在地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方上普遍存在著一種很奇怪的事情，就是一方面地方財政十分困難，連發(fā)放工資都十分困難，另一方面，地方建設(shè)投入規(guī)模巨大，在打造美麗鄉(xiāng)村諸方面出手闊綽，一個村莊就動輒投入數(shù)百萬上千萬甚至上億元，絲毫見不到地方財政緊張的影子。
為什么會出現(xiàn)這樣一種情況呢？長期以來，中國地方政府有吃飯財政的說法，即市縣財政基本上只夠發(fā)工資保運轉(zhuǎn)，搞建設(shè)尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則要靠土地財政。對于大中城市來講，城市化背景下面，農(nóng)民進城，城市經(jīng)濟發(fā)展，城市規(guī)模擴張，就會有農(nóng)地非農(nóng)使用的內(nèi)在需求，地方政府就可能有比較豐厚的土地財政搞建設(shè)。
一般中西部地區(qū)的縣城，缺少工業(yè)產(chǎn)能，要搞土地財政，幾乎唯一辦法就是鼓勵外出務(wù)工農(nóng)民工返鄉(xiāng)在縣城買房，從而獲得一部分土地財政收入。不過，縣城土地財政收入一般都不會太多，縣城建設(shè)需要投入基礎(chǔ)設(shè)施費用卻很多。因此，縣級就通過建立城投公司，通過融資來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，為縣城提供招商引資環(huán)境，和吸引更多農(nóng)民工到縣城買房。融資若能恰到好處，縣城建設(shè)和縣域經(jīng)濟就得到快速發(fā)展，土地財政收入劇增，償還融資不成問題，至少可以償還融資利息。若不能恰到好處，很快就連融資利息也還不上，縣級財政就要破產(chǎn)了。
為什么要允許縣級融資？因為縣級太重要了，自古以來就很重要，只有縣級發(fā)展經(jīng)濟、建設(shè)城市的積極性調(diào)動起來，才能為中國經(jīng)濟發(fā)展注入持久活力。縣級有完備政府，有執(zhí)法權(quán)，有相當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模，也有可以為經(jīng)濟增長提供最低限度平臺的縣城與重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調(diào)動地方積極性，往往且首先是調(diào)動縣級積極性。
不過，縣級積極性一旦調(diào)動起來，就可能會出各種亂象，最大問題是財政預(yù)算軟約束，投資饑渴癥。縣委書記都有宏圖大志，希望在自己任上徹底改變縣城和縣域經(jīng)濟面貌，恰恰當(dāng)前縣委書記權(quán)力集中，可以調(diào)用各種資源來嘗試自己的偉大抱負。結(jié)果有兩種：一是在一任縣委書記任期內(nèi)，一個縣的城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展徹底變樣；二是每一任縣委書記都留下一地雞毛。不幸的是，當(dāng)前時期的中西部地區(qū)，縣委書記宏圖大志多留下的是一地雞毛。
中央因此對縣級權(quán)力有約束。一度，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付主要依靠部門直接落地，項目資源不受縣級調(diào)控，結(jié)果就是上級到縣轉(zhuǎn)移支付，縣委書記沒有權(quán)力調(diào)控整合。
自上而下的部門資源下到縣里，多龍治水容易出現(xiàn)問題，比如水利建設(shè)就有很多部委資金，相互不配套，造成的資源重復(fù)投入與浪費比比皆是。一方面是部門大量資源重復(fù)投入造成浪費，一方面是縣級政府卻沒有資源搞建設(shè)，包括沒有錢完成上級安排的政治性任務(wù)。因此，國家逐步允許縣級政府可以對下到縣級的部門資源進行調(diào)控整合。縣委書記也因此有了動用自上而下資源的權(quán)力。
一旦縣委書記可以整合自上而下的部門資源，且縣委書記可以通過城投公司融資獲得建設(shè)資金，縣委書記就傾向?qū)⒖梢哉{(diào)動的資源用于政治性任務(wù)和政績性工程。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入越多，地方群眾越高興，一任縣委書記在任期內(nèi)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施超過前面幾任縣委書記之和，這絕對是政績。通過透支建設(shè)看得見的工程，取得立竿見影的建設(shè)效果。
因此，在縣城建設(shè)堪比省會的大型設(shè)施，投入數(shù)千萬元資金打造美麗鄉(xiāng)村，按景區(qū)標準規(guī)劃脫貧，這些高標準很闊綽的建設(shè)就見慣不怪了。問題是這些投入的資源不是從天上掉下來的，而是將本來應(yīng)當(dāng)用于維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的建設(shè)資金集中到少數(shù)亮點錦上添花，以及透支未來財力欠下巨額地方債務(wù)。
也就是說，經(jīng)過縣級資源整合，縣級建設(shè)更加不平衡，及發(fā)展更加不可持續(xù)了。這種情況下面，國家允許地方整合國家資源和融資發(fā)展的下放權(quán)力，卻可能造成地方發(fā)展亂象，這個時候，國家就可能不得不再重新收權(quán)，限制縣委書記的宏偉抱負，而要求縣委書記當(dāng)好主要保持地方穩(wěn)定的守夜人了。
2021年4月14日下午
