——中國扶貧的精準(zhǔn)行政模式及其國家治理體制基礎(chǔ)
編者按:今年是全面建成小康與脫貧攻堅(jiān)的收官之年，那么這些國家目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)？我們又應(yīng)該如何評價(jià)這些歷史工程呢？本文要回答的正是這個(gè)脫貧奇跡是如何在短暫的歷史時(shí)間內(nèi)造就的。為了從國家治理的視角理解中國扶貧經(jīng)驗(yàn)，作者提出了“精準(zhǔn)行政扶貧模式”這一概念，旨在概括國家治理體制、行政力量所發(fā)揮的作用和這個(gè)模式制度化運(yùn)行的精準(zhǔn)與高效。最后，文章給出了一個(gè)從“中國之治”看“中國之制”的理論解釋框架；盡管這一模式存在可持續(xù)與復(fù)制性上的難題，但在中國當(dāng)下卻非常高效，有助于理解當(dāng)下中國扶貧邏輯。編輯部特推此文，以饗讀者。
本文對中國的脫貧成就給出了一個(gè)從“中國之治”看“中國之制”的理論解釋框架。中國近些年的脫貧成就全球罕見，這個(gè)成就的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)增長，但是將經(jīng)濟(jì)增長的紅利高效轉(zhuǎn)化為脫貧成就，這還有賴于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)形成的國家治理體制及相關(guān)運(yùn)行機(jī)制。本文將扶貧領(lǐng)域的這個(gè)機(jī)制定義為精準(zhǔn)行政扶貧模式，其由行政統(tǒng)籌機(jī)制、資金機(jī)制、扶貧干部隊(duì)伍管理機(jī)制、村組織建設(shè)機(jī)制、考評和問責(zé)機(jī)制組成，將扶貧工作要素全部納入其中，且考評和問責(zé)機(jī)制又能反過來作用于其他機(jī)制，形成一種從行政管理角度來看閉合且具有信號(hào)和反饋系統(tǒng)的精準(zhǔn)運(yùn)行機(jī)制。這樣的模式，不僅能集中行政力量高效精準(zhǔn)地進(jìn)行扶貧，且將扶貧工作與其他行政工作有效銜接、協(xié)作，使行政體系整體成為扶貧體系。這一模式是中國“集中力量辦大事”的國家治理體制的集中體現(xiàn)，但相對下階段鄉(xiāng)村振興等目標(biāo)也有不適應(yīng)之處，還需要加強(qiáng)與社會(huì)、市場力量的協(xié)同治理，才具有可持續(xù)性和可復(fù)制性。
一、理解中國扶貧的歷史經(jīng)驗(yàn)及其和國家治理的關(guān)系
2020年是中國發(fā)展的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)：全面建成小康社會(huì)的決勝年和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官時(shí)。在此時(shí)刻，重新檢思改革開放40多年的國家治理經(jīng)驗(yàn)，尤為重要。改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就有目共睹，其他方面也不乏亮點(diǎn)——例如扶貧，縱向比較成就偉大，且這個(gè)亮點(diǎn)在國際橫向比較中尤其閃亮。理論總結(jié)中國扶貧的歷史經(jīng)驗(yàn)，既是國家治理現(xiàn)代化和社會(huì)建設(shè)的重要議題，也是國際經(jīng)驗(yàn)交流和學(xué)術(shù)研究的共識(shí)性題材。對中國的扶貧模式進(jìn)行系統(tǒng)回顧、特征總結(jié)與理論提煉，既能更好地適應(yīng)黨的十九屆四中全會(huì)提出的國家治理體系現(xiàn)代化及鄉(xiāng)村振興新任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，也為2020年的CBD-COP15大會(huì)等提供中國故事并據(jù)此完善相關(guān)學(xué)科的理論解釋力。
中國扶貧工作所取得的成就，從縱向上看，的確是中國歷史上的代表性成就之一；從橫向上看，中國最近廿年一馬當(dāng)先的脫貧成就也獲得了國際社會(huì)普遍認(rèn)可。因此，國際社會(huì)和學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了一個(gè)熱點(diǎn)問題：為什么中國甚至只有中國可以在如此短的時(shí)間內(nèi)取得如此大的脫貧成就？許多學(xué)者傾向于認(rèn)為：是中國改革開放以來的40多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就順勢造就了扶貧奇跡，但是這個(gè)結(jié)論并不令人信服，一個(gè)明顯的反例即同樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的印度、巴西等國家卻并沒有相應(yīng)地取得如此廣度和深度的脫貧成就，且相關(guān)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對中國脫貧成就的解釋也較為牽強(qiáng)，沒有很好地與中國的國家治理體系和扶貧模式關(guān)聯(lián)起來。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中國扶貧的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，但是這些經(jīng)濟(jì)成就是如何被國家治理模式高效又公平地轉(zhuǎn)化為脫貧成就的，需要學(xué)術(shù)化地分析并總結(jié)，這便是本文的立論初衷。
經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于脫貧有兩個(gè)主流的理論解釋：涓滴效應(yīng)理論和財(cái)政脫貧理論。
涓滴效應(yīng)將脫貧成就主要?dú)w因于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在涓滴效應(yīng)的研究中，若干文章使用不同學(xué)科的研究方法和不同層級(jí)的數(shù)據(jù)證明了經(jīng)濟(jì)增長是減貧的主要推動(dòng)力（Besley and Burgess,2003; Dollar and Kraay,2002; Bibi 2005; Menezes-Filho and Vasconcellos,2004）。但是，經(jīng)濟(jì)增長與脫貧之間的關(guān)系并非線性，且其對不同階層、群體的人的影響差別巨大。也就是說，經(jīng)濟(jì)增長的扶貧效應(yīng)有較大差異，包括中國在內(nèi)的數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)（Luo,2011）。而且，有些體制下，經(jīng)濟(jì)增長有時(shí)候甚至帶來更大的收入分化（萬廣華、張茵，2006）。越來越多的研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長只是減貧的必要而非充分條件，它并不一定自動(dòng)惠及窮人（Ravallion and Chen,2007）。這一點(diǎn)對于中國來說非常重要，因?yàn)榈搅烁母锖笃?，貧困人口已?jīng)難以被正常的經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)——相當(dāng)數(shù)量的貧困人口是無法跟上經(jīng)濟(jì)增長的步伐才成為貧困戶（貧困概念是相對的、動(dòng)態(tài)的）。難以轉(zhuǎn)化成收入且兼顧公平的經(jīng)濟(jì)增長，可能無助于脫貧，反而會(huì)造成更為嚴(yán)重的貧富分化。一個(gè)佐證是：很多經(jīng)濟(jì)總量劇增的后發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，其基尼系數(shù)居高不下、深度貧困依然廣泛存在。而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏重效率邏輯，扶貧偏重公平邏輯，越到脫貧后期這兩者的張力越大。事實(shí)上，涓滴效應(yīng)會(huì)面臨一個(gè)更為直觀的解釋力挑戰(zhàn)：同樣是經(jīng)濟(jì)高速增長的發(fā)展中國家，為什么只有中國顯著、持久地降低了貧困率且這種脫貧成就能延續(xù)到即將全民脫貧？顯然，必須在經(jīng)濟(jì)增長這一推動(dòng)力之外，另外尋找中國扶貧成就的原因。
