摘要：近年來開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)清晰+制度激勵(lì)”理論框架，深入分析產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮作用的著力點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)制度改革是促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因，干部正向激勵(lì)機(jī)制激發(fā)了干部隊(duì)伍的積極性、主動(dòng)性，結(jié)合地方特色進(jìn)行制度創(chuàng)新。本文運(yùn)用貴州省六盤水市、廣西壯族自治區(qū)貴港市覃塘區(qū)、山東省東平縣三個(gè)案例驗(yàn)證了上述命題。后脫貧時(shí)代保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果，應(yīng)穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制，重視改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法經(jīng)營建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的制度環(huán)境。
關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；制度激勵(lì)；經(jīng)濟(jì)合作社
在“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直承擔(dān)著“統(tǒng)”的重要作用，但農(nóng)業(yè)部門數(shù)據(jù)顯示，2015年，在全國58.4萬個(gè)村中全年沒有任何集體收益的村占比高達(dá)55.3%，年收入5萬元以下的村占比21.7%，收入拮據(jù)使集體經(jīng)濟(jì)組織無法充分發(fā)揮統(tǒng)一經(jīng)營作用。黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營的范疇作了重新界定，“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度。”這要求集體經(jīng)濟(jì)組織要充分發(fā)揮為分散的家庭經(jīng)營主體服務(wù)的作用，同時(shí)我國的特殊國情、特殊制度背景決定集體經(jīng)濟(jì)組織不能在統(tǒng)一經(jīng)營中缺位，否則，僅依靠市場機(jī)制調(diào)節(jié)經(jīng)營性組織的服務(wù)行為很有可能造成市場失靈現(xiàn)象，特別是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件或自然災(zāi)害時(shí)，單純依靠經(jīng)營性組織會(huì)造成效率損失，最終損害小農(nóng)戶利益。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織的低收入狀況又使其無法行使統(tǒng)一經(jīng)營職責(zé)。這一矛盾現(xiàn)象使得農(nóng)村基本經(jīng)營制度一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)。而近年來開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革則對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用，因此，應(yīng)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論框架，從理論層面進(jìn)行深入討論。
一、“產(chǎn)權(quán)清晰+制度激勵(lì)”分析框架
所謂產(chǎn)權(quán)，按照德姆塞茨的說法，“包括一個(gè)人或其他人受損或者受益的權(quán)利”，“產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，其重要性就在于事實(shí)上它們能幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期。”阿爾欽認(rèn)為，“產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品使用的權(quán)利。”西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)具有排他性，屬于能以一定方式使用一種稀缺資源的產(chǎn)權(quán)人；產(chǎn)權(quán)是可分割的，可以細(xì)分為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)；產(chǎn)權(quán)具有可處置性，產(chǎn)權(quán)人無論獲得哪種意義上的產(chǎn)權(quán)，都可以進(jìn)行處置，除非合約有明確規(guī)定；產(chǎn)權(quán)是有限的，任何產(chǎn)權(quán)與其他產(chǎn)權(quán)之間都有清晰的界限,并且任何產(chǎn)權(quán)都有時(shí)間、空間界限。
產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)源于科斯的企業(yè)理論，即科斯定理。“權(quán)利的界定是市場交易的基本前提，……最終結(jié)果（促進(jìn)產(chǎn)值最大化）與法律裁決無關(guān)。”“這是科斯定理的實(shí)質(zhì)。……這一結(jié)果取決于交易費(fèi)用為零的假設(shè)。”“沒有這種權(quán)利的初始界定，就不存在權(quán)利轉(zhuǎn)讓和重新組合的市場交易。但是，如果定價(jià)制度的運(yùn)行毫無成本，最終的結(jié)果（產(chǎn)值最大化）是不受法律狀況影響的。”此為科斯第一定理。斯蒂格勒把它概括為：“在完全競爭條件下，私人成本與社會(huì)成本將相等。”由于社會(huì)成本代表著生產(chǎn)要素在替代的用途中會(huì)產(chǎn)生的最大價(jià)值，因此，在零交易成本條件下，產(chǎn)值將最大化。
交易費(fèi)用不可能為零。“一旦考慮到進(jìn)行市場交易的成本，那么顯然只有這種調(diào)整后的產(chǎn)值增長多于它所帶來的成本時(shí)，權(quán)利的調(diào)整才能進(jìn)行。反之，禁令的頒布和支付損害賠償金的責(zé)任可能導(dǎo)致發(fā)生在無成本市場交易條件下的活動(dòng)終止（或阻止其開始）。在這種情況下，合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行效率產(chǎn)生影響。”此為科斯第二定理。具體表示為：第一，在現(xiàn)實(shí)世界里，交易成本一定大于零，因此，對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定是重要的，它會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行效率產(chǎn)生影響；第二，產(chǎn)權(quán)的調(diào)整只有在有利于產(chǎn)值增長時(shí)才有可能發(fā)生，即發(fā)生產(chǎn)權(quán)調(diào)整的必要條件是調(diào)整后的產(chǎn)值大于調(diào)整前的產(chǎn)值，或者說必須出現(xiàn)產(chǎn)值的凈增長。
在科斯第二定理框架下，“一種權(quán)利的調(diào)整會(huì)比其他安排產(chǎn)生更多的產(chǎn)值。”農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是這樣，在產(chǎn)權(quán)界定的初始階段（我們假定這次改革前為科斯所說的“初始階段”），集體產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行效率很低，這是改革的背景。《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)存在著“歸屬不明、經(jīng)營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權(quán)缺乏保障等突出問題”，這些問題歸結(jié)起來，就是歸屬不明，即產(chǎn)權(quán)不清晰。“這種形式的所有制沒能將任何人實(shí)施他的共有產(chǎn)權(quán)時(shí)所帶來的成本集中于他身上。”這種制度運(yùn)轉(zhuǎn)的“談判成本可能因很多人很難達(dá)成一個(gè)共同滿意的協(xié)議而很高，……即便所有人之間的協(xié)議能夠達(dá)成，我們還必須考慮監(jiān)察協(xié)議的成本，這些成本也可能很大。”而“產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能就是導(dǎo)引人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)”。按照德姆塞茨的界定，外部性包括外部成本、外部收益及現(xiàn)金和非現(xiàn)金的外部性。明晰的產(chǎn)權(quán)制度將會(huì)使這些外部性內(nèi)部化，從而提升經(jīng)濟(jì)實(shí)體的運(yùn)行效率。