在地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方上普遍存在著一種很奇怪的事情，就是一方面地方財政十分困難，連發(fā)放工資都十分困難，另一方面，地方建設(shè)投入規(guī)模巨大，在打造美麗鄉(xiāng)村諸方面出手闊綽，一個村莊就動輒投入數(shù)百萬上千萬甚至上億元，絲毫見不到地方財政緊張的影子。
為什么會出現(xiàn)這樣一種情況呢？長期以來，中國地方政府有吃飯財政的說法，即市縣財政基本上只夠發(fā)工資保運轉(zhuǎn)，搞建設(shè)尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則要靠土地財政。對于大中城市來講，城市化背景下面，農(nóng)民進城，城市經(jīng)濟發(fā)展，城市規(guī)模擴張，就會有農(nóng)地非農(nóng)使用的內(nèi)在需求，地方政府就可能有比較豐厚的土地財政搞建設(shè)。
一般中西部地區(qū)的縣城，缺少工業(yè)產(chǎn)能，要搞土地財政，幾乎唯一辦法就是鼓勵外出務(wù)工農(nóng)民工返鄉(xiāng)在縣城買房，從而獲得一部分土地財政收入。不過，縣城土地財政收入一般都不會太多，縣城建設(shè)需要投入基礎(chǔ)設(shè)施費用卻很多。因此，縣級就通過建立城投公司，通過融資來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，為縣城提供招商引資環(huán)境，和吸引更多農(nóng)民工到縣城買房。融資若能恰到好處，縣城建設(shè)和縣域經(jīng)濟就得到快速發(fā)展，土地財政收入劇增，償還融資不成問題，至少可以償還融資利息。若不能恰到好處，很快就連融資利息也還不上，縣級財政就要破產(chǎn)了。
為什么要允許縣級融資？因為縣級太重要了，自古以來就很重要，只有縣級發(fā)展經(jīng)濟、建設(shè)城市的積極性調(diào)動起來，才能為中國經(jīng)濟發(fā)展注入持久活力。縣級有完備政府，有執(zhí)法權(quán)，有相當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模，也有可以為經(jīng)濟增長提供最低限度平臺的縣城與重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調(diào)動地方積極性，往往且首先是調(diào)動縣級積極性。
不過，縣級積極性一旦調(diào)動起來，就可能會出各種亂象，最大問題是財政預(yù)算軟約束，投資饑渴癥。縣委書記都有宏圖大志，希望在自己任上徹底改變縣城和縣域經(jīng)濟面貌，恰恰當(dāng)前縣委書記權(quán)力集中，可以調(diào)用各種資源來嘗試自己的偉大抱負。結(jié)果有兩種：一是在一任縣委書記任期內(nèi)，一個縣的城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展徹底變樣；二是每一任縣委書記都留下一地雞毛。不幸的是，當(dāng)前時期的中西部地區(qū)，縣委書記宏圖大志多留下的是一地雞毛。
中央因此對縣級權(quán)力有約束。一度，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付主要依靠部門直接落地，項目資源不受縣級調(diào)控，結(jié)果就是上級到縣轉(zhuǎn)移支付，縣委書記沒有權(quán)力調(diào)控整合。
自上而下的部門資源下到縣里，多龍治水容易出現(xiàn)問題，比如水利建設(shè)就有很多部委資金，相互不配套，造成的資源重復(fù)投入與浪費比比皆是。一方面是部門大量資源重復(fù)投入造成浪費，一方面是縣級政府卻沒有資源搞建設(shè)，包括沒有錢完成上級安排的政治性任務(wù)。因此，國家逐步允許縣級政府可以對下到縣級的部門資源進行調(diào)控整合。縣委書記也因此有了動用自上而下資源的權(quán)力。
一旦縣委書記可以整合自上而下的部門資源，且縣委書記可以通過城投公司融資獲得建設(shè)資金，縣委書記就傾向?qū)⒖梢哉{(diào)動的資源用于政治性任務(wù)和政績性工程。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入越多，地方群眾越高興，一任縣委書記在任期內(nèi)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施超過前面幾任縣委書記之和，這絕對是政績。通過透支建設(shè)看得見的工程，取得立竿見影的建設(shè)效果。
因此，在縣城建設(shè)堪比省會的大型設(shè)施，投入數(shù)千萬元資金打造美麗鄉(xiāng)村，按景區(qū)標準規(guī)劃脫貧，這些高標準很闊綽的建設(shè)就見慣不怪了。問題是這些投入的資源不是從天上掉下來的，而是將本來應(yīng)當(dāng)用于維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的建設(shè)資金集中到少數(shù)亮點錦上添花，以及透支未來財力欠下巨額地方債務(wù)。
也就是說，經(jīng)過縣級資源整合，縣級建設(shè)更加不平衡，及發(fā)展更加不可持續(xù)了。這種情況下面，國家允許地方整合國家資源和融資發(fā)展的下放權(quán)力，卻可能造成地方發(fā)展亂象，這個時候，國家就可能不得不再重新收權(quán)，限制縣委書記的宏偉抱負，而要求縣委書記當(dāng)好主要保持地方穩(wěn)定的守夜人了。
2021年4月14日下午
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學(xué)社會學(xué)院院長，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號）
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