國(guó)家“十四五”規(guī)劃明確指出，要優(yōu)化提升超大特大城市中心城區(qū)功能，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，轉(zhuǎn)變超大特大城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控，促進(jìn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。在此背景下，中國(guó)城市百人論壇與中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院聯(lián)合舉辦中國(guó)城市百人論壇2021秋季論壇，邀請(qǐng)城市研究領(lǐng)域知名專家學(xué)者就“超大特大中心城市可持續(xù)發(fā)展”主題進(jìn)行深入研討。會(huì)后，論壇秘書處對(duì)專家們的精彩發(fā)言進(jìn)行了整理，經(jīng)各位專家審閱后將在本公眾號(hào)陸續(xù)編發(fā)。以下為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、論壇成員魏后凱研究員的演講實(shí)錄。
大家好！我們最近主要在做中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與政策研究，所以我講的主題《構(gòu)建有利于共同富裕的城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)》。
大家知道，當(dāng)前的中心任務(wù)是在高質(zhì)量發(fā)展中逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。今年7月1號(hào)，總書記已經(jīng)宣布，我們?cè)谥腥A大地上全面建成了小康社會(huì)。黨的十九大已經(jīng)明確，到2050年要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，基本實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。所以，全面建成小康社會(huì)之后，我們的中心任務(wù)是在高質(zhì)量發(fā)展中逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，因?yàn)楣餐辉Ｊ巧鐣?huì)主義的本質(zhì)要求，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的根本目標(biāo)。
黨的十九大報(bào)告明確提出來(lái)，到2050年要基本實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕；十九屆五中全會(huì)和“十四五”規(guī)劃綱要又提出來(lái)，到2035年全體人民共同富裕要取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。我以為，是否有利于共同富裕，對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和構(gòu)建城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)而言，都是一個(gè)重要的度量標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)去我曾做過(guò)一個(gè)研究，探討了實(shí)現(xiàn)全面小康以后，我國(guó)從全面小康邁向共同富裕的社會(huì)階段劃分問(wèn)題。
根據(jù)我個(gè)人的推算，我國(guó)可能在2023～2024年邁入高收入國(guó)家行列。現(xiàn)在中央已經(jīng)明確要在2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，假如我們把基本現(xiàn)代化作為相對(duì)富裕標(biāo)準(zhǔn)的話，也就是說(shuō)2035年以后，我國(guó)將進(jìn)入相對(duì)富裕社會(huì)。到2050年，我國(guó)將建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，基本實(shí)現(xiàn)共同富裕，如果把基本實(shí)現(xiàn)共同富裕作為共同富裕社會(huì)門檻的話，那么我國(guó)有可能在2050年進(jìn)入共同富裕社會(huì)。也就是說(shuō)，在全面建成小康社會(huì)之后，從今年開(kāi)始我國(guó)已經(jīng)正式進(jìn)入了全面小康社會(huì)，2035年我國(guó)將進(jìn)入相對(duì)富裕社會(huì)，2050年將進(jìn)入共同富裕社會(huì)。當(dāng)然，這是我個(gè)人對(duì)中國(guó)社會(huì)形態(tài)的分類。2021～2035年我國(guó)處于全面小康社會(huì)，人民生活總體寬裕；2036～2050年我國(guó)處于相對(duì)富裕社會(huì)，人民生活較為富足；2050年以后我國(guó)將進(jìn)入共同富裕社會(huì)，人民生活富足、包容，實(shí)現(xiàn)共同富裕。當(dāng)前，中央已經(jīng)明確，到2035年要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，人均GDP達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，屆時(shí)人民生活將更為寬裕。
過(guò)去我也做了研究，前些年，中國(guó)的城鎮(zhèn)規(guī)模增長(zhǎng)曾經(jīng)出現(xiàn)了兩極化的趨勢(shì)：一方面超大特大城市急劇擴(kuò)張，規(guī)模不斷膨脹；另一方面部分中小城市，尤其小城市、小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了萎縮。我們過(guò)去有大量的數(shù)據(jù)來(lái)支撐中國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)模增長(zhǎng)的兩極化趨勢(shì)，到目前為止，雖然我國(guó)全面建成了小康社會(huì)，但這種兩極化的趨勢(shì)并沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。我個(gè)人認(rèn)為，這種兩極化的趨勢(shì)將不利于共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)在共同富裕的目標(biāo)下，無(wú)論是超大城市、特大城市還是廣大的中小城市和小城鎮(zhèn)都要實(shí)現(xiàn)高水平、高質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展，我們不能說(shuō)超大特大城市要實(shí)現(xiàn)富裕，中小城市和小城鎮(zhèn)不實(shí)現(xiàn)富裕，而應(yīng)該是包括不同規(guī)模的所有城鎮(zhèn)都要逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。所以，我認(rèn)為有利于共同富裕的大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該是我們判斷城鎮(zhèn)化格局是否科學(xué)合理的重要標(biāo)志。如果大中小城市和小城鎮(zhèn)不能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展就不能建立一個(gè)科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局，就不可能最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。
