絕對(duì)貧困的消除并不意味著減貧事業(yè)的終結(jié)，相對(duì)貧困問(wèn)題還會(huì)長(zhǎng)期存在，并將成為未來(lái)減貧的重要內(nèi)容。絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困是反映貧困程度的一組概念，兩者相互聯(lián)系、相互共存，但也存在明顯的差異：絕對(duì)貧困側(cè)重生存所需，具有絕對(duì)性和客觀性；相對(duì)貧困側(cè)重機(jī)會(huì)缺失、權(quán)利剝奪，具有相對(duì)性、主觀性、長(zhǎng)期性和動(dòng)態(tài)性。
中國(guó)消除絕對(duì)貧困的戰(zhàn)略經(jīng)歷“保生存—保生存與促發(fā)展—解決溫飽—鞏固溫飽—全面小康”五個(gè)階段。未來(lái)貧困治理需要確定合適的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施針對(duì)低收入群體差異化的扶持政策、建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制、關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域發(fā)展，以緩解農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的相對(duì)貧困狀況。
一、問(wèn)題提出
消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要使命。新中國(guó)成立70年來(lái)，黨和政府始終高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，實(shí)施了一系列扶貧規(guī)劃，尤其是黨的十八大以來(lái)，黨中央將扶貧開(kāi)發(fā)工作擺到了治國(guó)理政的重要位置，做出了全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署，在全黨全國(guó)全社會(huì)力量的合力攻堅(jiān)下，脫貧攻堅(jiān)取得了決定性成就。
然而，相對(duì)貧困問(wèn)題還會(huì)長(zhǎng)期存在，并將成為未來(lái)減貧工作的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”的目標(biāo)任務(wù)，這意味著中國(guó)的貧困治理在2020年將進(jìn)入相對(duì)貧困治理的新階段。
隨著消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，緩解相對(duì)貧困逐漸成為中國(guó)扶貧工作的重點(diǎn)，這也引起學(xué)者們的廣泛關(guān)注。目前，學(xué)者們主要從三個(gè)方面對(duì)相對(duì)貧困問(wèn)題進(jìn)行研究。
1.理論研究
絕對(duì)貧困基于最低的生理需求，而相對(duì)貧困則是基于社會(huì)的比較，包含了較高層次的社會(huì)心理需求，是參照目標(biāo)群體后產(chǎn)生的一種落后和收入下降的狀態(tài)。相對(duì)貧困更多強(qiáng)調(diào)社會(huì)層面的“相對(duì)剝奪感”，具有人口基數(shù)大、貧困維度廣、致貧風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，政治性、長(zhǎng)期性、相對(duì)性和風(fēng)險(xiǎn)性是理解和把握相對(duì)貧困問(wèn)題時(shí)需要關(guān)注的四個(gè)特征。
2.貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定
陳宗勝等建議將0.4—0.5的均值系數(shù)作為“相對(duì)貧困線”來(lái)解決相對(duì)貧困問(wèn)題。張青通過(guò)洛倫茲曲線來(lái)確定相對(duì)貧困人口比率，認(rèn)為將相對(duì)貧困線定在社會(huì)平均收入水平的1/3—40%為宜。但中國(guó)相對(duì)貧困現(xiàn)象較為突出，并與絕對(duì)貧困存在交叉，這使得以基尼系數(shù)為基礎(chǔ)的相對(duì)貧困測(cè)度失真，2020年后的相對(duì)貧困線設(shè)定應(yīng)采取兩區(qū)域、兩階段方法。程蹊和陳全功通過(guò)借鑒世界銀行建議和美英澳三國(guó)實(shí)踐，認(rèn)為2020年后可按前一年全國(guó)居民人均可支配收入中位數(shù)的40%劃定次年貧困線。王小林和馮賀霞則認(rèn)為沒(méi)有必要與OECD國(guó)家相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌，應(yīng)采取包括反映“貧”的經(jīng)濟(jì)維度、反映“困”的社會(huì)發(fā)展維度和生態(tài)環(huán)境維度的多維相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。還有學(xué)者從滿足基本生活需求角度出發(fā)，采用擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)（ELES）法對(duì)中國(guó)新時(shí)期扶貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了測(cè)算和探討，建議在2020年采取“絕對(duì)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)”以增強(qiáng)實(shí)踐操作性。
3.長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建
