近日發(fā)布的2021年中央一號(hào)文件提出加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間載體，有利于城鄉(xiāng)融合的政策體系落實(shí)落地。
推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，首先要優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。具體到縣域范圍內(nèi)，要形成小城市、小城鎮(zhèn)、專業(yè)農(nóng)莊梯次銜接的空間布局形態(tài)。目前，大量脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口分散在不大不小的村莊中，不利于公共服務(wù)供給和治理效率提升。文件提出，有條件的地區(qū)要按照小城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)縣城，這是一個(gè)務(wù)實(shí)的舉措。
未來，需要順應(yīng)城鄉(xiāng)專業(yè)分工的趨勢(shì)調(diào)整人口布局，引導(dǎo)脫離農(nóng)業(yè)的人口和教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)性公共服務(wù)逐步向小城市集中，使小城市成為縣域的農(nóng)村公共服務(wù)中心。此外，從國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)來看，處于城鄉(xiāng)之際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村發(fā)展中具有重要的帶動(dòng)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但能夠?yàn)猷l(xiāng)村居民提供教育、醫(yī)療、購物等基本公共服務(wù)，還能夠?yàn)樗麄兲峁┓寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)新活力。因此，應(yīng)加強(qiáng)中心鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，突出加強(qiáng)中心鎮(zhèn)區(qū)的專業(yè)化市場(chǎng)分工的節(jié)點(diǎn)作用，帶動(dòng)整個(gè)鎮(zhèn)域鄉(xiāng)村進(jìn)入現(xiàn)代分工體系。
2019年以來，中央一直強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、功能集成、反應(yīng)靈敏、扁平高效”鄉(xiāng)村治理綜合指揮體系。這次一號(hào)文件又重申了這一要求，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)。
按照縣鎮(zhèn)能力強(qiáng)弱的相對(duì)性關(guān)系，我們可以將全國(guó)縣鎮(zhèn)的關(guān)系分為四種情形：一是縣鎮(zhèn)雙強(qiáng)型，主要出現(xiàn)在東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，比如廣東、蘇南等地；二是強(qiáng)縣弱鎮(zhèn)型，多出現(xiàn)在北方沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如山東、蘇北；三是弱縣強(qiáng)鎮(zhèn)型，多出現(xiàn)在較發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊區(qū)域，全國(guó)200多個(gè)特大鎮(zhèn)有不少處于這結(jié)構(gòu)當(dāng)中；四是縣鎮(zhèn)雙弱型，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)多半屬于這種情況，如西北、東北地區(qū)。這意味著，當(dāng)前各地縣鎮(zhèn)能力的不平衡性突出，落實(shí)這一要求，要依據(jù)不同的縣鎮(zhèn)能力結(jié)構(gòu)分類施策。
第一類和第三類地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通?？梢圆豢靠h城獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，這時(shí)應(yīng)根據(jù)財(cái)力和人力水平適度強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以往小城市方向發(fā)展。此前，浙江通過開展縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)重構(gòu)改革，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“大部制”運(yùn)行機(jī)制，在建立城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化方面積累了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。
第二類地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身不具備獨(dú)立的帶動(dòng)和服務(wù)能力，這種情況下宜由縣城發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一服務(wù)功能，必要時(shí)可將若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)片區(qū)統(tǒng)一管理，以提升行政效率和公共服務(wù)效率。
第四類地區(qū)的大部分縣鄉(xiāng)村都可能會(huì)走向衰落，宜將資源上收到地級(jí)市或者某一個(gè)縣城進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，調(diào)整區(qū)域內(nèi)部的區(qū)劃格局，以最大限度減少資源耗散。
鄉(xiāng)村全面振興離不開產(chǎn)業(yè)支撐，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展首先要對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律具有正確認(rèn)識(shí)。過去，很多地方對(duì)產(chǎn)業(yè)興旺理解片面，熱衷打造全域旅游、熱衷發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、熱衷搞各種產(chǎn)業(yè)園、熱衷發(fā)展村級(jí)產(chǎn)業(yè)等等。實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)興旺是一個(gè)大尺度概念，是就鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全局而言的，并不是要求每個(gè)村都要上馬特色產(chǎn)業(yè)，村村點(diǎn)火、戶戶冒煙只是熱鬧，成就不了繁榮。文件要求壯大縣域經(jīng)濟(jì)，承接適宜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育支柱產(chǎn)業(yè)。有條件的縣，當(dāng)然可以引進(jìn)適宜的二三產(chǎn)業(yè)甚至高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。但對(duì)絕大部分農(nóng)業(yè)縣而言，還是要踏踏實(shí)實(shí)圍繞著提升農(nóng)業(yè)的質(zhì)量效益競(jìng)爭(zhēng)力做文章，核心是構(gòu)建“家庭農(nóng)場(chǎng)+社會(huì)化服務(wù)+大型合作社”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，更大程度獲取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的超額回報(bào)。
推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人。從前幾年人口遷移規(guī)律看，縣城等小城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的第一站，處于城市化的前沿地帶。文件要求，推動(dòng)在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化，增加適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民剛性需求的住房供給，無疑是順應(yīng)了這一人口布局的實(shí)際。落實(shí)這一要求，必須疏通制約農(nóng)民工市民化的政策堵點(diǎn)：一是盡快落實(shí)按經(jīng)常居住地登記戶口制度，引導(dǎo)農(nóng)民工在中小城市落戶；二是多措并舉降低房?jī)r(jià)，探索通過“先租后售”、政府/企業(yè)貼息、農(nóng)民自建房同等入市、房屋開發(fā)合作社等方式解決新市民住房問題，破解制約人口流動(dòng)的剛性約束。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2021年2月24日）
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