財(cái)政脫貧理論認(rèn)為，緩解貧困主要通過增加公共財(cái)政來實(shí)現(xiàn)——其可以促進(jìn)資本形成、提高人口素質(zhì)，從而在資本和人力資源這兩個(gè)要素上形成脫貧推動(dòng)力；通過公共財(cái)政的再分配機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)對社會(huì)分化的抑制，如社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)補(bǔ)貼等手段可以提升貧困者的發(fā)展能力與脫貧能力（閻坤、于樹一，2008）。基于這個(gè)理論解釋的實(shí)踐不少：以小額貸款聞名的孟加拉鄉(xiāng)村銀行，通過為大規(guī)模的貧困者提供信貸服務(wù)，引導(dǎo)貧困者逐漸擺脫貧困；巴西、印度和印度尼西亞等國家也有相應(yīng)的財(cái)政減貧政策，包括政府直接投資貧困地區(qū)、建立相應(yīng)的發(fā)展協(xié)調(diào)部門和發(fā)展基金等。但是，長期的宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說明，這些實(shí)踐并沒有達(dá)成大規(guī)模脫貧的效果。進(jìn)一步分析，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的再分配政策事實(shí)上并不完善，其政策績效并不盡如初衷，也受到了諸多挑戰(zhàn)：市場不可預(yù)測的失靈、政府和制度的失靈等，也缺乏足夠的有效數(shù)據(jù)來全面分析和評價(jià)財(cái)政政策（Moreno-Dodson and Wodon,2008）。盡管公共財(cái)政政策是政府減貧的重要工具，道路修建（Fan et al.,2005;Gachassin et al.,2010）、健康和教育支持（Gomanee and Morrissey,2002）、社會(huì)性公共支持（Caminada and Kees,2009）和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都能不同程度地貢獻(xiàn)于脫貧，但是財(cái)政扶貧的效度還有待考察，并且基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資需要耗費(fèi)更長時(shí)間才能惠及窮人（Estache et al.,2004）。更為重要的是，中國的扶貧成就是罕見的，但在公共財(cái)政的投入數(shù)量（按人均計(jì)）和方式（如二次分配的理念和制度）上卻基本是常態(tài)化的，因此我們還需要尋找其他更有解釋力的視角和分析框架。
與此同時(shí)，中國的扶貧同樣是在許多國家快速城市化過程中遭遇過的鄉(xiāng)村治理問題中進(jìn)行的，其工作模式是獨(dú)特的：既不同于社會(huì)扶貧、金融扶貧，也不是單純的政策扶貧，包括了大量的行政工作甚至在某些領(lǐng)域、某些地域、某個(gè)階段被行政工作主導(dǎo)，可能正因?yàn)榇颂岣吡诵?，這是學(xué)術(shù)研究需要發(fā)掘和提煉的。
綜上而言，要理解中國之治—中國脫貧奇跡—何以造就，須形成一個(gè)新分析框架來解釋中國如何將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就和相關(guān)社會(huì)政策整合為高效、可持續(xù)的脫貧模式并制度化地運(yùn)行的。本文試圖為理解中國扶貧的經(jīng)驗(yàn)和模式提供一個(gè)國家治理視角的解釋框架，既包括對扶貧歷史成就的解釋，也包括對其實(shí)踐局限的探討。可以把中國扶貧的主要特征概括為行政扶貧，這一特征在近些年的國家治理邏輯中進(jìn)一步精準(zhǔn)化（王雨磊，2018），最終發(fā)展為“精準(zhǔn)行政扶貧模式”。本文新造了“精準(zhǔn)行政扶貧模式”這個(gè)概念，意在概括國家治理體制、行政力量所發(fā)揮的作用和這個(gè)模式制度化運(yùn)行的精準(zhǔn)、高效。盡管大量的組織經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織社會(huì)學(xué)等相關(guān)研究批評過國家包辦的體制劣勢，但是我們必須看到，在扶貧這種不能用某個(gè)領(lǐng)域或者組織單獨(dú)應(yīng)對的系統(tǒng)工程中，行政體制體現(xiàn)了一般的組織所不具備的系統(tǒng)優(yōu)勢，且能更好地把握總體理性。這一點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)在若干國際組織的報(bào)告和其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言中，也有一些研究者認(rèn)識(shí)到行政主導(dǎo)是中國扶貧工作區(qū)別于多數(shù)國家的重要特征，同時(shí)也是中國扶貧事業(yè)取得如此巨大脫貧成效的重要基礎(chǔ)（黃承偉，2016），但并未就行政主導(dǎo)的扶貧模式內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)制及其高效原因給出系統(tǒng)的學(xué)術(shù)闡釋。本文給出了一個(gè)從“中國之治”看“中國之制”的視角和解釋框架，力圖系統(tǒng)回答以下理論問題：精準(zhǔn)行政扶貧模式的內(nèi)涵包括什么？其何以在扶貧的相關(guān)動(dòng)員、組織與落實(shí)上體現(xiàn)了中國治理體制的高效？這一模式得以運(yùn)行的體制機(jī)制是怎么構(gòu)成的？有無可持續(xù)性和可復(fù)制性？未來對其如何進(jìn)行政策調(diào)整與治理因應(yīng)？
二、精準(zhǔn)行政扶貧模式的內(nèi)涵、特征和形成過程
在傳統(tǒng)的行政管理、市場發(fā)展和社會(huì)建設(shè)事務(wù)格局中，高度綜合性的扶貧事務(wù)容易陷入責(zé)任缺位或責(zé)權(quán)利高度不對稱的困境，政府、市場和社會(huì)都有力所不及甚至好心辦壞事的情況，也就是所謂的“失靈”。本文用精準(zhǔn)行政模式來概括中國近些年來的扶貧模式，并認(rèn)為其至少在現(xiàn)階段可以統(tǒng)籌解決“失靈”問題。
這種模式是指將行政目標(biāo)與規(guī)制力量精準(zhǔn)地匹配給社會(huì)對象，隨著調(diào)集的行政資源的增多、常態(tài)化和工作力度的加大，行政方式逐漸發(fā)展為系統(tǒng)的體制機(jī)制。提出精準(zhǔn)行政扶貧模式，意在強(qiáng)調(diào)中國扶貧過程中存在大量價(jià)值觀自上而下通過行政體系傳達(dá)、目標(biāo)指向明確但基層也有主觀能動(dòng)性的行政活動(dòng)，工作上是行政主導(dǎo)，資金上是財(cái)政主流，機(jī)制上有多方面的信號(hào)和反饋系統(tǒng)保證精準(zhǔn)性。從這個(gè)意義上，精準(zhǔn)行政模式不啻就事論事的一種科層制活動(dòng)，而是主動(dòng)出擊，用行政力量牽頭逐漸動(dòng)員、影響、滲透和改變地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的過程，這是中國扶貧經(jīng)驗(yàn)中的特別之處，也是中國“集中力量辦大事”的治理結(jié)構(gòu)日趨現(xiàn)代化后在扶貧領(lǐng)域的體現(xiàn)。
具體來說，精準(zhǔn)行政扶貧模式包括4個(gè)方面內(nèi)涵（也即4個(gè)特征）：（1）扶貧是政治目標(biāo)并被行政事務(wù)化，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政系統(tǒng)構(gòu)建和引領(lǐng)，黨和國家為扶貧提供合法性支撐，并且將其系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為自上而下的行政動(dòng)力；（2）扶貧的團(tuán)隊(duì)、資源與項(xiàng)目等是由行政系統(tǒng)動(dòng)員而成（包括牽頭整合相關(guān)社會(huì)力量），扶貧過程由行政系統(tǒng)給予動(dòng)力主導(dǎo)并建立相應(yīng)的責(zé)任體制與目標(biāo)落實(shí)系統(tǒng)；（3）將扶貧任務(wù)這一非常規(guī)工作與其他常規(guī)的行政工作系統(tǒng)有效對接、整合并協(xié)同工作；（4）為了確保扶貧工作的信度與效度，行政體制內(nèi)建立了信號(hào)和反饋系統(tǒng)：根據(jù)貧困戶的信號(hào)確定相應(yīng)的扶貧方式并責(zé)任到人，有基于此信號(hào)的精準(zhǔn)的考評與問責(zé)的指標(biāo)體系及聯(lián)動(dòng)的干部管理制度、審計(jì)制度等管理責(zé)任人。這種模式易于打破行政系統(tǒng)內(nèi)部分而治之的框架約束并超過了政府的常規(guī)邊界，可以在農(nóng)村空心化、集體行動(dòng)能力衰落后形成集體理性，可以在一定約束下整合部分市場和社會(huì)的資源，且通過信號(hào)系統(tǒng)使扶貧行動(dòng)可以統(tǒng)籌、可以瞄準(zhǔn)，因此有可能統(tǒng)籌解決政府、市場、社會(huì)失靈問題。
歸根到底，能形成這樣的模式，將經(jīng)濟(jì)增長的紅利高效轉(zhuǎn)化為脫貧成就，源于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)形成的國家治理機(jī)制，這是典型的中國之制，可用圖1簡要概括精準(zhǔn)行政模式及其國家治理邏輯。以下詳述這個(gè)模式的形成過程和4個(gè)方面內(nèi)涵。
（一）扶貧意義的政治價(jià)值引領(lǐng)、行政事務(wù)化和模式形成