構(gòu)建新時(shí)代的貧困治理機(jī)制，應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的貧困治理理念與話語(yǔ)，要在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接的背景下考慮。緩解相對(duì)貧困需要分階段逐步解決，這就要求建立包括動(dòng)態(tài)識(shí)別機(jī)制、代際阻斷機(jī)制、就業(yè)提升機(jī)制、收入分配機(jī)制、兜底保障機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制在內(nèi)的六大解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。林閩鋼認(rèn)為，相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)該包括相對(duì)貧困人口發(fā)展的基礎(chǔ)性機(jī)制、貧困治理的整體性機(jī)制和干預(yù)代際貧困傳遞的阻斷性機(jī)制。范和生和武政宇則認(rèn)為能力建設(shè)機(jī)制是相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的核心，貫穿帶動(dòng)其他機(jī)制相互聯(lián)動(dòng)。
雖然學(xué)者們對(duì)相對(duì)貧困進(jìn)行了關(guān)注，但主要集中在相對(duì)貧困的理論、標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)效機(jī)制方面，關(guān)于絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的理論關(guān)系、貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變等方面的探討還不夠深入。基于此，本文分析絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的理論關(guān)系，探究中國(guó)扶貧戰(zhàn)略從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困的原因與過(guò)程，剖析2020年后緩解相對(duì)貧困工作的重點(diǎn)，為新形勢(shì)下反貧困新政策提供對(duì)策建議。
二、絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的理論關(guān)系
（一）絕對(duì)貧困的內(nèi)涵與測(cè)度
在絕對(duì)貧困定義中，基本需求是核心概念，準(zhǔn)確把握最低基本生活所需是進(jìn)行概念界定的關(guān)鍵。在早期貧困研究中，基本需求僅僅包括食物、衣著、住房和醫(yī)療，Townsend則認(rèn)為最低需求不僅僅是維持體力，還應(yīng)該包括社會(huì)參與成本等。部分學(xué)者建議增加教育、文化設(shè)施、公共環(huán)境衛(wèi)生等社會(huì)保障內(nèi)容，將基本需求內(nèi)容從生理需求擴(kuò)展到人的基本需求。
國(guó)內(nèi)最廣泛接受的絕對(duì)貧困概念為“在一定的社會(huì)環(huán)境和生存方式下，個(gè)人（家庭）依靠其勞動(dòng)所得和其他合法收入不能維持其基本生存需求的狀況”。絕對(duì)貧困具有客觀物質(zhì)性，在生產(chǎn)方面表現(xiàn)為個(gè)人（家庭）缺乏再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，甚至難以維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)；在消費(fèi)方面表現(xiàn)為個(gè)人（家庭）不能滿足衣食住行等維持基本生存所需的基本消費(fèi)。Rowntree首先使用市場(chǎng)菜籃子方法（又稱(chēng)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法）來(lái)制定絕對(duì)貧困線。其后，學(xué)者們對(duì)絕對(duì)貧困線進(jìn)行了廣泛研究和分析。國(guó)際上常用的絕對(duì)貧困線是1990年制定的，世界銀行選取當(dāng)時(shí)一些最貧窮國(guó)家居民維持最低生活所需要的收入，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)換算進(jìn)而劃定1.01美元/人/天的貧困標(biāo)準(zhǔn)，以此衡量全球的絕對(duì)貧困狀況。該貧困線分別于2008年、2015年被調(diào)整為日均1.25美元/人和日均1.9美元/人。中國(guó)的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局基于食物貧困線和非食物貧困線確定的，先后采用過(guò)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別是“1978年標(biāo)準(zhǔn)”、“2008年標(biāo)準(zhǔn)”和“2010年標(biāo)準(zhǔn)”。
（二）相對(duì)貧困的內(nèi)涵及測(cè)度