按照《意見》要求，這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的任務(wù)包括：第一，開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。要求對(duì)集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底。第二，明確集體資產(chǎn)所有權(quán)。事實(shí)上屬于哪一級(jí)集體所有就確權(quán)到哪一級(jí)，不打亂原集體所有的界限，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織。第三，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理，切實(shí)做到財(cái)務(wù)公開。第四，確認(rèn)集體組織成員身份，解決成員邊界不清問題。第五，從2017年起，用5年左右時(shí)間把集體經(jīng)濟(jì)組織股份確權(quán)到人，完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，構(gòu)建社區(qū)股份合作社，名稱可為經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社。第六，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能作用，通過多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。第七，搭建平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。此次改革的特點(diǎn)可歸納為產(chǎn)權(quán)明晰到組（組織）、股份明晰到人。這是20世紀(jì)80年代初期推行家庭承包經(jīng)營制度以來對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的第二次改革。從已經(jīng)完成改革任務(wù)的15個(gè)省份來看，改革效果的確驗(yàn)證了菲呂博騰和配杰威齊產(chǎn)權(quán)會(huì)影響激勵(lì)和行為的判斷，“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相應(yīng)于物時(shí)的行為規(guī)范，每個(gè)人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本。”改革后，由于集體產(chǎn)權(quán)的股份明晰到人、落實(shí)到戶，每個(gè)村民與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系由原來的福利分配（錢或物）轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，由原來對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織漠不關(guān)心到踴躍參與監(jiān)督。越是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地方，村民參加股改的積極性就越高。經(jīng)過改革，原來的集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”，相當(dāng)一部分開發(fā)了項(xiàng)目，積累了資金，獲得了分紅。如，廣西壯族自治區(qū)北海市銀海區(qū)在集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，進(jìn)一步引導(dǎo)各村按照資源開發(fā)、資產(chǎn)盤活、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、物業(yè)經(jīng)營、服務(wù)創(chuàng)收、股份合作等六個(gè)方向發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。截至2019年11月份，44個(gè)改革村由原來的集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”轉(zhuǎn)變?yōu)榧w收入平均達(dá)到5萬元以上，收入總額達(dá)到651.5萬元的典型村。調(diào)研結(jié)果顯示，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，股改后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果越明顯，農(nóng)民得到的實(shí)惠越多。由此，得出第一個(gè)命題：
命題1：以確權(quán)到人為主要特征的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有助于提高集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行效率，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)效果十分顯著。那么如何解釋改革與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系？誠然，產(chǎn)權(quán)是組織效率的重要影響因素，但不是唯一因素，組織效率還受經(jīng)營者、項(xiàng)目類型、發(fā)展環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況等因素影響。其中，產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)性因素，經(jīng)營者是能動(dòng)性因素。那么，此次產(chǎn)權(quán)制度改革能否調(diào)動(dòng)經(jīng)營者的積極性呢？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革后各地均成立了股份合作社或者經(jīng)濟(jì)合作社，理事長一般由村書記或者村委會(huì)主任擔(dān)任，職務(wù)擔(dān)當(dāng)與改革前基本相同，但也有相應(yīng)改變。改革前，理事長具有支配集體資產(chǎn)或資源的剩余索取權(quán)，對(duì)于年終利潤的規(guī)劃使用有決定權(quán)；改革后，改由章程或村民（代表）大會(huì)決定，甚至可以細(xì)化到將村中打掃衛(wèi)生的費(fèi)用、老年人福利等都寫進(jìn)章程或納入合作社預(yù)算，理事長和其他經(jīng)營管理人員只是合法地領(lǐng)取工資或者補(bǔ)貼。因此，從理論上講，經(jīng)營者的積極性在改革后應(yīng)該呈降低趨勢(shì)。這是此次改革和20世紀(jì)80年代初期改革的最大不同之處。80年代改革的實(shí)質(zhì)是把產(chǎn)權(quán)（法律用語為承包經(jīng)營權(quán)）和經(jīng)營權(quán)都落實(shí)到農(nóng)戶，因而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，將產(chǎn)權(quán)的效用發(fā)揮到了極大。而此次改革將產(chǎn)權(quán)以股份的形式落實(shí)到農(nóng)戶，但經(jīng)營權(quán)是不可分割的，限于農(nóng)村精英缺失的前提，一般仍然由原來的村干部經(jīng)營。由于產(chǎn)權(quán)明晰了，經(jīng)營人員的權(quán)利相對(duì)減少了，經(jīng)營管理的積極性和創(chuàng)造性下降，那么為什么經(jīng)營效率反而在短期內(nèi)提升了呢？這就出現(xiàn)了“產(chǎn)權(quán)悖論”。