以行政方式統(tǒng)籌的扶貧事業(yè)與新中國相伴而生，形成了國家治理傳統(tǒng)：扶貧事業(yè)一開始就與中國共產(chǎn)黨的宗旨和中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)方式緊密相關(guān)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義的國家性質(zhì)決定了國家對于確保國民的收入和生活水平下限具有較大的政治責(zé)任，這一政治責(zé)任在改革開放的過程中得到強(qiáng)化并體現(xiàn)到各級(jí)黨組織的政治責(zé)任中。只是當(dāng)時(shí)還談不上精準(zhǔn)行政模式，在社會(huì)“均貧”的情況下也沒有必要。
然而，改革開放以來的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和伴生的社會(huì)分化（“讓一部分人先富起來”）實(shí)際上突顯了強(qiáng)化行政扶貧工作力度的必要性：中國共產(chǎn)黨在改革開放以來形成了統(tǒng)籌兼顧公平與效率的發(fā)展觀，相關(guān)行政模式以及扶貧模式均與之適應(yīng)，體現(xiàn)了行政扶貧模式的政治價(jià)值引領(lǐng)特征。鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“我們奮斗了幾十年，就是為了消滅貧困”，并將消滅貧困定義為社會(huì)主義的本質(zhì)，“社會(huì)主義階段的最根本任務(wù)就是發(fā)展生產(chǎn)力，社會(huì)主義的優(yōu)越性歸根到底要體現(xiàn)在它的生產(chǎn)力比資本主義發(fā)展得更快一些、更高一些，并且在發(fā)展生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上不斷改善人民的物質(zhì)文化生活。如果說我們建國以后有缺點(diǎn)，那就是對發(fā)展生產(chǎn)力有某種忽略。社會(huì)主義要消滅貧窮。貧窮不是社會(huì)主義，更不是共產(chǎn)主義”（鄧小平，2001）。由于中國的改革是漸進(jìn)的，為了打破平均主義的桎梏，黨和國家的政策是：讓一部分人先富起來，先富帶動(dòng)后富，最終達(dá)到共同富裕。但是隨著改革的推進(jìn)，一方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，多數(shù)農(nóng)村的大量農(nóng)民在這個(gè)過程中擺脫了貧困；但另一方面，仍有部分地區(qū)由于自然條件和歷史因素，發(fā)展較為滯后，人均收入與其他地區(qū)的差距越來越大；還有一些地區(qū)（包括城市），總體上富了，仍有部分人群沒有充分分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果或沒有跟上同地區(qū)居民收入增長的步伐，仍然處于相對貧困狀態(tài)。有一段時(shí)間，貧富分化日益擴(kuò)大，基尼系數(shù)居高不下，“后富”一直未能被同步帶動(dòng)起來。1986年，在社會(huì)分化初露端倪時(shí)，中國強(qiáng)化了行政扶貧的體制：國家建立了貧困縣制度（后擴(kuò)大到貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村），設(shè)立了專門行政機(jī)構(gòu)（國務(wù)院設(shè)立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，簡稱扶貧辦），各級(jí)政府也上行下效成立了這樣的機(jī)構(gòu)。扶貧辦是國家扶貧意志行政化的體現(xiàn)，其與其他行政機(jī)構(gòu)相配合，在某些區(qū)域通過政績考核、項(xiàng)目設(shè)置調(diào)動(dòng)其他行政機(jī)構(gòu)致力于扶貧，這使扶貧工作成為專門的行政事務(wù)和涵蓋多部門的重要的政績考核內(nèi)容。其后的《國家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》推動(dòng)扶貧工作逐漸由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，但成就只限于解決溫飽問題，還談不上全面脫貧。隨著扶貧工作的深入，能夠被經(jīng)濟(jì)發(fā)展和常規(guī)扶貧政策帶動(dòng)的貧困戶已經(jīng)大部分脫貧，但仍有部分貧困深度較高的困難群體。為此，精準(zhǔn)扶貧的理念應(yīng)運(yùn)而生：2013年，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧新方略。“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，必須解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，切實(shí)提高扶貧成果可持續(xù)性，讓貧困人口有更多的獲得感。”精準(zhǔn)扶貧隨后成為中國扶貧開發(fā)的重要原則，并且上升為《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和黨的十九大報(bào)告中的綱領(lǐng)性原則。因此，“精確瞄準(zhǔn)”成為扶貧的重要實(shí)施原則，貧困戶被更為準(zhǔn)確地與一般農(nóng)戶區(qū)別開來，不僅財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和脫貧項(xiàng)目更明確地指向了貧困戶，行政目標(biāo)、實(shí)施機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核支撐制度等也都體現(xiàn)了精準(zhǔn)，這使精準(zhǔn)扶貧被行政事務(wù)化并進(jìn)而發(fā)展成了模式。
精準(zhǔn)行政扶貧模式完全形成的標(biāo)志是2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》及相關(guān)配套文件。依據(jù)這些文件，扶貧政策盡管與之前是延續(xù)的，但當(dāng)扶貧工作在行政體系內(nèi)形成了聯(lián)動(dòng)、細(xì)化并逐漸精準(zhǔn)的“規(guī)定動(dòng)作”時(shí)，扶貧才進(jìn)入了精準(zhǔn)行政扶貧階段并構(gòu)成了模式。其直接的表現(xiàn)是，原先只是體現(xiàn)在中央意志和省級(jí)部署中的相關(guān)表述，逐漸一一對應(yīng)為基層扶貧工作的工作細(xì)則。具體來說，形成精準(zhǔn)行政扶貧模式的大致順序是從扶貧對象精準(zhǔn)化、扶貧干部精準(zhǔn)化到項(xiàng)目精準(zhǔn)化，再到考評精準(zhǔn)化，簡單來說，就是人、財(cái)、事的漸次精準(zhǔn)化安排，這使習(xí)近平總書記要求的“扶持誰、誰來扶、怎么扶”都得到了制度化確認(rèn)和體現(xiàn)。
（二）扶貧團(tuán)隊(duì)與扶貧資源的行政構(gòu)建
行政事務(wù)化，使得精準(zhǔn)行政扶貧模式的第一個(gè)優(yōu)勢是將政治上的扶貧目標(biāo)有效轉(zhuǎn)化為行政動(dòng)力，通過行政系統(tǒng)征集到人、財(cái)、物等所謂行政資源圍繞扶貧扶貧進(jìn)行精準(zhǔn)投放。這具體包括組建扶貧團(tuán)隊(duì)、整合扶貧資源以及確立扶貧項(xiàng)目，與行政組織同構(gòu)的精準(zhǔn)扶貧的團(tuán)隊(duì)，是以扶貧辦干部、幫扶單位及其駐村干部以及被幫扶單位干部組成的網(wǎng)絡(luò)。
精準(zhǔn)扶貧團(tuán)隊(duì)通常分工如下：（1）扶貧辦及其干部，國家扶貧辦和省扶貧辦主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、設(shè)計(jì)相關(guān)的扶貧政策、原則與章程，縣扶貧辦負(fù)責(zé)扶貧工作的具體推動(dòng)與落實(shí)：對上承接扶貧的政策指令，對下與駐村干部及村干部直接對接，市扶貧辦與鎮(zhèn)扶貧辦一般只上傳下達(dá)和配合輔助。（2）村干部是地方治理中權(quán)威、信息和社會(huì)關(guān)系的享有者，也是能夠在村莊層面具體落實(shí)扶貧政策的行動(dòng)終端。（3）對口幫扶單位及其駐村干部，既引入對口幫扶的行政資源，也與村干部一起直接承擔(dān)著扶貧的各項(xiàng)落實(shí)工作。隨著精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，脫貧主體往往已變?yōu)樨毨Т澹虼?，對口幫扶也進(jìn)一步精準(zhǔn)化到貧困村，尤其是在省一級(jí)的行政扶貧統(tǒng)籌格局中，近年來，已經(jīng)形成了以幫扶單位駐村第一書記為首的精準(zhǔn)扶貧工作團(tuán)隊(duì)。