經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，個(gè)人（家庭）的收入、消費(fèi)和福利需求會(huì)受到其他人（家庭）的影響，需要用相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定貧困線。按照這種思路，個(gè)人（家庭）是否貧困不僅取決于自己有多少收入，還取決于社會(huì)上其他人（家庭）的收入情況，通過(guò)觀察收入低于一定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)即可獲得相對(duì)貧困狀況。Townsend和Sen分別從資源分配角度和權(quán)利剝奪視角定義相對(duì)貧困，相對(duì)貧困衡量的是一個(gè)社會(huì)中不同群體的收入不平衡問(wèn)題，與不同群體之間擁有的財(cái)富、收入有關(guān)，又與社會(huì)公平觀、個(gè)人的自我認(rèn)同緊密相連。相對(duì)貧困意味著相對(duì)排斥與相對(duì)剝奪，這是相對(duì)貧困理論最核心的觀點(diǎn)。
相對(duì)貧困具有如下六個(gè)特征。（1）長(zhǎng)期性。相對(duì)貧困以社會(huì)中位收入或平均收入的某個(gè)比率作為測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，不同群體的收入不能達(dá)到絕對(duì)的均衡，因而相對(duì)貧困會(huì)長(zhǎng)期存在。（2）相對(duì)性。相對(duì)貧困是一個(gè)比較的概念，個(gè)人（家庭）是否貧困取決于處于相同社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的其他社會(huì)成員，體現(xiàn)在主客觀相對(duì)性、時(shí)空相對(duì)性、流動(dòng)性與不穩(wěn)定性等多個(gè)層面。（3）不平等性。相對(duì)貧困反映了不同社會(huì)成員之間的資源分配關(guān)系。（4）動(dòng)態(tài)性。其測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)不是固定不變的，將隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境、居民收入水平的變化而變化。（5）主觀性。其設(shè)定依賴于研究人員對(duì)不同國(guó)家或地區(qū)的主觀判斷。（6）多維性。其測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)不僅包括物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即個(gè)人（家庭）收入不能維持其基本生存需求的狀況，還包括精神標(biāo)準(zhǔn)，即個(gè)人（家庭）難以滿足教育、衛(wèi)生等基本能力需要的社會(huì)排斥感。相對(duì)貧困的測(cè)度主要依據(jù)相對(duì)貧困線來(lái)進(jìn)行，相對(duì)貧困線的確定與某一地區(qū)的收入、消費(fèi)等物質(zhì)財(cái)富的總體分配有關(guān)。通常的做法是將相對(duì)貧困線設(shè)定為社會(huì)中位收入或平均收入的某個(gè)比率，低于相對(duì)貧困線的人口即處于相對(duì)貧困狀態(tài)。
（三）絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的關(guān)系
絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困是一組相對(duì)的貧困概念，兩者是相互聯(lián)系的。第一，兩者都是反映貧困程度的概念。絕對(duì)貧困是指不能滿足基本生存需求的一種狀態(tài)；相對(duì)貧困是指低于社會(huì)平均水平的一種狀態(tài)，但兩者都處于一種較低的生活狀態(tài)。第二，兩者是相互共存的。隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的不斷改變，相對(duì)貧困問(wèn)題將長(zhǎng)期存在，絕對(duì)貧困問(wèn)題也會(huì)階段性出現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，全社會(huì)處于整體貧困階段，遭受相對(duì)貧困的群體往往也是絕對(duì)貧困群體。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高階段，遭受相對(duì)貧困的群體早已能夠滿足基本的生存需求，消除絕對(duì)貧困為緩解相對(duì)貧困奠定了基礎(chǔ)并創(chuàng)造了條件。
絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困之間也有明顯區(qū)別。第一，絕對(duì)貧困是物質(zhì)上或經(jīng)濟(jì)上的最低生理需求，是一種生存臨界狀態(tài)，側(cè)重基本生存所需。相對(duì)貧困是參照目標(biāo)群體后產(chǎn)生的一種落后和收入下降的狀態(tài)，包含了較高層次的社會(huì)心理需求，側(cè)重相對(duì)排斥、相對(duì)剝奪。第二，絕對(duì)貧困的測(cè)度立足于維持基本生存所需的熱量、營(yíng)養(yǎng)、住房安全、義務(wù)教育、基本醫(yī)療等，測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的客觀性。而相對(duì)貧困的測(cè)度立足于參與社會(huì)發(fā)展和共享成果發(fā)展的權(quán)利，通過(guò)與目標(biāo)社會(huì)群體相對(duì)比較進(jìn)行判定，測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的主觀性。第三，絕對(duì)貧困存在于特定的歷史時(shí)期、特定區(qū)域和特定的群體，經(jīng)過(guò)一定的扶貧工作是可以被消除的。相對(duì)貧困在任何人類(lèi)社會(huì)發(fā)展階段都存在，只要有階級(jí)和財(cái)富存在，就沒(méi)有絕對(duì)的平均和公平，就會(huì)有不平等和不均衡的現(xiàn)象發(fā)生。