《意見》提出“多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”，要求各地“從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑”的改革任務(wù)，推薦了多種具體途徑，包括利用四荒地、果園、養(yǎng)殖水面等仍屬于集體經(jīng)營的資源，通過招標(biāo)的方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；利用人文、歷史資源和優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游；利用閑置的廠房、辦公設(shè)備、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等以入股、自營等方式發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)；整合各種資源、資金（包括政府幫扶資金）入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或合作社；等等，并且，將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平納入地方政府的考核指標(biāo)。特別在貧困地區(qū)，尤其是目前掛牌督戰(zhàn)的貧困村、貧困縣，通過產(chǎn)權(quán)制度改革推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為脫貧的重要手段之一，如貴州省六盤水市的“三變”改革，即“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”。在已經(jīng)完成改革試點(diǎn)任務(wù)的15個(gè)省份，通過改革推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其試點(diǎn)內(nèi)容之一，而貧困地區(qū)則將脫貧作為改革的終極目標(biāo)，于是，在雙重目標(biāo)引導(dǎo)下，各地都積極實(shí)踐，通過培植產(chǎn)業(yè)、招商引資、發(fā)展農(nóng)民合作社等多種方式，彰顯集體產(chǎn)權(quán)制度改革的效果。而縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府工作人員為村干部數(shù)量和能力不足作補(bǔ)充和支撐，且由于扶貧是硬性任務(wù)和政績考核重要內(nèi)容，進(jìn)一步推動(dòng)他們充分發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性。黨的十八大以來，黨中央高度重視干部工作建設(shè)，2018年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，2019年印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，充分體現(xiàn)出讓干部擔(dān)當(dāng)作為的導(dǎo)向，新時(shí)代正向激勵(lì)干部工作的意愿更強(qiáng)烈、措施更得力。如，明確提出“大力選拔敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于作為、實(shí)績突出的干部”“對(duì)不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下”“對(duì)符合有關(guān)規(guī)定給予容錯(cuò)的干部，應(yīng)當(dāng)客觀公正對(duì)待”等，這就是產(chǎn)權(quán)制度改革推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展立見效果的“制度奧秘”。由此提出第二個(gè)命題：
命題2：建立干部正向激勵(lì)機(jī)制是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)揮作用的重要原因，將推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。
此類正向激勵(lì)稱為制度激勵(lì)，是制度優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)，也是堅(jiān)持制度自信的具體體現(xiàn)。本文將采用多案例分析方法驗(yàn)證命題2。由于所有案例都基于集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其前提就是改革已經(jīng)完成，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)已經(jīng)清晰到人、落實(shí)到戶，因此，驗(yàn)證了命題2就相當(dāng)于驗(yàn)證了命題1。從方法論上看，多案例研究方法對(duì)案例的選取有一致性的要求，即案例發(fā)生發(fā)展的背景應(yīng)該是一致的。因此，選取的案例都以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)束為前提，在脫貧攻堅(jiān)的背景下，符合多案例方法的基本要求。
二、案例分析
本部分將對(duì)三個(gè)案例進(jìn)行分析，并進(jìn)行討論和總結(jié)。三個(gè)案例分別來自貴州省六盤水市、廣西壯族自治區(qū)貴港市覃塘區(qū)、山東省東平縣的改革實(shí)例。
（一）貴州六盤水：“三變”推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展
所謂“三變”，是指“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”。其中，資源變股權(quán)是指村集體將集體所有的土地、森林、草地、荒山、灘涂、水域等自然資源性資產(chǎn)和房屋、建設(shè)用地（物）、基礎(chǔ)設(shè)施等可經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)，通過合同或者協(xié)議方式，投資入股企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，享有股份權(quán)利。資源是集體所有的資源和資產(chǎn)，也包括一部分資金。資金變股金是指將各級(jí)財(cái)政投入到農(nóng)村的發(fā)展類、扶持類資金（補(bǔ)貼類、救濟(jì)類、應(yīng)急類資金除外）等，在不改變資金使用性質(zhì)和用途的前提下，量化為村集體或農(nóng)民持有的資金，通過合同或協(xié)議方式，投資入股各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。農(nóng)民也可以自愿以自有耕地和林地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)，以及資金、實(shí)物、技術(shù)等，通過合同或協(xié)議方式投資入股經(jīng)營主體。六盤水市的“三變”改革實(shí)際上是在市場化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下，農(nóng)村的各種資源價(jià)值量化后投資到各類經(jīng)營主體中，通過經(jīng)營主體的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化。2015年7月，六盤水市發(fā)布《六盤水市開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作專題實(shí)施方案》規(guī)定，“建立督導(dǎo)檢查制度，加大考核力度，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展情況實(shí)行月調(diào)度、季督查、半年小結(jié)、年終考評(píng)，并將考核結(jié)果納入各縣（特區(qū)、區(qū)）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作考核和綜合目標(biāo)考評(píng)內(nèi)容。”同年8月，發(fā)布《關(guān)于資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民的指導(dǎo)意見》，不僅對(duì)“三變”內(nèi)容作出了明確而具體的規(guī)定，還制定了“領(lǐng)導(dǎo)到位、責(zé)任到位、措施到位、人員到位，形成一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)”的工作機(jī)制和幫扶機(jī)制，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尋找發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)路徑，協(xié)調(diào)項(xiàng)目，幫助解決工作推進(jìn)中遇到的困難和問題；區(qū)直部門直接包保，負(fù)責(zé)提供政策、信息、資金、項(xiàng)目等支持和服務(wù)，并把村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的年度目標(biāo)考核。六盤水市設(shè)計(jì)的“三變”改革思路，通過縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府落實(shí)到村，通過村干部具體實(shí)施。把改革成效與政績考核結(jié)合起來，是推進(jìn)改革的有效手段和制度優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)，取得了明顯的效果。