扶貧資源也通過行政渠道和手段予以調(diào)配和落實(shí)。首先，從扶貧對象上看，國家對于扶貧對象的識(shí)別和幫扶已經(jīng)精準(zhǔn)到戶，后期的項(xiàng)目和脫貧考核都是以貧困戶為單位；其次，要求扶貧干部駐村，對扶貧干部有精準(zhǔn)化的要求和相應(yīng)考核；再次，隨著國家財(cái)政支付比重的加大，精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)配套資金是?？顚Ｓ?，并且按照預(yù)算和條目進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。
可以把這種行政構(gòu)建總結(jié)為4條：一是多方籌措，限期到位；二是壓實(shí)責(zé)任，縣級(jí)統(tǒng)籌；三是精準(zhǔn)使用，嚴(yán)格監(jiān)管；四是強(qiáng)化考核，嚴(yán)格問責(zé)。通過這樣的行政構(gòu)建，伴隨農(nóng)村空心化的村組織式微趨勢得到了扭轉(zhuǎn)，基層的扶貧工作形成了集體理性和行動(dòng)力。
（三）扶貧工作和常規(guī)行政工作的整合與協(xié)作
盡管扶貧工作很多時(shí)候被視為非常規(guī)工作，但如前所述，扶貧意義的政治價(jià)值引領(lǐng)和行政事務(wù)化，使得扶貧工作被整合進(jìn)不同層級(jí)政府包括了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展多領(lǐng)域的日常工作中，在有些區(qū)域（如限期脫貧的貧困縣）被放置在行政工作的中心。也就是說，扶貧工作被深度整合進(jìn)行政系統(tǒng)，獲得了廣泛的行政支持，許多部門的日常工作都能成為扶貧手段。這有以下四方面體現(xiàn)。
第一，扶貧的最終責(zé)任人通常是黨政一把手，責(zé)任人為扶貧確保了行政優(yōu)先級(jí)。在此基礎(chǔ)上，扶貧責(zé)任依次下發(fā)落實(shí)，還包括確立外部的幫扶單位與貧困村的配對和外部單位的責(zé)任落實(shí)。
第二，扶貧過程中并非重新建構(gòu)了治理渠道，只是讓行政“條線”圍繞扶貧目標(biāo)和各自責(zé)任形成治理合力。從扶貧資金的統(tǒng)籌上看，行政扶貧模式通常是由財(cái)政轉(zhuǎn)移資金來兜底，同時(shí)要求幫扶單位投入一定規(guī)模的資金。在資金的使用過程中，財(cái)政等相關(guān)部門對于資金的使用、項(xiàng)目實(shí)施管理等進(jìn)行必要的監(jiān)察與審計(jì)，及時(shí)糾正和處理扶貧領(lǐng)域的違規(guī)違紀(jì)問題。即扶貧的籌資和用資也完全被納入常規(guī)行政工作中。
第三，扶貧主體與扶貧過程被置于常規(guī)的行政管理體系中。黨政機(jī)關(guān)對于貧困縣、貧困村和貧困戶進(jìn)行必要的管理，組織落實(shí)相關(guān)的考核、約束與退出機(jī)制，同時(shí)為了確保扶貧過程的連續(xù)性，建立了相關(guān)的人事、財(cái)政政策，比如保持貧困縣等黨政正職的穩(wěn)定，“不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”。
第四，扶貧工作的方式多樣，以開發(fā)式扶貧為主，將政府能夠使用的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展手段結(jié)合起來，從而使得扶貧的措施能夠基于貧困成因一戶一策、更加精準(zhǔn)，且使扶貧成為多部門都能發(fā)揮所長的工作，實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)結(jié)合”：行政部門的主體工作和扶貧方式的多樣性結(jié)合起來，扶貧方式的多樣性和對戶的精準(zhǔn)性結(jié)合起來，這就使扶貧與救濟(jì)明顯區(qū)別開來，扶貧不只是“輸血”，而是多部門、多方式“造血”或“換風(fēng)水”（搬遷或異地就業(yè)），增強(qiáng)家庭自身的發(fā)展能力，這是中國的行政扶貧比大多數(shù)發(fā)展中國家的扶貧效果更好的重要因素?？梢詫⒍嗖块T參與的扶貧工作的方式總結(jié)為6個(gè)主要的方面：就地發(fā)展產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地扶貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、醫(yī)保制度健全、其余全部納入低保。這6個(gè)方式在不同成因的貧困家庭中各有側(cè)重，這樣也使不同的行政部門在扶貧中能“精準(zhǔn)地扮演主角”。即和許多國家相比，行政模式不僅形成了扶貧環(huán)節(jié)的全覆蓋，還形成了扶貧方式的組合且這種組合基本實(shí)現(xiàn)了對戶精準(zhǔn)，這和許多國家的扶貧只是在某個(gè)區(qū)域普及性地使用一兩種手段形成了對比。
其中的生態(tài)保護(hù)脫貧手段是中國特色，這方面可以林業(yè)部門主導(dǎo)的退耕還林項(xiàng)目為例。這個(gè)項(xiàng)目最早啟動(dòng)于1999年，被稱為迄今為止世界上最大的生態(tài)建設(shè)工程。但2014年重新啟動(dòng)后，這個(gè)唯一以農(nóng)戶為主體的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，兼顧了生態(tài)治理與扶貧開發(fā)雙重目標(biāo)，扶貧效益顯著：新一輪退耕還林與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略存在實(shí)施時(shí)段與地理空間部分重疊，存在著戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性。退耕還林是“生態(tài)建設(shè)脫貧一批”的重要載體，扶貧開發(fā)是退耕還林持續(xù)發(fā)展的重要保障。這樣的項(xiàng)目，不僅有明顯的增收效果，還改善了生產(chǎn)條件和收入結(jié)構(gòu)，給農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了一個(gè)較長的過渡期。退耕還林這樣的項(xiàng)目，不僅使扶貧與林業(yè)部門的常規(guī)行政工作完全整合起來，還使貧困區(qū)域有可能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化，與國家的綠色發(fā)展結(jié)合起來，在市場條件下扶貧效果更具有可持續(xù)性。
（四）指標(biāo)日益精準(zhǔn)的過程管理與項(xiàng)目審計(jì)、考核問責(zé)
由于行政扶貧模式自上而下進(jìn)行動(dòng)員與落實(shí)，不可避免地將會(huì)出現(xiàn)信息不對稱、目標(biāo)與行動(dòng)不匹配等問題。精準(zhǔn)行政扶貧模式內(nèi)含確保精準(zhǔn)的信號(hào)和反饋系統(tǒng)：每個(gè)農(nóng)戶的收入狀況和結(jié)構(gòu)等形成了扶貧要求，行政體系將扶貧要求轉(zhuǎn)化為相關(guān)項(xiàng)目和干部的考評指標(biāo)體系，然后通過技術(shù)化的手段予以測量和問責(zé)。這也就是精準(zhǔn)行政扶貧模式中的精準(zhǔn)管理——通過精細(xì)化的指令、指標(biāo)和程式等，將治理過程和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)化并形成雙向反饋機(jī)制，最大限度地實(shí)現(xiàn)上下協(xié)作、精確考核與深度問責(zé)。
第一，精準(zhǔn)扶貧工作建立了一個(gè)完備的信號(hào)系統(tǒng)，信號(hào)端是建檔立卡，將貧困人口的個(gè)人信息、家庭信息和生產(chǎn)生活信息等的數(shù)據(jù)整合，同時(shí)通過端口對接、數(shù)據(jù)交換等方式，實(shí)現(xiàn)貧困人口建檔立卡信息與戶籍、教育、健康、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、住房、銀行、農(nóng)村低保、殘疾人等信息有效對接。除了精準(zhǔn)扶貧工作的建檔立卡，其他部門兼具扶貧功能的工作，大多也建立了這樣的信號(hào)系統(tǒng)且與建檔立卡配合起來。第二，通過系統(tǒng)的、階段性的過程監(jiān)督，及時(shí)收集扶貧的動(dòng)態(tài)結(jié)果，督查、巡視與整改基層的扶貧工作和對口扶貧工作，以便減少因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ、變通和共謀等導(dǎo)致的政策走樣，同時(shí)也便于及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策。第三，精準(zhǔn)考核要求“留痕管理”，并以此進(jìn)行定期和不定期的考核問責(zé)。不僅圍繞扶貧對象建檔立卡，而且要求幫扶的過程進(jìn)行必要的佐證依據(jù)，比如發(fā)票、活動(dòng)照片、簽單表、書面報(bào)道等，以與扶貧考核指標(biāo)相匹配，同時(shí)，還要求圍繞這些材料，撰寫階段性的匯總報(bào)告和數(shù)據(jù)說明。第四，精準(zhǔn)考核的結(jié)果既用于對相關(guān)資金的審計(jì)和相關(guān)干部的績效考核和問責(zé)，也用于與其他項(xiàng)目形成配合。這樣，就形成了精準(zhǔn)扶貧自身的雙向反饋系統(tǒng)和精準(zhǔn)扶貧與其他具有扶貧功能的項(xiàng)目的互動(dòng)配合。