三、中國(guó)消除絕對(duì)貧困的戰(zhàn)略演變
隨著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)消除絕對(duì)貧困的扶貧戰(zhàn)略經(jīng)歷了“保生存—保生存與促發(fā)展—解決溫飽—鞏固溫飽—全面小康”五個(gè)階段，每個(gè)階段都有不同的貧困特征、扶貧目標(biāo)、政策措施和扶貧效果。
（一）保生存階段的扶貧政策（1949—1978年）
新中國(guó)成立時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)蕭條，處于崩潰的邊緣，人均國(guó)民收入水平較低，國(guó)民普遍處于極端貧困狀況。為盡快緩解這種局面，中國(guó)政府先后開(kāi)展土地改革、合作化、人民公社化等運(yùn)動(dòng)，以縮小資源占有、收入占有的差異。雖然沒(méi)有出臺(tái)具體的扶貧計(jì)劃，但眾多的政策、制度、規(guī)劃等都是圍繞減緩大面積普遍存在的農(nóng)村貧困狀況而開(kāi)展的。在這個(gè)階段，集體和農(nóng)村群體通過(guò)努力發(fā)展生產(chǎn)自救，國(guó)家僅僅在少數(shù)區(qū)域出現(xiàn)大規(guī)模普遍困難時(shí)提供必要的食物生活救濟(jì)，即臨界生存推動(dòng)的道義性救濟(jì)。全國(guó)普遍性的貧困問(wèn)題得到了較大程度的緩解，雖然農(nóng)村地區(qū)還存在一定規(guī)模的貧困，但農(nóng)村內(nèi)部的貧富分化得到一定程度的消解，社會(huì)總體的不平等程度降低。
（二）保生存、促發(fā)展階段的扶貧政策（1978—1985年）
按照1978年的貧困線來(lái)估算，當(dāng)時(shí)的貧困發(fā)生率約為30.7%，貧困人口規(guī)模約為2.5億，這一時(shí)期大面積的貧困主要是因?yàn)?strong>農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制不再適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。國(guó)家通過(guò)實(shí)施農(nóng)村土地改革、市場(chǎng)制度和就業(yè)制度改革，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背景下快速發(fā)展，不能解決溫飽的貧困人口大幅度減少。但由于自然、歷史等方面的原因，貧困差異現(xiàn)象逐漸凸顯，中國(guó)政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、貧困人口集中的地區(qū)實(shí)施一系列政策措施，包括以”三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)為主的區(qū)域性扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃、針對(duì)貧困地區(qū)的優(yōu)惠和扶持政策、設(shè)立一系列專(zhuān)項(xiàng)資金幫助貧困地區(qū)改變面貌，各民主黨派、工商聯(lián)開(kāi)展“智力支邊”活動(dòng)、政府部門(mén)積極參與農(nóng)村扶貧工作、劃定18個(gè)集中連片貧困地區(qū)等。反貧困實(shí)踐開(kāi)始嘗試從生存救助為主向生產(chǎn)發(fā)展為主轉(zhuǎn)變，同時(shí)也帶來(lái)了巨大的減貧效應(yīng)，按照當(dāng)時(shí)世界銀行和中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，絕對(duì)貧困人口分別下降63%和50%，但農(nóng)村居民之間的收入差距開(kāi)始拉大，收入分配的基尼系數(shù)從1978年的0.21增加到1985年的0.28。
（三）解決溫飽階段的扶貧政策（1986—2000年）
隨著農(nóng)村貧困人口大幅減少，貧困人口逐漸向革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)等特殊地區(qū)集中。貧困問(wèn)題從普遍性轉(zhuǎn)向區(qū)域性，整體性的制度變革和全面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很難在緩解貧困方面有更大的作為，中國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃。總體來(lái)看，扶貧工作脫離社會(huì)救助系統(tǒng)，成為相對(duì)獨(dú)立、有組織的社會(huì)工程；扶貧方式改變傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧策略，實(shí)施以“造血式”為主的開(kāi)發(fā)式扶貧方針；扶貧資金的使用由分散平均向重點(diǎn)集中轉(zhuǎn)變，扶貧資金投放方式更加多元化；鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量積極參與，逐步構(gòu)建專(zhuān)項(xiàng)扶貧、社會(huì)扶貧、行業(yè)扶貧的大扶貧格局。這一階段的扶貧工作取得了積極成效，到2000年中國(guó)農(nóng)村貧困人口減少至3209萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到3.4%，基本解決了貧困人口的溫飽問(wèn)題。
（四）鞏固溫飽階段的扶貧政策（2000—2010年）