六盤水市地處貴州西部烏蒙山區(qū)，“三變”改革前，大部分村集體積累很少，相當(dāng)一部分甚至屬于“空殼村”。“三變”改革后，村集體可以把利用不充分和閑置的耕地、林地、荒山、池塘、場地等資源入股到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使這些資源充分發(fā)揮作用。產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益后，按照協(xié)議，一部分經(jīng)濟(jì)效益歸村集體所有，從而使參與改革的村擺脫過去“等、靠、要”的狀態(tài)，并能夠利用資源、資金為農(nóng)民提供公共服務(wù)。2014年以來，六盤水市共有16.52萬畝集體土地、8.21萬畝“四荒地”、32.18萬平方米水面、3450平方米房屋入股到各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。通過股權(quán)收益，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)收入增長2477萬元，消除“空殼村”157個(gè)，“空殼村”占比從2013年的53.8%下降到18.6%,2015年全市912個(gè)行政村全部實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)積累的目標(biāo)。如，盤縣淤泥鄉(xiāng)巖博村在“三變”改革中，多方籌資22萬元贖回村集體對(duì)外承包的1480多畝林場，并以此為抵押申請(qǐng)貸款，先后成立矸石磚廠、小鍋酒廠、火腿加工廠、休閑山莊4家集體企業(yè)和1家特種養(yǎng)殖專業(yè)合作社，村集體按股參與收益分紅。該村將22畝集體土地以每畝3萬元的標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)入股，與36戶農(nóng)民共同出資2380萬元?jiǎng)?chuàng)辦了特種養(yǎng)殖專業(yè)合作社，重點(diǎn)養(yǎng)殖綠殼蛋雞、野豬、芙蓉香雞等特殊品種，村集體出資占2.8%，農(nóng)戶出資占97.2%。目前，該村集體資產(chǎn)總額已達(dá)5250萬元，其中集體林場市值已達(dá)1500多萬元，2014年集體分得紅利380萬元。再如，六枝特區(qū)墮卻鄉(xiāng)朗樹根村擁有大量的荒山、草坡和林地資源，該村把部分荒山草坡經(jīng)營權(quán)承包到戶，鼓勵(lì)農(nóng)戶入股當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)西藏圣核農(nóng)業(yè)科技股份有限公司用以發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)，全村有20個(gè)農(nóng)戶將2512畝承包荒山草坡經(jīng)營權(quán)入股該公司，按照協(xié)議，前5年（核桃基地建設(shè)期），每畝按30元支付農(nóng)戶等額現(xiàn)金分紅；核桃產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益后，除去項(xiàng)目生產(chǎn)成本，公司、村民和村集體按7:2:1的比例進(jìn)行分紅，每畝每年按2000元的純利潤計(jì)算，將產(chǎn)生503.6萬元的經(jīng)濟(jì)總效益，村集體每年可增加經(jīng)濟(jì)收益50萬元以上，農(nóng)戶每年可增加經(jīng)濟(jì)收益100萬元，每戶年收入將增長5萬元。
六盤水市“三變”改革的成功是多方面因素共同作用的結(jié)果。首先，把確權(quán)后農(nóng)村集體和農(nóng)民手中的資源與資產(chǎn)用途，從原來不充分利用向投資入股等多渠道拓展，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)財(cái)富化，有效促進(jìn)了村集體和農(nóng)民增收。其次，對(duì)“三變”改革中涉及的各項(xiàng)工作的詳細(xì)內(nèi)容、考核指標(biāo)、完成時(shí)間都作了具體規(guī)定，任務(wù)和責(zé)任都落實(shí)到人，激發(fā)了省市縣各相關(guān)工作負(fù)責(zé)人的積極性和責(zé)任感。制度優(yōu)勢(shì)下的考核機(jī)制是“三變”改革成功的基礎(chǔ)性條件。再次，六盤水市下轄的縣、特區(qū)都是國家級(jí)貧困縣（區(qū)），限期脫貧是基層政府的首要任務(wù)，將脫貧攻堅(jiān)與產(chǎn)權(quán)制度改革統(tǒng)籌推進(jìn)，并從制度上確保改革的成功推進(jìn)，使“三變”成為脫貧攻堅(jiān)的手段和重要內(nèi)容，是重大創(chuàng)新性舉措。
（二）廣西壯族自治區(qū)：建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)孵化器，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式
在近年來的脫貧攻堅(jiān)中，廣西壯族自治區(qū)一直注重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2017年6月，廣西壯族自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于加快貧困村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》，要求加快貧困村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。2018年7月，發(fā)布《關(guān)于發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的若干政策措施》，進(jìn)一步明確要求實(shí)現(xiàn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織全覆蓋，每個(gè)行政村均要設(shè)立和發(fā)展一個(gè)村民合作社，并把村民合作社培育成具有發(fā)展活力、能帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的經(jīng)營主體；力爭2020年，每個(gè)行政村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)到5萬元以上。2018年11月，發(fā)布《關(guān)于實(shí)施發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）的意見》（以下簡稱《三年行動(dòng)計(jì)劃》），將農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作融入黨委組織部發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)工作中，實(shí)現(xiàn)兩部門工作有機(jī)結(jié)合，并對(duì)自治區(qū)各個(gè)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)作出具體規(guī)定和落實(shí)層次。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“孵化器”和土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”制度就是廣西貴港市覃塘區(qū)落實(shí)《三年行動(dòng)計(jì)劃》的具體措施。覃塘區(qū)發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)建覃塘區(qū)發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)孵化器的意見》，對(duì)孵化器的前期準(zhǔn)備、組織實(shí)施和考核驗(yàn)收等作出了具體規(guī)定，并把每項(xiàng)具體任務(wù)落實(shí)到相關(guān)委、辦、局。