三、精準(zhǔn)行政扶貧模式的運(yùn)行機(jī)制
從“中國之制”看“中國之治”，才能深刻了解精準(zhǔn)扶貧模式的機(jī)理——其運(yùn)行機(jī)制是可持續(xù)的制度基礎(chǔ)。精準(zhǔn)行政扶貧模式之所以能形成前述四方面特征，有以下五方面相關(guān)制度安排的支撐：（1）自上而下的體制機(jī)制以及與行政組織同構(gòu)的扶貧團(tuán)隊(duì)保證了扶貧的合法性與政策目標(biāo)可以貫徹到底；（2）具有自上而下統(tǒng)一調(diào)度的財(cái)政資金分配模式且是扶貧資金的主流渠道，尤其近20年這個(gè)模式的力度隨著中央財(cái)政能力的提升而提升，這使行政主導(dǎo)與財(cái)政主流形成了配合；（3）行政系統(tǒng)內(nèi)部具有統(tǒng)一的人事權(quán)，通過具有社會(huì)共識(shí)的行政級(jí)別、行政待遇，建立了一個(gè)可以全國調(diào)度的干部庫，這為扶貧所需的人力動(dòng)員和人事支配提供了制度基礎(chǔ)和后勤保障；（4）貧困村的組織建設(shè)尤其是黨建制度，提升了扶貧政策的底層執(zhí)行力；（5）序列整齊的行政體制為橫向的精準(zhǔn)比較甚至排序、打分奠定了基礎(chǔ)，這使扶貧易于形成比較廣泛和有效的壓力型問責(zé)體制。這樣的行政機(jī)理，也在相當(dāng)程度上削減了前述政府失靈、市場失靈和社會(huì)失靈。與這五方面可行性對應(yīng)，精準(zhǔn)扶貧模式的運(yùn)行機(jī)制由行政統(tǒng)籌機(jī)制、資金機(jī)制、扶貧干部隊(duì)伍管理機(jī)制、村組織建設(shè)機(jī)制、考評和問責(zé)機(jī)制組成，這使整個(gè)扶貧環(huán)節(jié)全部納入其中，且最后的考評和問責(zé)機(jī)制又能反過來作用于其他機(jī)制，形成一種從行政管理角度來看閉合且具有反饋功能的運(yùn)行機(jī)制（圖2）。通過這樣的運(yùn)行機(jī)制，不僅使扶貧工作能集中行政力量高效精準(zhǔn)地進(jìn)行，且將扶貧工作與其他行政工作有效銜接、協(xié)作，使行政體系也整體成為扶貧體系。
（一）自上而下的行政統(tǒng)籌機(jī)制
扶貧工作的行政統(tǒng)籌機(jī)制是扶貧工作高效的關(guān)鍵，是行政主導(dǎo)的主要體現(xiàn)。如果按行政工作慣例，扶貧主要只是扶貧辦一個(gè)部門的事。但扶貧成為地方政府主要政治任務(wù)后，扶貧辦就變成了政府主導(dǎo)的一個(gè)平臺(tái)，最大限度地調(diào)動(dòng)并統(tǒng)籌了相關(guān)行政資源：一方面，扶貧辦承接了國家關(guān)于扶貧意義的政治表述，以此建構(gòu)自身行政與政策的合法性基礎(chǔ)，并進(jìn)而將之轉(zhuǎn)化進(jìn)扶貧工作之中，傳遞到基層行政單位和社會(huì)之中；另一方面，黨政負(fù)責(zé)人成為扶貧第一責(zé)任人，扶貧辦工作因此經(jīng)常被整合進(jìn)黨政的核心工作議程中，并進(jìn)一步上升到影響本地區(qū)發(fā)展成敗的高度。
為何中國各級(jí)政府愿意且能夠在扶貧中扮演非常積極的角色，調(diào)動(dòng)不同方位的行動(dòng)者、整合各種類型的發(fā)展資源來推動(dòng)扶貧？這對其他國家尤其是發(fā)展中國家而言，是基本不可能的。這一方面是中國共產(chǎn)黨以人民為中心的價(jià)值觀，一方面是行政管理體系的剛性和彈性兼?zhèn)洌盒姓芾韺?shí)行分類管理和歸口管理的原則，將不同的行政單位按照類別和體系有效整理，這奠定了國家治理的基本分類格局（俗稱條塊）；但也具有打通分類格局進(jìn)行廣泛行政統(tǒng)籌的渠道，正如扶貧工作被整合進(jìn)地方行政治理格局中。中國的國家行政統(tǒng)籌格局不僅縱向上打通了精準(zhǔn)扶貧的治理?xiàng)l線，而且在全國范圍內(nèi)結(jié)成了幫扶對子，這種形式在精準(zhǔn)行政扶貧模式中被制度化和強(qiáng)化。
行政統(tǒng)籌機(jī)制對于扶貧工作的發(fā)起、推動(dòng)與落實(shí)具有非常重要的影響。一方面，從政策發(fā)起的角度看，它能夠作為地方行政的中心工作，提高了行政優(yōu)先級(jí)，這確保了它能夠在繁雜的日常行政工作中優(yōu)先保證資源支持與議程推進(jìn)；另一方面，從政策落實(shí)的角度看，從行政渠道進(jìn)入基層村委會(huì)的政策更能夠獲得村居的配合與支持。這種壓力自上而下的傳遞，又形成了責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系——《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》中明確了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。這種機(jī)制還使扶貧工作形成了自上而下兼顧社會(huì)各界的總體動(dòng)員：以國家為名，以行政指令的方式將扶貧單位與被扶貧單位進(jìn)行一一對接，進(jìn)一步統(tǒng)籌扶貧的團(tuán)隊(duì)、資源、項(xiàng)目和考核等。
（二）統(tǒng)一調(diào)度的財(cái)政資金機(jī)制
國家精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施與開展，也受益于20世紀(jì)90年代的分稅制改革以及隨之而來的財(cái)政專項(xiàng)制度：體現(xiàn)中央決策意向的專項(xiàng)資金和項(xiàng)目資金越來越成為財(cái)稅體制的主要組成部分，而原本一直依賴汲取農(nóng)村資源維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基層政府也越來越依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付（周飛舟，2012）。財(cái)政專項(xiàng)制度也為扶貧工作的巨量轉(zhuǎn)移支付提供了制度上的可能?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》要求發(fā)中央財(cái)政繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模實(shí)現(xiàn)較大幅度增長，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是中央財(cái)政通過一般公共預(yù)算安排的支持各省（自治區(qū)、直轄市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，以下簡稱“各省”）主要用于精準(zhǔn)扶貧的資金。中央財(cái)政依據(jù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)需要和財(cái)力情況，在年度預(yù)算中安排財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金。地方各級(jí)財(cái)政根據(jù)本地脫貧攻堅(jiān)需要和財(cái)力情況，每年預(yù)算安排一定規(guī)模的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，并切實(shí)加大投入規(guī)模，省級(jí)資金投入情況納入中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評價(jià)內(nèi)容。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配向西部地區(qū)（包括比照適用西部大開發(fā)政策的貧困地區(qū)）、貧困革命老區(qū)、貧困民族地區(qū)、貧困邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)傾斜，使資金向脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場聚焦。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要按照因素法進(jìn)行分配，資金分配的因素主要包括貧困狀況、政策任務(wù)和脫貧成效等。有了這樣的資金機(jī)制安排，財(cái)政主流就成為精準(zhǔn)行政扶貧模式的又一個(gè)特點(diǎn)。
