)市場(chǎng)信號(hào)反映的滯后性客觀上要求政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給；而農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化是讓農(nóng)民在農(nóng)村享受和城市一樣的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這也離不開(kāi)政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。對(duì)此，要加快建立公共財(cái)政體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給，加大公共財(cái)政向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付的力度，把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給列入?yún)^(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，納入政府基本建設(shè)投資范圍。同時(shí)還要建立和完善基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的制度，只有農(nóng)村公共服務(wù)能力水平提升了，才能吸引資金、農(nóng)業(yè)科技人才和消費(fèi)向農(nóng)村回流，才能提升農(nóng)民的市民化程度，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的順利進(jìn)行。
（三）優(yōu)化農(nóng)村金融體制改革，滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的金融需求
以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合為推動(dòng)力促進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，是一項(xiàng)規(guī)模較大，投資周期長(zhǎng)，資金回收慢的復(fù)雜工程。相關(guān)企業(yè)或農(nóng)戶在發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目的過(guò)程中，往往面臨著資金難題。而在貸款的過(guò)程中因企業(yè)或農(nóng)戶受資信現(xiàn)狀、抵押物缺失等因素的制約，加之抵御風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)手段不足，貸款風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)較高，造成了農(nóng)戶的“畏貸情緒”，同時(shí)也使得金融機(jī)構(gòu)在上述原因的影響下呈現(xiàn)出“水往低處流，錢(qián)往高處走”的狀態(tài)。為此，要推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村金融體制改革，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)。具體而言，一是要完善農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)功能。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)金融服務(wù)意愿不強(qiáng)、網(wǎng)點(diǎn)收縮、資金流失、貸款手續(xù)復(fù)雜等問(wèn)題，政府要綜合運(yùn)用貨幣、信貸、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、差異性監(jiān)管等政策，為銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化發(fā)展業(yè)務(wù)提供穩(wěn)定的政策預(yù)期，以吸引金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村市場(chǎng)投入人力和物力；同時(shí)政府要將農(nóng)村的“兩權(quán)”、林權(quán)等納入抵押物范圍，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。二是鼓勵(lì)并支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等微型金融機(jī)構(gòu)，以彌補(bǔ)農(nóng)村金融供給不足現(xiàn)狀。三是扶持和培育農(nóng)村資本市場(chǎng)，降低社會(huì)資本進(jìn)入門(mén)檻。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，增加投資主體，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化的建設(shè)。四是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制和農(nóng)村貸款擔(dān)保機(jī)制，支持農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)小額貸款擔(dān)保服務(wù)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，要鼓勵(lì)地方政府牽頭設(shè)立專(zhuān)門(mén)為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的保險(xiǎn)公司，完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大農(nóng)作物承保范圍和增強(qiáng)賠付能力，加大各級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼。同時(shí)，政府還要通過(guò)稅收優(yōu)惠、商業(yè)費(fèi)用補(bǔ)貼等手段吸引和幫助商業(yè)保險(xiǎn)公司發(fā)展涉農(nóng)業(yè)務(wù)，完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮。
（四）積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的人才支撐
農(nóng)民是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的真正主體，但目前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村從業(yè)者年齡結(jié)構(gòu)偏老，教育程度偏低，勞動(dòng)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)難以滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求。實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)自身的機(jī)械化發(fā)展、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展要求農(nóng)民既要掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)產(chǎn)品加工、流通的工藝過(guò)程和操作技能；又要了解農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的質(zhì)量監(jiān)控、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，掌握農(nóng)業(yè)管理、農(nóng)業(yè)服務(wù)的相關(guān)技能。因此，必須要注重對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，把農(nóng)民素質(zhì)提升到與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展相匹配的水平。具體而言，要加大對(duì)農(nóng)村教育資源的投入力度，對(duì)適齡的農(nóng)村勞動(dòng)人口要根據(jù)其不同需求，有針對(duì)性地開(kāi)展技能培訓(xùn)，在擴(kuò)大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計(jì)劃、新型職業(yè)農(nóng)民培育工程等項(xiàng)目規(guī)模的基礎(chǔ)上提高職業(yè)農(nóng)民培育的質(zhì)量和效益，在增加公益性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)積極開(kāi)發(fā)社會(huì)培訓(xùn)資源，但要注意培訓(xùn)內(nèi)容在注重種養(yǎng)技能培訓(xùn)的同時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面的培訓(xùn)，在培訓(xùn)方式上，要實(shí)現(xiàn)分階段培訓(xùn)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)、參觀考察和生產(chǎn)實(shí)踐等環(huán)節(jié)的全覆蓋。此外，還要重視農(nóng)村人力資本的開(kāi)發(fā)和投入，鼓勵(lì)熱愛(ài)鄉(xiāng)村的高層次人才到農(nóng)村開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新、課題研究、項(xiàng)目合作，借鑒日本等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)立法等形式在工資待遇、配套社保、職稱升遷等方面給予下鄉(xiāng)干部以及回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的人員優(yōu)于城市的政策，吸引并留住有志于扎根農(nóng)村、獻(xiàn)身農(nóng)業(yè)的各類(lèi)農(nóng)專(zhuān)人才和大學(xué)生群體，同時(shí)還要出臺(tái)政策就地孵化本土人才，從而為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和就地城鎮(zhèn)化發(fā)展解決人才之憂。
基金： 天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式創(chuàng)新研究” (TJKS19-002);
作者簡(jiǎn)介： 李小靜 (1982—) , 女, 漢族, 河北省唐山人, 博士, 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師, 研究方向:馬克思主義中國(guó)化與中國(guó)現(xiàn)代化。;
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：重慶社會(huì)科學(xué)2019年08期
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