2019年1月，覃塘區(qū)發(fā)布《覃塘區(qū)加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施方案》，要求區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)限期成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，不僅規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)、“預(yù)流轉(zhuǎn)”的程序和方法，而且強(qiáng)化“三項(xiàng)保障”措施，凝聚村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大合力，推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，凝聚多個(gè)部門資源力量，形成抓脫貧攻堅(jiān)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大合力，協(xié)調(diào)解決發(fā)展過程中遇到的問題。將發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作作為書記工程，落實(shí)縣、鎮(zhèn)、村“三級(jí)書記”抓村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作第一責(zé)任人的職責(zé)，形成“縣抓統(tǒng)籌、部門聯(lián)動(dòng)、鎮(zhèn)級(jí)主導(dǎo)、村為主體”的工作格局，并著重強(qiáng)調(diào)了相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的責(zé)任層次和落實(shí)問題。
覃塘區(qū)創(chuàng)新思路，建立村集體經(jīng)濟(jì)孵化器，邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水產(chǎn)畜牧、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門入駐，為企業(yè)提供咨詢、注冊(cè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策服務(wù)；邀請(qǐng)華夏助農(nóng)、漢世偉、荷岸匯興、綠希望等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)入駐，提供農(nóng)技農(nóng)資、市場信息、人員培訓(xùn)等服務(wù)；邀請(qǐng)北部灣產(chǎn)權(quán)交易所、廣西金融投資集團(tuán)等金融企業(yè)入駐，提供產(chǎn)權(quán)交易、金融、保險(xiǎn)、信貸、物流等服務(wù)。孵化器提供各種要素及一站式服務(wù)，并為行政部門和企業(yè)提供免費(fèi)咨詢，因此，企業(yè)進(jìn)駐意愿強(qiáng)烈。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村集體土地流轉(zhuǎn)等有關(guān)信息及時(shí)上傳孵化器，通過孵化器實(shí)現(xiàn)與投資方對(duì)接。截至2019年11月底，該孵化器已經(jīng)孵化美系種豬養(yǎng)殖、黑木耳種植、百香果套種柑橘和富硒百香果種植等四大類集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，覆蓋34個(gè)村，包括貧困村25個(gè)，共引進(jìn)各類企業(yè)12家。其中，與漢世偉食品集團(tuán)有限公司合作的現(xiàn)代豬舍建設(shè)項(xiàng)目，覆蓋12個(gè)貧困村，涉及資金418萬元，貧困戶與企業(yè)簽訂豬舍租賃協(xié)議，按投資資金10%的比例享受租金，使4000多戶貧困戶直接受益，并解決610人的就業(yè)問題；荷岸匯興公司指導(dǎo)毛木耳種植項(xiàng)目，每個(gè)村通過出售毛木耳獲得的集體經(jīng)濟(jì)收入超過1萬元；華夏助農(nóng)公司指導(dǎo)孵化的金葵砂糖橘項(xiàng)目，預(yù)計(jì)2020年底每個(gè)村可獲得集體收入20萬元。
孵化器的產(chǎn)權(quán)交易是與覃塘區(qū)首創(chuàng)的農(nóng)村土地預(yù)流轉(zhuǎn)制度緊密結(jié)合在一起的。覃塘區(qū)成立的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)農(nóng)村土地預(yù)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)（農(nóng)地服務(wù)公司），大力推行土地預(yù)流轉(zhuǎn)模式。所謂土地預(yù)流轉(zhuǎn)，就是由村農(nóng)業(yè)服務(wù)公司出面和有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民協(xié)商，簽訂《土地預(yù)流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)協(xié)議書》，先把土地預(yù)流轉(zhuǎn)，再由農(nóng)地服務(wù)公司集中起來流轉(zhuǎn)給有需求的企業(yè)。孵化器在此充分發(fā)揮平臺(tái)作用，將預(yù)流轉(zhuǎn)土地和集體資產(chǎn)放到產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)掛牌、招租，截至2019年11月底，已掛牌45宗7704.17畝土地，成功交易15宗2300多畝土地，成交總金額達(dá)934.76萬元。其中，平天山林場譚坪林站4林班14小班（面積約211.5畝）轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目起拍價(jià)78萬元，經(jīng)100次競價(jià)，最終以111.4萬元成交，增值率達(dá)42.82%。這一創(chuàng)新性做法節(jié)約了企業(yè)與農(nóng)戶對(duì)接流轉(zhuǎn)土地的交易成本，有效促進(jìn)項(xiàng)目落地。覃塘區(qū)對(duì)于新增連片預(yù)流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)到100畝以上的村集體，給予30元/畝的服務(wù)經(jīng)費(fèi)支持。樟木鎮(zhèn)是土地預(yù)流轉(zhuǎn)的發(fā)源地。由于很多農(nóng)民外出打工，10.5萬畝耕地中拋荒地達(dá)到0.5萬畝，鎮(zhèn)黨委、政府指導(dǎo)各村成立農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，針對(duì)外出打工農(nóng)民的土地進(jìn)行預(yù)流轉(zhuǎn)，一旦有企業(yè)流轉(zhuǎn)則把流轉(zhuǎn)費(fèi)用全部支付給農(nóng)戶。2016年以來，樟木鎮(zhèn)共預(yù)流轉(zhuǎn)土地4.5萬畝，占全鎮(zhèn)耕地面積的44.1%；建立各類扶貧項(xiàng)目創(chuàng)業(yè)基地24個(gè)，完成總投資11.3億元。根據(jù)覃塘區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，樟木鎮(zhèn)川山、寺江、元金等村僅獎(jiǎng)勵(lì)的服務(wù)費(fèi)就達(dá)到15萬元，有效增加了村集體經(jīng)濟(jì)收入。僅2019年，覃塘區(qū)新增預(yù)流轉(zhuǎn)土地就達(dá)4.4萬畝，轉(zhuǎn)為正式土地流轉(zhuǎn)面積2.7萬畝。在招商引資過程中，村集體還以場地、房屋、辦公場所、山林、池塘等入股企業(yè)，獲取一部分集體經(jīng)濟(jì)收入。