中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣級(jí)，以強(qiáng)化地方對中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的統(tǒng)籌。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金引導(dǎo)省級(jí)財(cái)政資金，以脫貧成效為導(dǎo)向，以脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌整合使用相關(guān)財(cái)政涉農(nóng)資金，以提高資金使用精準(zhǔn)度并根據(jù)脫貧成效的反饋進(jìn)行再調(diào)整。例如，《廣東省精準(zhǔn)扶貧實(shí)施意見》規(guī)定“構(gòu)建新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)財(cái)政保障機(jī)制，各級(jí)財(cái)政對扶貧開發(fā)幫扶對象按人均2萬元安排財(cái)政扶貧投入，所需資金由省、對口幫扶市、貧困人口屬地市按6∶3∶1的比例共同分擔(dān)（簡稱631資金），資金用于直接促進(jìn)扶貧開發(fā)幫扶對象增收，包括扶持就業(yè)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)創(chuàng)收能力、資產(chǎn)收益扶持、扶貧貸款貼息及教育、基本醫(yī)療保障等。”631資金下發(fā)到縣一級(jí)，由縣政府自身和再往下統(tǒng)籌使用，不到部門。這樣使用資金，避免了“九龍治水”，也避免了“種樹的錢不能用于養(yǎng)豬”，利于縣級(jí)地方政府設(shè)計(jì)全縣統(tǒng)籌的扶貧項(xiàng)目。
這樣主流且基層能統(tǒng)籌的財(cái)政專項(xiàng)資金機(jī)制，使中國在扶貧方面的二次分配制度與多數(shù)國家不同，只要扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)合理，這樣的資金運(yùn)用無疑更加高效。
（三）扶貧干部隊(duì)伍管理機(jī)制：統(tǒng)一調(diào)度的人事權(quán)與自由調(diào)度的干部勞動(dòng)力市場
中國行政扶貧區(qū)別于其他國家和地區(qū)的重要特點(diǎn)是，其對口幫扶政策調(diào)動(dòng)了大量的行政干部參與扶貧，而這些扶貧干部來自全國各地不同的單位，其單位背景、工作能力等存在較多不同，其能夠調(diào)動(dòng)的行政資源也有很大差異。如何確保這些駐村干部能夠按照扶貧目標(biāo)開展工作？除了需要扶貧辦的指導(dǎo)工作與地方其他治理團(tuán)隊(duì)的配合之外，如何調(diào)動(dòng)其工作積極性和主動(dòng)性，是一項(xiàng)很迫切的重要議題。
駐村團(tuán)隊(duì)能夠順利運(yùn)行，有賴于一個(gè)基礎(chǔ)性條件：統(tǒng)一調(diào)度的人事權(quán)以及基于這個(gè)人事權(quán)建立的自由調(diào)度的干部勞動(dòng)力市場。由于中國行政系統(tǒng)的人事權(quán)統(tǒng)一調(diào)度，可以通過“掛職”、“借調(diào)”等交流機(jī)制跨越行政序列而自由流動(dòng)，這樣整個(gè)干部勞動(dòng)力市場的成員理論上都可以按照行政指令而流動(dòng)、配置。在近些年的扶貧工作安排中，駐村干部通常被任命為第一書記。2015年中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，各地以此為據(jù)，形成了因地制宜的駐村第一書記扶貧負(fù)責(zé)制度。第一書記扶貧負(fù)責(zé)制度是中國行政集中人事權(quán)優(yōu)勢的典型體現(xiàn)，它可以確保在人事待遇上充分調(diào)動(dòng)和激勵(lì)駐村干部，而且通過這樣人事選拔的方式所選擇的駐村干部也是最有扶貧能力的隊(duì)伍：真正愿意下鄉(xiāng)扶貧、能夠扶貧的工作人員，許多是工作積極性較高、甘于奉獻(xiàn)并且能力較強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的干部，其在原來的業(yè)務(wù)崗位上還不一定能最好地發(fā)揮所長。有了這樣一個(gè)二次選擇的機(jī)會(huì)，其工作的主觀能動(dòng)性較強(qiáng)且其個(gè)人、所在單位能夠給派駐村帶來的發(fā)展資源通常也遠(yuǎn)超只靠本地資源扶貧的村。
駐村干部制度是中國獨(dú)有的干部交流機(jī)制，它是中國政治傳統(tǒng)的具體體現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨“密切聯(lián)系群眾”的具體機(jī)制。駐村干部制度盡管借助于常規(guī)的科層體制，但是卻是重新組建的扶貧團(tuán)隊(duì)，而且是采取“反官僚”的做法來推進(jìn)扶貧工作，這樣既利用了原有的行政優(yōu)勢，同時(shí)又避免了官僚行政的某些弊端。同時(shí)，駐村干部的介入，加強(qiáng)了基層組織建設(shè)，也在一定程度上增強(qiáng)了基層組織的號(hào)召力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。
（四）通過貧困村組織建設(shè)提升扶貧工作的落實(shí)與執(zhí)行能力
對于行政扶貧模式而言，如何讓原生于行政系統(tǒng)的扶貧政策真正落實(shí)進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)中并發(fā)揮高效脫貧效果，是最直接的問題。中國行政扶貧模式之所以能夠發(fā)揮其效力，也是因?yàn)槠湓诖寮w式微、村莊空心化嚴(yán)重的今天，與駐村干部制度配合，顯著提高了村組織的建設(shè)水平，使扶貧的政策和資源能精確落實(shí)到戶。
這方面的建設(shè)工作可總結(jié)為四點(diǎn)：外援進(jìn)入、優(yōu)選支書、強(qiáng)化組織、資金助力。第一，扶貧干部被安排進(jìn)入村莊層面，全脫產(chǎn)駐村，并且擔(dān)任第一書記、村委副書記或村長助理，在當(dāng)?shù)貐⑴c組織生活，同時(shí)列席村委會(huì)的相關(guān)會(huì)議，并且生活在村莊中。這種制度安排為駐村干部參與村莊治理奠定了基礎(chǔ)。第二，加強(qiáng)并優(yōu)選配置貧困村的黨支部書記，積極進(jìn)行貧困村的黨組織建設(shè)。通常市縣會(huì)對貧困村黨組織進(jìn)行集中摸底，對需要調(diào)整村支書的一般會(huì)及時(shí)確定候選人并跟蹤培養(yǎng)，確保其政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力都能夠過硬。第三，利用不同契機(jī)整頓提升貧困村渙散的黨組織，縣委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委親自負(fù)責(zé)整頓，綜合施策。讓駐村干部在基層黨組織和自治組織的指導(dǎo)下工作，緊密依靠基層黨組織和自治組織，與村兩委干部一起研究制定和實(shí)施相關(guān)脫貧計(jì)劃，同時(shí)也協(xié)助鎮(zhèn)村干部到村入戶，幫助提升基層干部的治理能力，促進(jìn)村級(jí)事務(wù)的公平公正公開。第四，保障村組織工作經(jīng)費(fèi)，保障農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)支出、正常離任村干部生活補(bǔ)貼、組干部誤工補(bǔ)貼等其他必要支出，利用多項(xiàng)財(cái)政政策支持村組織積極運(yùn)轉(zhuǎn)。
（五）基于精準(zhǔn)考評機(jī)制的壓力型問責(zé)體制
精準(zhǔn)扶貧模式的運(yùn)行機(jī)制中，信號(hào)和反饋系統(tǒng)貫穿整個(gè)運(yùn)行機(jī)制，既是精準(zhǔn)的保證，也是運(yùn)行機(jī)制能閉合成環(huán)、形成良好正反饋的保證。這個(gè)系統(tǒng)是由精準(zhǔn)考評機(jī)制和壓力型問責(zé)體制來實(shí)現(xiàn)的。
首先是信號(hào)系統(tǒng)。行政體制的任務(wù)是自上而下的，扶貧任務(wù)分散在基層，扶貧要精準(zhǔn)，必須有精準(zhǔn)考評機(jī)制來產(chǎn)生需求信號(hào)和績效信號(hào)：以數(shù)字為計(jì)量核心、以建檔立卡為實(shí)施手段，將治理對象、治理行動(dòng)和治理效果都予以量化，將治理任務(wù)分解為若干個(gè)扶貧指標(biāo)，再以年度考核和總考核的形式，校驗(yàn)幫扶單位是否完成了省扶貧辦的考核要求（王雨磊，2016）。
然后，扶貧的整體調(diào)度、項(xiàng)目推進(jìn)與目標(biāo)達(dá)成等是通過行政問責(zé)得以實(shí)現(xiàn)的，不管是基于貧困縣一把手、對口幫扶單位一把手的問責(zé)，還是基于駐村干部的問責(zé)，這些都是扶貧工作能保持方向、路徑和力度的重要保障。例如，為了將扶貧責(zé)任落實(shí)到位，廣東省采取的措施是：省級(jí)層面將扶貧考核任務(wù)落實(shí)為縣域和幫扶單位一把手的政治責(zé)任，扶貧考核的排名最終要全省通報(bào)。由于省里直接掌握著一把手的政治升遷，顯然，通過一把手問責(zé)能夠有效將扶貧責(zé)任落實(shí)。由于政治問責(zé)制的主要承擔(dān)者是單位，縣扶貧辦只能通過“考核不過關(guān)會(huì)影響單位、影響一把手”和一票否決制來給駐村干部施加壓力，以便落實(shí)扶貧責(zé)任。從既有情況來看，問責(zé)的結(jié)果好像不太重要，重要的是問責(zé)的過程：這種排名過程所體現(xiàn)出來的問責(zé)壓力，是實(shí)實(shí)在在的。