新世紀(jì)初，全國(guó)農(nóng)村未解決溫飽的貧困人口有3000多萬(wàn)，低收入貧困人口有6000多萬(wàn)，成為新階段農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的主要對(duì)象。這些貧困人口總體上呈分散化趨勢(shì)，主要集中在中西部的革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)的貧困鄉(xiāng)村，具有“大分散、小集中”的特征。為適應(yīng)農(nóng)村貧困狀況的新變化和鞏固扶貧成果，中國(guó)政府于2001年實(shí)施了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010）》，確定了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開(kāi)發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的方針，反貧困實(shí)踐進(jìn)入解決溫飽、鞏固溫飽的新階段。扶貧開(kāi)發(fā)工作在此階段的新探索主要包括：完善了貧困瞄準(zhǔn)的方式和貧困標(biāo)準(zhǔn)；出臺(tái)了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策；堅(jiān)持綜合開(kāi)發(fā)、全面發(fā)展；建立了最低生活保障制度。這一時(shí)期的反貧困工作由“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)式”向綜合的“社會(huì)開(kāi)發(fā)式”轉(zhuǎn)變，更加注重通過(guò)再分配手段來(lái)消除貧困。經(jīng)過(guò)10年的扶貧開(kāi)發(fā)，到2010年年底，按照年人均可支配收入1274元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口減少至2688萬(wàn)人，農(nóng)村貧困人口的比重下降到2.8%。
（五）全面小康階段的扶貧政策（2011—2020年）
隨著國(guó)家扶貧新標(biāo)準(zhǔn)的確定，全國(guó)2010年年底的貧困人口由人均收入1274元標(biāo)準(zhǔn)下的2688萬(wàn)人擴(kuò)大到1.28億，占全國(guó)農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4%。這時(shí)期的貧困人口具有分散化與碎片化的特征，大多分布在社會(huì)事業(yè)發(fā)展程度較低的中西部地區(qū)，貧困程度深，自我發(fā)展能力弱，扶貧開(kāi)發(fā)成本高。為徹底消除絕對(duì)貧困，解決全面建設(shè)小康社會(huì)的最大短板，中國(guó)政府將扶貧開(kāi)發(fā)工作提高到前所未有的高度，制定和實(shí)施了一系列新的扶貧戰(zhàn)略。總體來(lái)看，扶貧開(kāi)發(fā)方式由“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)灌溉”，扶貧資源使用由多頭分散轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌集中，扶貧考評(píng)體系由側(cè)重考核地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)向考核脫貧成效。
四、中國(guó)相對(duì)貧困的狀況與治理重點(diǎn)
（一）中國(guó)相對(duì)貧困狀況日趨明顯
1．農(nóng)村地區(qū)不平等程度加大
新中國(guó)成立初期雖然國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但因整個(gè)社會(huì)的相對(duì)扁平化，整體經(jīng)濟(jì)的差異并不明顯，貧富差距、階層分化、相對(duì)剝奪的體驗(yàn)不強(qiáng)烈，相對(duì)貧困問(wèn)題相對(duì)隱蔽且不顯著。改革開(kāi)放以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴”效應(yīng)隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)和體制改革效應(yīng)的下降而逐漸減弱，農(nóng)村的不平等程度逐漸加大。從收入分配差異程度來(lái)看，農(nóng)村的基尼系數(shù)由1978年的0.2124上升到2005年的0.3751。從不同分組農(nóng)村居民家庭人均收入的增長(zhǎng)情況來(lái)看，2000—2013年低收入戶、中等偏下收入戶、中等收入戶、中等偏上收入戶、高收入戶家庭人均收入的增長(zhǎng)率分別為9.57%、11%、11.28%、11.57%、11.52%，可見(jiàn)低收入戶與其他分組戶的收入差距越來(lái)越明顯，導(dǎo)致農(nóng)村居民收入差距逐漸擴(kuò)大，農(nóng)村地區(qū)相對(duì)貧困現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。
2．城市與農(nóng)村居民之間的收入差距擴(kuò)大