集體經(jīng)濟(jì)孵化器和土地預(yù)流轉(zhuǎn)是貴港市覃塘區(qū)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大制度創(chuàng)新，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化的基礎(chǔ)上，形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式。這個(gè)模式的重要特點(diǎn)是以“壓實(shí)工作責(zé)任，發(fā)揮部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)與督查檢查相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的責(zé)任層次落實(shí)制度”最大限度地激發(fā)人的主觀能動(dòng)性。如，區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村成立的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，這三級(jí)農(nóng)村土地預(yù)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)都發(fā)揮了重要作用。哪些農(nóng)民的土地需要預(yù)流轉(zhuǎn)？怎樣動(dòng)員他們預(yù)流轉(zhuǎn)？流轉(zhuǎn)后怎樣根據(jù)企業(yè)的要求平整或連片？這些都需要各級(jí)干部走下去，在重點(diǎn)考察、調(diào)研的基礎(chǔ)上發(fā)揮主觀能動(dòng)性。再如，促進(jìn)預(yù)流轉(zhuǎn)土地正式流轉(zhuǎn)，僅僅依靠孵化器平臺(tái)是不夠的，還需要各級(jí)干部做好招商引資工作，引導(dǎo)企業(yè)到本地投資，這樣孵化器才能發(fā)揮作用。因此，制度創(chuàng)新需要激發(fā)各級(jí)干部的主觀能動(dòng)性，使其切實(shí)以推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革為目的，其中制度激勵(lì)起到了關(guān)鍵作用。
（三）山東東平：資源、資金股份合作，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)收入來源
山東省東平縣在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，充分利用當(dāng)?shù)馗鞣N資源和扶貧資金，發(fā)展股份合作社或入股企業(yè)，有效擴(kuò)大了集體經(jīng)濟(jì)收入來源。東平縣土地資源比較豐富，除86萬畝耕地實(shí)行家庭承包經(jīng)營外，還有尚未承包到戶的“四荒地”20多萬畝。長期以來，“四荒地”資源權(quán)責(zé)不明，缺乏管理，任人隨意占用，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失。東平縣是全國第二、全省第一移民大縣，每年撥付的財(cái)政扶持資金和其他涉農(nóng)資金達(dá)3億多元，長久以來一直采用“平均到戶、分散使用”的方式，導(dǎo)致資金使用效率低下，即使發(fā)放大量扶持資金也很難發(fā)揮作用。東平縣委、縣政府出臺(tái)的《關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革做好國家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作的意見》，對(duì)全縣推進(jìn)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、做好集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革提出了明確要求；在總結(jié)試驗(yàn)成果的基礎(chǔ)上，研究制訂了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）《東平縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法（試行）》《東平縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見》《東平縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理暫行辦法》和《東平縣農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)證書管理辦法》，對(duì)改革的基本程序、清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置和經(jīng)濟(jì)合作社登記管理等方面作出了具體的制度性規(guī)范，做到改革工作有章可循、有規(guī)可依，并明確規(guī)定了對(duì)各級(jí)干部的考核辦法、考核指標(biāo)，動(dòng)員各部門聚焦考核、達(dá)標(biāo)創(chuàng)標(biāo)。對(duì)市縣扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作開展情況、項(xiàng)目建設(shè)情況和績效目標(biāo)完成情況等，進(jìn)行綜合性的考核和評(píng)價(jià)，堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合，確定量化測(cè)定分值，以年度為周期，設(shè)定6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、17個(gè)二級(jí)指標(biāo)和32個(gè)三級(jí)指標(biāo)，采取成本效益分析、公眾評(píng)判等方法，通過召開座談會(huì)、查看檔案資料、進(jìn)村入戶調(diào)查、現(xiàn)場察看項(xiàng)目等方式進(jìn)行，并建立三年持續(xù)跟蹤問效制度，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，按照“誰考評(píng)、誰保管”的原則，建立績效考評(píng)檔案，按規(guī)定妥善保管。強(qiáng)調(diào)各級(jí)各部門要從政治和全局的高度，將產(chǎn)權(quán)制度改革成效作為地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)突出的單位和個(gè)人予以表彰。要求各級(jí)干部提高思想認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)抓好考核工作的重要性和必要性，切實(shí)增強(qiáng)工作的責(zé)任感和緊迫感，通過強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓工作落實(shí)，明確責(zé)任，加大督導(dǎo)落實(shí)力度，從制度層面激勵(lì)各級(jí)干部做好集體產(chǎn)權(quán)改革工作，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
東平縣以“四荒地”等資源性資產(chǎn)入股農(nóng)業(yè)企業(yè)，進(jìn)行股份合作制改革，規(guī)定凡集體經(jīng)營的“四荒地”類資源人均面積0.5畝以上的村，都要明晰集體成員占有的份額，由改革后成立的經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一經(jīng)營。各類政策性扶持資金量化到人，集中使用。具體做法包括土地入股和扶貧資金股份化。建立以土地股份合作經(jīng)營為主的股份經(jīng)濟(jì)合作社，并引導(dǎo)農(nóng)戶以家庭承包經(jīng)營土地自愿入股。《實(shí)施意見》明確要求農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織，“是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟(jì)合作社。”東平縣創(chuàng)造性地要求各地在建立股份經(jīng)濟(jì)合作社時(shí)，可以集體土地入股。根據(jù)東平縣原農(nóng)業(yè)局發(fā)布的《東平縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革工作指導(dǎo)意見》，“改革后成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社，不同于一般的企業(yè)和專業(yè)合作社，它作為村集體內(nèi)部所有成員共有共享的集體經(jīng)濟(jì)組織，還相應(yīng)承擔(dān)壯大集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)、服務(wù)集體成員的職能。”“引導(dǎo)和鼓勵(lì)合作社根據(jù)自身資產(chǎn)和自然資源狀況，運(yùn)用項(xiàng)目制、現(xiàn)金配股、土地入股等方式，與股東、相關(guān)市場主體發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。”在經(jīng)濟(jì)合作社資源股份設(shè)置上，實(shí)行A、B兩類股份，A股為集體配置股，由“四荒地”等資源轉(zhuǎn)化而來；B股為個(gè)人自愿股，由成員以家庭承包經(jīng)營土地自愿入股，實(shí)行“租金保底+分紅”，確保成員家庭承包地的基本收益權(quán)。從實(shí)踐看，經(jīng)濟(jì)合作社的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)了集體和農(nóng)戶雙增收的目標(biāo)。