這種問責(zé)，既是反饋系統(tǒng)，也是信號(hào)系統(tǒng)：壓力型問責(zé)是通過精準(zhǔn)考評這項(xiàng)行政技術(shù)實(shí)現(xiàn)的。首先，通過指標(biāo)分解，將扶貧任務(wù)精確落到各個(gè)項(xiàng)目，并且建立相應(yīng)的評分細(xì)則；其次，從年考核到日?？己耍⒇?zé)任倒逼機(jī)制；最后，通過量化考核來實(shí)現(xiàn)對鎮(zhèn)村干部的行政督導(dǎo)，根據(jù)責(zé)任書對扶貧開發(fā)工作和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行考核，以此敦促扶貧等基層相關(guān)行政事務(wù)。這個(gè)結(jié)果又反饋到前面的行政統(tǒng)籌機(jī)制、資金機(jī)制、人力資源調(diào)度機(jī)制及村組織建設(shè)機(jī)制中，
根據(jù)這樣5個(gè)方面從行政管理角度來看閉合且具有精準(zhǔn)反饋功能的運(yùn)行機(jī)制，本文認(rèn)為，真正直接推動(dòng)中國的扶貧體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力不是籠統(tǒng)的國力，也不是常規(guī)性的財(cái)稅扶持，而是源于國家治理體制中通過這樣的運(yùn)行機(jī)制形成的行政機(jī)理，這是以往經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和管理學(xué)理論分析都沒有揭示的。進(jìn)一步，精準(zhǔn)行政模式不僅存在于扶貧領(lǐng)域，在其他國家治理領(lǐng)域，尤其是需要面向社會(huì)的國家基層治理領(lǐng)域中，調(diào)配人、財(cái)、物的根本性動(dòng)力與統(tǒng)籌性框架都來自于行政體系，其高效也來自于這套包含了信號(hào)和反饋功能的體系的精準(zhǔn)運(yùn)行。中國的精準(zhǔn)行政扶貧模式，較好地解決了政府失靈、市場失靈和社會(huì)失靈：通過深度動(dòng)員讓相關(guān)行政資源都能被整合起來投入到形式多樣且強(qiáng)調(diào)“造血”的扶貧工作中，從而克服了政府失靈；通過財(cái)政專項(xiàng)統(tǒng)籌讓更多的資源有效傾斜到扶貧領(lǐng)域，保證了扶貧的資金基礎(chǔ)，克服了市場失靈；而通過大規(guī)模的基層組織建設(shè)和定點(diǎn)幫扶、第一書記駐村制度有效地組織了鄉(xiāng)村社會(huì)，再造了鄉(xiāng)村的治理秩序，進(jìn)而克服了社會(huì)失靈。這樣，農(nóng)村基層組織制度型權(quán)力弱化、公共資源產(chǎn)權(quán)碎片化、大規(guī)模農(nóng)村勞動(dòng)力外流與農(nóng)民異質(zhì)性增加等這些年來社會(huì)發(fā)展中的新變化對扶貧帶來的影響被消弭，這是中國國家治理模式展現(xiàn)出來的動(dòng)員、規(guī)制與問責(zé)邏輯。
精準(zhǔn)行政扶貧模式的運(yùn)行機(jī)制及其成功效果，說明用經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治學(xué)經(jīng)典理論研究中國實(shí)踐，解釋力不足，因?yàn)檫@個(gè)機(jī)制中有諸多似乎不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的政治掛帥、政府強(qiáng)力統(tǒng)籌推進(jìn)、科層制傳導(dǎo)壓力、以考核和問責(zé)形成全部閉環(huán)運(yùn)行等，現(xiàn)實(shí)效果卻較好。這說明：選擇什么道路、采用什么機(jī)制，需要因地因時(shí)制宜。由于中國貧困者及其所處的社會(huì)環(huán)境理性化程度偏低、社會(huì)發(fā)育較不完善——不然他們也不會(huì)長久地深處貧困狀態(tài)之中，因此，就需要扶貧者給予更大程度的外部助力與行政干預(yù)，同時(shí)在動(dòng)員和整合扶貧資源、組織與落實(shí)扶貧任務(wù)中更多地關(guān)注總體理性，而非個(gè)體理性，這是中國國家治理體制的優(yōu)勢。從這方面的分析來看，精準(zhǔn)行政扶貧模式體現(xiàn)了典型的道路自信和制度自信。這是對中國國家治理邏輯的經(jīng)驗(yàn)概括，在其他領(lǐng)域也有諸多類似的事例。
四、精準(zhǔn)行政扶貧模式的可持續(xù)性和可復(fù)制性
盡管精準(zhǔn)行政扶貧模式能集中力量且高效，但是不可忽視的是，其運(yùn)行也要有體制基礎(chǔ)且需較高的成本，因此能否持續(xù)和能否推廣、復(fù)制到其他國家與地區(qū)，這也是值得研究的——必須對其依托的體制和運(yùn)行成本進(jìn)行必要的認(rèn)識(shí)和評價(jià)。而且，在這階段的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，中國未來更高要求的扶貧政策也必須在充分估量其成本和風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上再有效重構(gòu)。所以，雖然精準(zhǔn)扶貧模式是建立在扶貧意義的政治價(jià)值引領(lǐng)上的，是中國特色社會(huì)主義的特色，不適合用新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)范式下“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”框架來分析成本和收益，考慮到其可持續(xù)性和可復(fù)制性，仍可以評價(jià)成本與風(fēng)險(xiǎn)以便優(yōu)化和推廣。
（一）必須與時(shí)俱進(jìn)才能使制度優(yōu)勢可持續(xù)
前述的五方面機(jī)制，在體現(xiàn)制度優(yōu)勢的同時(shí)也有一些不足，尤其在全面脫貧目標(biāo)完成后，與鄉(xiāng)村振興等新任務(wù)銜接時(shí)，必須與時(shí)俱進(jìn)、繼續(xù)優(yōu)化。
第一是這個(gè)模式的行政成本較高，也有科層制局限。國家精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行和貫徹，依靠常規(guī)科層體系下各級(jí)政府及其職能部門的推進(jìn)，這不可避免地會(huì)伴隨一定程度、某些方面的形式主義和一刀切、盲目跟風(fēng)等常見科層制弊端。如前述精準(zhǔn)考核的“留痕管理”，在實(shí)踐中就發(fā)現(xiàn)成本較高且有些地方操作成形式重于內(nèi)容。同時(shí)，精準(zhǔn)行政扶貧模式的行政統(tǒng)籌可能會(huì)面臨來自科層制本身的規(guī)制，比如扶貧資金的籌集，很多對口扶貧單位缺乏自籌資金渠道，為完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，只能動(dòng)用這個(gè)單位的既有財(cái)政資金，如果將這些資金用于扶貧，就有“違規(guī)變更資金用途”的風(fēng)險(xiǎn)。
第二是精準(zhǔn)行政對于扶貧的路徑依賴與限制。國家精準(zhǔn)行政扶貧模式試圖為地方社會(huì)制造精準(zhǔn)的發(fā)展模式和脫貧路徑，試圖為地方社會(huì)制訂精準(zhǔn)的行動(dòng)規(guī)則，并通過技術(shù)手段確保社會(huì)對它的服從。但是這樣的模式與路徑可能未必和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展特性、地方性規(guī)則和鄉(xiāng)村民俗相匹配，因此，精準(zhǔn)行政模式對于扶貧工作不排除是雙刃劍的可能：既是一種精準(zhǔn)干預(yù)，同時(shí)也是一種路徑上的限制。比如，行政扶貧模式的閉合導(dǎo)致其難以向社會(huì)扶貧開放，盡管它能夠帶動(dòng)社會(huì)資源的介入，但與社會(huì)扶貧間難以融合：那些從社會(huì)渠道籌集的資金以及民間支持的項(xiàng)目，由于不便獲得行政上的認(rèn)可（即政績考核、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等），故而較難進(jìn)入精準(zhǔn)行政扶貧模式的政策過程。即這種模式在融合社會(huì)扶貧資金、激活社會(huì)扶貧的活力與積極性方面還有待提高。
同時(shí)，大量的行政扶貧干部由于行政動(dòng)員而進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，但是他們的周期相對于當(dāng)?shù)匕l(fā)展還是較為短暫（2～3年），高流動(dòng)性的團(tuán)隊(duì)也不利于積累經(jīng)驗(yàn)和市場渠道，一旦他們更換，又是新的團(tuán)隊(duì)磨合周期。而且他們并不是專業(yè)的技術(shù)專家，對于技術(shù)要求高、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)多的扶貧措施和項(xiàng)目，他們沒有辦法提出或?qū)嵺`，這些工作實(shí)際上應(yīng)該交由專業(yè)機(jī)構(gòu)或以扶貧為特色的非政府組織，但精準(zhǔn)行政模式的相對封閉性又不利于這種合作。