當(dāng)前中央已經(jīng)明確，到2035年要基本實(shí)現(xiàn)新“四化”即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這里就包括基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。2035年要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，我們?cè)趺磥?lái)進(jìn)行考量？主要是從兩方面來(lái)考慮：一是基本實(shí)現(xiàn)，我以為城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到80%左右，就可以算是基本實(shí)現(xiàn)；二是城鎮(zhèn)化包括數(shù)量也包括質(zhì)量，二者都要滿足基本實(shí)現(xiàn)的要求。
進(jìn)入“十三五”時(shí)期，中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)全面減速。按照七普修訂數(shù)據(jù)，自2016年西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%以后，四大區(qū)域城鎮(zhèn)化率都越過(guò)了50%的拐點(diǎn)，進(jìn)入到城鎮(zhèn)化減速階段。除個(gè)別年份，比如東部地區(qū)2020年和東北地區(qū)2018年城鎮(zhèn)化增速在加快，“十三五”時(shí)期全國(guó)和四大區(qū)域城鎮(zhèn)化的速度都是減速的，而且中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的增速要遠(yuǎn)快于東部地區(qū)。正因?yàn)槿绱耍形鞑颗c東部地區(qū)之間城鎮(zhèn)化率的差距在不斷地縮小。我們可以清楚地看到，東部與中部地區(qū)之間的城鎮(zhèn)化率差距，從2015年的13.82個(gè)百分點(diǎn)減少到2020年的11.76個(gè)百分點(diǎn)，而同期東部與西部地區(qū)之間的差距由15.84個(gè)百分點(diǎn)減少到13.49個(gè)百分點(diǎn)。
從常住人口城鎮(zhèn)化率來(lái)看，我們課題組對(duì)2021～2035年中國(guó)城鎮(zhèn)化率做了一個(gè)預(yù)測(cè)。2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率是63.89%。根據(jù)我們預(yù)測(cè)，到2025年，按新的七普數(shù)據(jù)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率有可能達(dá)到67.9%，到2035年有可能達(dá)到74.4%。按照國(guó)家“十四五”規(guī)劃，2025年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)是65%。當(dāng)然這個(gè)目標(biāo)是按照未修訂的2019年數(shù)據(jù)來(lái)測(cè)算的。按照七普修訂后的數(shù)據(jù)，2019年我國(guó)城鎮(zhèn)化率比原數(shù)據(jù)增加了3.3個(gè)百分點(diǎn)，據(jù)此預(yù)測(cè)的城鎮(zhèn)化率當(dāng)然就更高一些。這樣2035年常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到74%左右。過(guò)去我們?cè)?jīng)做過(guò)研究，中國(guó)城鎮(zhèn)化率的天花板可能在85%左右，那樣我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率的實(shí)現(xiàn)程度已經(jīng)達(dá)到了87.5%，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。從數(shù)量上來(lái)看，或者從常住人口城鎮(zhèn)化率來(lái)看， 一點(diǎn)問(wèn)題都沒(méi)有。
問(wèn)題在于，從戶籍人口城鎮(zhèn)化率看，要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化難度較大。根據(jù)七普修訂數(shù)據(jù)，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的兩率差距在“十三五”期間不但沒(méi)有縮小反而在不斷地?cái)U(kuò)大。2015年，中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低了17.4個(gè)百分點(diǎn)；到2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率也在不斷地增加，達(dá)到了45.4%，但它比常住人口城鎮(zhèn)化率低了18.5個(gè)百分點(diǎn)，也就是說(shuō)“十三五”期間，兩率差距不斷縮小的目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，這期間兩率差距反而擴(kuò)大了1.1個(gè)百分點(diǎn)。正是由于這種兩率差距，目前中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口中尚有2.61億農(nóng)業(yè)戶籍人口。怎么來(lái)逐步縮小兩率差距，這是未來(lái)需要深入探討的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
2035年，要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化重點(diǎn)難點(diǎn)在質(zhì)量。首先，要實(shí)現(xiàn)兩率的并軌，最終實(shí)現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化的同步。最關(guān)鍵的是戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的幅度要大于常住人口城鎮(zhèn)化率提高的幅度。其次，要對(duì)城鎮(zhèn)化的規(guī)模結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展.第三，要加快基本公共服務(wù)的均等化，全面維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利，這里的核心，是要解決進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”的退出問(wèn)題。