如，東平縣梯門鎮(zhèn)西溝流村將集體所有的1000畝荒山折股量化給村民后，由股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一經(jīng)營，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)戶自愿將零星分散的承包土地1000畝入股，通過招商引資發(fā)展有機(jī)櫻桃、石榴等高效優(yōu)質(zhì)林果規(guī)模種植，村民入股和量化土地每畝增收200多元，集體年增收10萬元。同時(shí)，項(xiàng)目經(jīng)營提供長年務(wù)工崗位40余個(gè)，年人均工資性收入13 000元；果實(shí)采摘季節(jié)增加務(wù)工人員400余人，年人均工資性收入3000多元，提高了本地農(nóng)民的務(wù)工收入。再如，東平縣彭集街道后圍村在改革后建立股份經(jīng)濟(jì)合作社時(shí)，設(shè)置資產(chǎn)股、資源A股、資源B股三類股份，比例為1:1:1.33（資產(chǎn)股30%、資源A股30%、資源B股40%）。其中，資產(chǎn)股分為集體股和個(gè)人股，集體股不超過30%，個(gè)人股不低于70%；資源A股由村內(nèi)非農(nóng)用地（“四荒地”）折合成股份構(gòu)成，分為集體股和個(gè)人股，集體股不超過30%，個(gè)人股不低于70%，全村共有非農(nóng)用地310畝，29%留作集體股（90畝），71%配置給合作社成員（220畝）；資源B股指家庭承包經(jīng)營土地，在自愿的前提下入股合作社，入股期限不低于5年。資源B股按照每標(biāo)準(zhǔn)畝土地配置15股計(jì)算，實(shí)行“保底+分紅”，即以當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)價(jià)格為參考標(biāo)準(zhǔn)給予保底，同時(shí)與資產(chǎn)股、資源A股同等享受股份經(jīng)濟(jì)合作社的分紅。合作社成立后，實(shí)行政社分離，選舉村內(nèi)經(jīng)營能人擔(dān)任理事長，統(tǒng)一經(jīng)營苗木花卉，第一個(gè)年度（2018年）每股可分紅15元，按平均每戶30股計(jì)算，戶均分紅450元，村集體年增收10萬余元。
實(shí)行各類政策性扶持資金股份化，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。該縣規(guī)定凡集體承接政策性扶持資金人均1000元以上的村，將資金折股量化到扶持對(duì)象后，必須集中形成股份合作制經(jīng)營項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)扶持資金集中使用。在經(jīng)營方式上主要有三種類型：一是自主經(jīng)營型，對(duì)班子強(qiáng)、有產(chǎn)業(yè)的村，建設(shè)種、養(yǎng)、加特色園區(qū)，進(jìn)行自主經(jīng)營。如，彭集街道馬流澤村股份經(jīng)濟(jì)合作社利用集體經(jīng)濟(jì)增收項(xiàng)目扶持資金90萬元，自主發(fā)展草莓采摘園，2017年集體收入達(dá)30多萬元，合作社成員每人分紅160元。二是合作經(jīng)營型，對(duì)經(jīng)營能力不足的村，引入工商資本參股，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。如，接山鎮(zhèn)夏謝五村共317戶、1355人，其中貧困人口多達(dá)146戶、500人，是省級(jí)貧困村。該村通過招商引資，與江蘇立華牧業(yè)有限公司、東平富華養(yǎng)殖設(shè)備有限公司達(dá)成了協(xié)議，共同開發(fā)“雪山”牌草雞養(yǎng)殖項(xiàng)目。項(xiàng)目總投資455萬元，其中，村集體45畝土地產(chǎn)權(quán)股折合資金50萬元，兩年省級(jí)專項(xiàng)扶貧資金160萬元，村內(nèi)大戶自愿入股50萬元，江蘇立華牧業(yè)有限公司投入技術(shù)股、東平富華養(yǎng)殖設(shè)備有限公司投入設(shè)備股共折合股金195萬元，盈利按以上比例分紅。專項(xiàng)扶貧資金股歸全體貧困戶共有，按貧困人口平均分紅，貧困群眾在享受資金入股分紅的同時(shí)還可以在養(yǎng)雞場務(wù)工取得收入。三是租賃經(jīng)營型，對(duì)無資源無條件的村，通過出租土地或設(shè)施獲取集體收入。如，老湖鎮(zhèn)西三村為無地移民村，農(nóng)民有散養(yǎng)雞的習(xí)慣，但由于養(yǎng)殖規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)大、品質(zhì)低，盈利較少。通過整合南水北調(diào)移民扶持資金1410萬元，建設(shè)2.2萬平方米的特種動(dòng)物養(yǎng)殖場，將使用權(quán)按面積折股量化給全體村民，由經(jīng)營大戶租賃經(jīng)營，租金由村集體和村民按股共享，既增加了集體收入，又實(shí)現(xiàn)了村民如期脫貧的目標(biāo)。
改革形成的產(chǎn)權(quán)明晰化和“資產(chǎn)股+資源A股+資源B股”等具有地方特色的制度創(chuàng)新是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，以推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民搬遷和脫貧攻堅(jiān)三重“硬性任務(wù)”為目標(biāo)，按照職責(zé)分工進(jìn)行任務(wù)落實(shí)，任務(wù)細(xì)化到小項(xiàng)，責(zé)任壓實(shí)到個(gè)人，確保各項(xiàng)任務(wù)都有落地方案，并強(qiáng)化監(jiān)督保障，定期對(duì)各部門落實(shí)任務(wù)情況進(jìn)行檢查，對(duì)進(jìn)度緩慢、落實(shí)不到位的部門要求其立即整改，限期不整改的，約談其分工負(fù)責(zé)人，并將該情況記入全年考核，以此調(diào)動(dòng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)組織的積極性，共同推動(dòng)?xùn)|平縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（四）案例小結(jié)
三個(gè)案例都是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)），屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。其中，廣西壯族自治區(qū)貴港市覃塘區(qū)和貴州省六盤水市屬于西部地區(qū)，都有國家級(jí)和省級(jí)貧困村；山東省東平縣盡管地處經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的山東省，但移民搬遷任務(wù)重，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且部分村屬于省級(jí)貧困村，承擔(dān)著移民安置和脫貧攻堅(jiān)雙重任務(wù)。由于脫貧目標(biāo)的達(dá)成有時(shí)間要求，三個(gè)區(qū)縣在設(shè)計(jì)年度集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案時(shí)，都選擇將改革和脫貧結(jié)合在一起，即改革方案的設(shè)計(jì)，尤其是改革內(nèi)容之一的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案的設(shè)計(jì)要有利于實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，六盤水市和東平縣政策性扶持資金（包括扶貧資金）入股合作社的設(shè)計(jì)就是脫貧的手段之一。而脫貧攻堅(jiān)任務(wù)越是接近2020年就越繁重，這使得各級(jí)政府必須進(jìn)行制度激勵(lì)，加強(qiáng)驗(yàn)收和考核，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)干部的積極性和主觀能動(dòng)性，充分發(fā)揮各類資源的作用。截至目前，正向激勵(lì)的干部工作制度激發(fā)了干部隊(duì)伍的積極性、主動(dòng)性，激勵(lì)各級(jí)干部進(jìn)行具有地方特色的制度創(chuàng)新，是三個(gè)案例中的經(jīng)濟(jì)合作社、股份經(jīng)濟(jì)合作社運(yùn)轉(zhuǎn)良好的最重要原因，也是產(chǎn)權(quán)制度改革有效促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。這就驗(yàn)證了本文的命題2，即現(xiàn)行制度對(duì)干部的正向激勵(lì)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度發(fā)揮作用的重要原因，會(huì)推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。當(dāng)然，由于集體產(chǎn)權(quán)制度改革是前提條件，因而命題1也得以驗(yàn)證。