總之，精準(zhǔn)行政扶貧模式是在目前這個(gè)發(fā)展階段下效率較高的模式，依賴于中國的國家治理體制且其高效運(yùn)行機(jī)制也是利弊互現(xiàn)。未來，這個(gè)模式必須適應(yīng)新形勢：從扶貧角度來看，2020年中國全面脫貧，意味著中國全面建成小康社會(huì)時(shí)間點(diǎn)下的貧困問題基本解決。這種脫貧是在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)即2010年2300元（不變價(jià)格）下的脫貧，與2015年世界銀行提出的每天1.9美元新貧困標(biāo)準(zhǔn)比較，仍有一定距離。事實(shí)上，絕對貧困問題基本解決，并不意味著貧困完全消除。這就意味著到2020年后，中國扶貧必須銜接鄉(xiāng)村振興，必須更關(guān)注發(fā)展不平衡問題和人的發(fā)展問題，這就需要從可持續(xù)性和可復(fù)制性角度繼續(xù)優(yōu)化精準(zhǔn)行政扶貧模式。
考慮新形勢和精準(zhǔn)行政扶貧模式的成本、風(fēng)險(xiǎn)及路徑依賴，精準(zhǔn)扶貧行政模式的優(yōu)化至少應(yīng)該包括4個(gè)方面：第一，扶貧由外部助力催動(dòng)轉(zhuǎn)向內(nèi)生動(dòng)力培育，扶貧的目標(biāo)、價(jià)值觀與運(yùn)行機(jī)制的設(shè)定，需要形成上下合作的決策平臺(tái)，變主要自上而下、閉環(huán)式的運(yùn)行機(jī)制為上下合作、開放式的，這也更符合多數(shù)國家的政治體制；第二，在扶貧項(xiàng)目的考核與管理上，由原本的上級(jí)精準(zhǔn)考核轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為抽象的價(jià)值引導(dǎo)或?qū)蚩己?，讓上下合作的決策平臺(tái)發(fā)揮作用，引入社會(huì)組織進(jìn)行第三方評估，評估的結(jié)果向全社會(huì)公開，這樣才能使其信號(hào)和反饋系統(tǒng)也能包容社會(huì)扶貧力量；第三，將扶貧工作落實(shí)和推進(jìn)到中國特色社會(huì)治理體系之中，也就是說，將扶貧工作的范疇從國家治理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，政府集中力量在社會(huì)發(fā)展的助力和社會(huì)組織的建設(shè)上。這樣，不僅可以降低行政成本、發(fā)揮各方面的主動(dòng)性，也有更好的普適性——在更多的政治體制和更廣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國家適用。第四，探索生產(chǎn)方式的創(chuàng)新和市場力量的結(jié)合。如在生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)上以綠色發(fā)展的理念和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)來設(shè)計(jì)、推動(dòng)扶貧項(xiàng)目，使鄉(xiāng)村振興中的“生態(tài)宜居”和“產(chǎn)業(yè)興旺”結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)兩山轉(zhuǎn)換。這種更多依靠技術(shù)進(jìn)步和市場力量而非行政管理體制的方式，才能在更高扶貧目標(biāo)下有更好的可持續(xù)性和可復(fù)制性，中央的相關(guān)文件也已經(jīng)進(jìn)行了布置。
五、結(jié)論與對“中國之制”理論研究的討論
本文對中國的脫貧成就給出了一個(gè)從“中國之治”看“中國之制”的理論解釋視角。本文提出精準(zhǔn)行政扶貧模式并不只是為了強(qiáng)調(diào)行政體制的優(yōu)越性，而恰恰是說這種行政體制具有經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的拓展性。中國之所以能夠克服扶貧中常見的“三重失靈”，最主要的是在國家治理體系下構(gòu)建了精準(zhǔn)行政扶貧模式，通過深度動(dòng)員、財(cái)政專項(xiàng)統(tǒng)籌和基層建設(shè)有效解決了農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中基層治理的政府失靈、市場失靈和社會(huì)失靈，這個(gè)模式從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提供了資金來源、從管理學(xué)角度保證了扶貧效率、從社會(huì)學(xué)角度形成了政府主導(dǎo)下的多方參與。從這個(gè)意義上說，中國經(jīng)驗(yàn)中的行政體制并不是西方意義上所謂的“科層制”——一種就事論事的行政過程，它包含更為豐富的、面向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的、既有動(dòng)員又有推進(jìn)和落實(shí)的過程，這種過程不能單純地采用常規(guī)行政來概括，是超越科層制的，而正是這種超越性造就了中國精準(zhǔn)行政扶貧模式的社會(huì)可及性，進(jìn)而使得它可以在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮有效的動(dòng)員與統(tǒng)籌作用。
改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，令世界矚目，包括扶貧在內(nèi)的諸多中國經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)術(shù)界更好地總結(jié)和提煉，而且中國經(jīng)驗(yàn)的豐富性需要更新的理論框架來闡釋。理解中國的扶貧模式，基礎(chǔ)是中國的國家治理模式，而透過扶貧也可以讓學(xué)界重新審視中國的國家治理經(jīng)驗(yàn)——“四個(gè)自信”本來就基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也經(jīng)得起理論分析。當(dāng)然，本文并不是意圖否認(rèn)、貶低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于脫貧的效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是脫貧的物質(zhì)基礎(chǔ)，但諸多事實(shí)已經(jīng)說明了其和脫貧之間的關(guān)聯(lián)有強(qiáng)有弱。要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)關(guān)聯(lián)，本文的分析說明：中國的精準(zhǔn)扶貧模式提供了一種實(shí)現(xiàn)方式，即在有效的國家治理與社會(huì)政策引導(dǎo)之下，社會(huì)的再分配資源被高效地運(yùn)用于扶貧發(fā)展的領(lǐng)域之中，社會(huì)分化的趨勢及時(shí)得到必要的遏制。即不一定這種模式放之四海而皆準(zhǔn)，但在中國的治理體制下、在這個(gè)階段這種模式的效率最高。
作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，加強(qiáng)全球治理、推進(jìn)全球治理體制變革，是大勢所趨。這事關(guān)給國際秩序和國際體系定規(guī)則、定方向，事關(guān)各國在國際秩序和國際體系長遠(yuǎn)制度性安排中的地位和作用，中國對2020年的CBD-COP15就已經(jīng)確立了這樣的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，需要實(shí)踐和學(xué)術(shù)層面都提供支撐。展望未來學(xué)術(shù)發(fā)展，中國與世界的溝通與對話也期待以一種更為包容和開放的對話姿態(tài)，中國經(jīng)驗(yàn)中的諸多模式在學(xué)術(shù)修辭中，既有一些共識(shí)性的內(nèi)容需要提煉，也有一些張力性的內(nèi)容需要直面。中國扶貧與國家治理的經(jīng)驗(yàn)只是中國故事的一個(gè)層面，未來的學(xué)術(shù)研討需要更為有效地闡釋類似的中國故事，讓世界與中國都能更好地彼此了解與對話。
作者簡介：王雨磊，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。蘇楊，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2020年第4期
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