下面，我想重點(diǎn)談一下2035年的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局。根據(jù)我們課題組的研究，2035年，城區(qū)人口1000萬(wàn)以上的超大城市數(shù)量在現(xiàn)有增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上將會(huì)繼續(xù)增加，50萬(wàn)～100萬(wàn)的中等城市將成為突出的短板，小城市和小城鎮(zhèn)將成為吸納城鎮(zhèn)人口的核心載體。我們做了一個(gè)模擬預(yù)測(cè)，如果按照現(xiàn)有的趨勢(shì)發(fā)展下去，對(duì)超大特大城市擴(kuò)張不加限制的，到2035年我國(guó)超大城市數(shù)量將達(dá)到12個(gè)；其城區(qū)人口占全部城鎮(zhèn)（1萬(wàn)人以上）人口比重將達(dá)到14.7%。中等城市，雖然有115個(gè)，但其人口比重只有7.9%，而小城市和小城鎮(zhèn)（1萬(wàn)～50萬(wàn)）大概1.6萬(wàn)多個(gè)，它吸納的城鎮(zhèn)人口比重在55%左右，超過(guò)了一半。當(dāng)然，這里只是一個(gè)初步的模擬預(yù)測(cè)。
按照七普的數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)超大城市一共是七座，包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津，它們的城區(qū)人口都超過(guò)了1000萬(wàn)，根據(jù)我們的模擬，到2035年，如果按照這種態(tài)勢(shì)發(fā)展下去，超大城市還有可能會(huì)增加5座達(dá)到12座。這些年來(lái)我國(guó)超大城市擴(kuò)張得很快，2000年的時(shí)候1座都沒(méi)有，2010年是3座，2020年七普的數(shù)據(jù)是7座，我們預(yù)計(jì)到2035年可能達(dá)到12座。再?gòu)某蟪鞘谐菂^(qū)人口比重來(lái)看，2000年是0%，2010年是6.5%，2020年是12.3%。當(dāng)然，這是超大城市城區(qū)人口占全國(guó)總城鎮(zhèn)人口的比重，和前面提到的2035年這個(gè)比重的分母是有差異的。
未來(lái)我國(guó)超大特大城市應(yīng)該向現(xiàn)代化都市圈方向發(fā)展。中央已經(jīng)明確，要加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。為此，應(yīng)采取多方面措施優(yōu)化都市圈的空間結(jié)構(gòu)。根據(jù)我們的研究，未來(lái)中國(guó)應(yīng)建設(shè)34個(gè)高品質(zhì)的國(guó)家級(jí)都市圈。如何優(yōu)化都市圈空間結(jié)構(gòu)？一是要嚴(yán)格控制縣改區(qū)，防止超大特大城市攤大餅式無(wú)序蔓延；二是推進(jìn)中心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散；三是要大力發(fā)展現(xiàn)代城郊經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，城郊經(jīng)濟(jì)正在從分化走向協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)代城郊經(jīng)濟(jì)具有高度融合、高度一體化、都市型城郊產(chǎn)業(yè)、新型集體經(jīng)濟(jì)等特點(diǎn)。但是它現(xiàn)在面臨的困境是城郊經(jīng)濟(jì)在不斷地分化，北京也是這樣的，主要原因在于它的區(qū)位條件、歷史積淀、產(chǎn)業(yè)選擇和能人效應(yīng)。為此，應(yīng)采取有效措施促進(jìn)城郊經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大都市圈共同繁榮。當(dāng)然，這里面有三個(gè)著力點(diǎn)：一要做好產(chǎn)業(yè)的選擇，發(fā)揮能人效應(yīng)；二要做好政府的規(guī)劃引導(dǎo)和扶持；三要構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域、多形式的發(fā)展共同體。在中小城市和小城鎮(zhèn)中，一定要加快推進(jìn)縣城的發(fā)展。目前我國(guó)的縣城雖然仍存在諸多的短板，但我認(rèn)為，未來(lái)的發(fā)展?jié)摿薮蟆，F(xiàn)在縣城的短板在哪兒？主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)差距大；產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏；農(nóng)民落戶的意愿比較低；因?yàn)閰^(qū)位和資源稟賦的不同，縣域分化明顯加快。
如何加快推進(jìn)縣城的發(fā)展？一是要實(shí)行差別化戰(zhàn)略，重點(diǎn)是加快撤縣設(shè)市的步伐，并按照現(xiàn)代小城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推進(jìn)縣城的建設(shè)。二是要強(qiáng)化縣城的中心功能，重點(diǎn)是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量，增強(qiáng)縣城的中心功能和綜合服務(wù)能力，輻射帶動(dòng)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展。三是要賦予縣城更多的資源整合使用的自主權(quán)，還要防止資源過(guò)度地集中，產(chǎn)生“虹吸”效應(yīng)。當(dāng)然，也不能把資源都投到縣城里，其他的建制鎮(zhèn)同樣需要協(xié)同發(fā)展。四是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，建立各具特色，符合主體功能定位的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。五是提高縣城的人口吸納能力和吸引力。
（作者系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：城中百人）
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