三、后脫貧時(shí)代繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策建議
本文用經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的案例驗(yàn)證了命題，實(shí)際上，即使在北京、上海、浙江、廣東這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，依然可以找出相應(yīng)的足以證明命題的案例。如，廣東省惠州市惠城區(qū)在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中制定了《惠城區(qū)開展扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)施方案》，對(duì)納入惠州市扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作范圍的8個(gè)村每村支持50萬元，用于盤活集體資產(chǎn)、開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等，取得了明顯的效果。2020年，我國將完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。在后脫貧時(shí)代，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要做好以下幾方面重點(diǎn)工作。
（一）穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
由于脫貧攻堅(jiān)具有政治動(dòng)員性質(zhì)，所構(gòu)建經(jīng)濟(jì)實(shí)體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并不穩(wěn)定。如，六盤水市和東平縣用政策性資金（扶貧資金、移民搬遷資金等）入股到合作社和企業(yè)，2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，或東平縣移民安置任務(wù)結(jié)束后，這樣的政策性資金還會(huì)不會(huì)繼續(xù)下發(fā)？貧困戶脫貧后，是否還應(yīng)該繼續(xù)享受政策性資金的分紅？這些都是需要結(jié)合各地實(shí)際情況深入研究的問題。從一些地區(qū)的規(guī)定看，貧困戶脫貧后，原享受的政策性資金分紅轉(zhuǎn)為集體所有，這從將脫貧作為一項(xiàng)任務(wù)的角度看是沒有問題的，但從產(chǎn)權(quán)角度看，政策性資金作為股金，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)該屬于原貧困戶，每年的分紅是股金產(chǎn)生的，不應(yīng)該因?yàn)槊撠毦蛣儕Z了該農(nóng)戶對(duì)于原政策性資金的產(chǎn)權(quán)。實(shí)際上，在相當(dāng)長一段時(shí)間里，很多地方都是把這筆資金直接發(fā)放到戶的。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定必然會(huì)影響組織運(yùn)行效率，影響后脫貧時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。因此，應(yīng)穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
（二）構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制
促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一個(gè)較高的水平，需要構(gòu)建股份經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)合作社的長期發(fā)展機(jī)制，首先要建設(shè)一支經(jīng)營管理人才隊(duì)伍，保證集體經(jīng)濟(jì)組織良性運(yùn)行。根據(jù)一些地方的經(jīng)驗(yàn)，合作社理事長不一定由原村干部擔(dān)任，可以由合作社成員大會(huì)或代表大會(huì)選舉出有經(jīng)營能力的村民擔(dān)任，如，聘請(qǐng)本村的民營企業(yè)家擔(dān)任合作社理事長，或者理事長由原村干部擔(dān)任，外聘職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任合作社社長，全面負(fù)責(zé)合作社的經(jīng)營活動(dòng)。對(duì)于確實(shí)沒有經(jīng)營管理人才或找不到經(jīng)營項(xiàng)目的村，可以借鑒東平縣的經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)有的資源、資產(chǎn)入股到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或者實(shí)力雄厚的農(nóng)民專業(yè)合作社，也可以實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的增值保值，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（三）重視改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法經(jīng)營建設(shè)
根據(jù)《意見》，改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般為股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記。盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門賦予其社會(huì)信用代碼，但畢竟其不具備企業(yè)法人或合作社法人的資格，與其他社會(huì)組織進(jìn)行交易時(shí)會(huì)受到諸多限制。這個(gè)問題在改革過程中由于有地方政府的背書，矛盾尚沒有充分顯現(xiàn)，但改革完成后，股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立走向社會(huì)，必然會(huì)遇到身份合法化問題。因此，建議在改革全面完成前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)管部門協(xié)商，盡快賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的完全市場主體地位，消除其參與市場活動(dòng)的各種障礙。
（四）優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的制度環(huán)境
盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法地位。根據(jù)《民法總則》第九十九條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”換句話說，《民法總則》確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人主體地位，但對(duì)于其主體特征、構(gòu)成、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作規(guī)則、與其他市場主體之間的關(guān)系等，都需要專門的法律法規(guī)予以規(guī)定。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的出臺(tái)，將會(huì)極大地優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的制度環(huán)境。
作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)縱橫》2020年第7期 （有刪減）
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