從1991年中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期后，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，1994—2000年更是連續(xù)拉大。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比先持續(xù)上升，2004年達(dá)到峰值（3.45倍），之后持續(xù)下降，到2019年收入比下降為2.64倍。但中國(guó)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距絕對(duì)值一直在持續(xù)拉大，2013年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的人均可支配收入的差距為17037.41元。到2019年，兩者的差距擴(kuò)大到26338.13元。中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距在高位徘徊，相對(duì)貧困現(xiàn)象日益凸顯。
3．區(qū)域之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象明顯
新中國(guó)成立初期，全國(guó)大部分地區(qū)處在較為同等的發(fā)展水平上，隨著改革開(kāi)放政策的逐步推進(jìn)，東部沿海地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展快于中部地區(qū)和西部地區(qū)，不同區(qū)域的收入差距逐漸拉大，區(qū)域之間的相對(duì)貧困問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。20世紀(jì)80年代的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)；20世紀(jì)末到21世紀(jì)初的西部大開(kāi)發(fā)、推動(dòng)中部地區(qū)崛起等一系列戰(zhàn)略；精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，“五個(gè)一批”工程的實(shí)施對(duì)緩解絕對(duì)貧困和區(qū)域間的相對(duì)貧困都發(fā)揮了顯著作用。但從收入差距來(lái)看，區(qū)域之間發(fā)展的不平衡程度依舊明顯。2013—2018年，西部地區(qū)居民人均純收入與東部地區(qū)、中部地區(qū)的差距分別為9739.40元、1344.90元，并于2018年分別增加到14362.40元、1862.50元。區(qū)域發(fā)展差距是思考相對(duì)貧困治理的重要視角，即便是中國(guó)的反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫徑庀鄬?duì)貧困，欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然是扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)。
（二）相對(duì)貧困階段治理重點(diǎn)
1．確定合適的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。
解決相對(duì)貧困問(wèn)題要先將相對(duì)貧困群體識(shí)別出來(lái)，這就需要確定合理、準(zhǔn)確的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。
第一，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合社會(huì)主要矛盾變化來(lái)確定。人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要不僅包括為滿足人類(lèi)基本生存需要的物質(zhì)性需求，還包括社會(huì)安全、社會(huì)保障和社會(huì)公正等社會(huì)性需求，以及被尊重、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)等心理性需求。相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮貧困人口較高層次的發(fā)展需求。
第二，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)制定要考慮城鄉(xiāng)和區(qū)域差距。城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、區(qū)域發(fā)展的不平衡、有效供給的不充分等已成為制約人民日益增長(zhǎng)美好生活需要得到滿足的主要因素。治理相對(duì)貧困問(wèn)題就是要降低發(fā)展的不平衡不充分。從區(qū)域發(fā)展差距的角度來(lái)看，相對(duì)貧困治理可以通過(guò)分層級(jí)、分區(qū)域制定貧困標(biāo)準(zhǔn)的辦法，推動(dòng)各地形成同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致的相對(duì)貧困治理模式。
2．針對(duì)低收入群體的差異化扶持政策。
消除絕對(duì)貧困后，對(duì)于處于貧困標(biāo)準(zhǔn)以下的人口不再使用“絕對(duì)貧困”一詞來(lái)衡量，轉(zhuǎn)而采用“低收入群體”等來(lái)表述。在相對(duì)貧困治理階段，還有部分群體難以跳出低收入群體，特別是老弱病殘、兒童、婦女等弱勢(shì)群體。
針對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困群體，要完善農(nóng)村養(yǎng)老制度、醫(yī)療保障制度等，保障特殊群體的基本生活，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)救助方式，推動(dòng)由物質(zhì)和資金救助為主向物質(zhì)、資金、精神、能力等相結(jié)合的綜合援助轉(zhuǎn)變，提高服務(wù)救助能力。在幫助特定群體的同時(shí)提高其自我發(fā)展的意愿和能力。對(duì)于有勞動(dòng)能力的低收入群體，要實(shí)施開(kāi)發(fā)性的扶貧措施，以提高其家庭收入水平。一方面，發(fā)展有利于低收入群體增收的益貧性產(chǎn)業(yè)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能，增強(qiáng)新型經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)能力，讓更多低收入群體在產(chǎn)業(yè)鏈條上受益。另一方面，促進(jìn)低收入群體充分就業(yè)。在金融、土地等方面出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，吸納無(wú)業(yè)低收入群體就業(yè)。搭建創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，鼓勵(lì)低收入群體自主創(chuàng)業(yè)，并對(duì)其進(jìn)行技能培訓(xùn)，提升低收入群體的就業(yè)能力。
3．建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制。
現(xiàn)行的扶貧體制主要采取了城鄉(xiāng)分治的方式，在政策對(duì)象、政策標(biāo)準(zhǔn)、政策目標(biāo)、政策措施等方面都存在明顯差異，與相對(duì)貧困階段目標(biāo)群體要涵蓋城鄉(xiāng)整個(gè)社會(huì)階層之間的矛盾突出，需要建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制。
第一，低保和扶貧兩項(xiàng)制度一體化。部分有條件的地區(qū)要率先實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的并軌，使農(nóng)村困難群體享受到與城市困難群體同等水平的救助標(biāo)準(zhǔn)。低保制度與其他社會(huì)救助方案需要實(shí)現(xiàn)跨地域整合和標(biāo)準(zhǔn)化，需要與扶貧干預(yù)手段以及其他社會(huì)福利計(jì)劃相協(xié)調(diào)。
第二，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給非均等化是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入和生活水平不均的重要原因，不僅要有步驟、分階段地推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一銜接，還要逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度等，補(bǔ)齊共同富裕的短板。
4．關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域發(fā)展。
脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，全國(guó)仍然會(huì)有部分地區(qū)處于相對(duì)落后的狀態(tài)，其相對(duì)貧困人口會(huì)更多、問(wèn)題會(huì)更為突出，與其他地區(qū)的差距依然明顯，仍需要在公共政策、資金項(xiàng)目上對(duì)其傾斜。中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的短板在短時(shí)間內(nèi)很難補(bǔ)齊，仍需繼續(xù)以欠發(fā)達(dá)片區(qū)為單元傾斜性地投入各種資源，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域互聯(lián)互通和整體性開(kāi)發(fā)。
第一，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面的財(cái)政投入傾斜。相對(duì)貧困治理階段的扶貧資金及項(xiàng)目要向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，重點(diǎn)解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)問(wèn)題，補(bǔ)齊短板，增加農(nóng)民公共資源的可獲得性，為緩解相對(duì)貧困人口的貧困程度創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。
第二，增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合開(kāi)發(fā)力度。提高對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，做好產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)也要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)定不移地走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展之路。
（作者汪三貴系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)； 劉明月系中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所助理研究員，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期）
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