國家“十四五”規(guī)劃明確指出，要優(yōu)化提升超大特大城市中心城區(qū)功能，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，轉(zhuǎn)變超大特大城市開發(fā)建設方式，加強超大特大城市治理中的風險防控，促進高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。在此背景下，中國城市百人論壇與中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院聯(lián)合舉辦中國城市百人論壇2021秋季論壇，邀請城市研究領域知名專家學者就“超大特大中心城市可持續(xù)發(fā)展”主題進行深入研討。會后，論壇秘書處對專家們的精彩發(fā)言進行了整理，經(jīng)各位專家審閱后將在本公眾號陸續(xù)編發(fā)。以下為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、論壇成員魏后凱研究員的演講實錄。
大家好！我們最近主要在做中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與政策研究，所以我講的主題《構建有利于共同富裕的城鎮(zhèn)規(guī)模結構》。
大家知道，當前的中心任務是在高質(zhì)量發(fā)展中逐步實現(xiàn)共同富裕。今年7月1號，總書記已經(jīng)宣布，我們在中華大地上全面建成了小康社會。黨的十九大已經(jīng)明確，到2050年要建成社會主義現(xiàn)代化強國，基本實現(xiàn)全體人民共同富裕。所以，全面建成小康社會之后，我們的中心任務是在高質(zhì)量發(fā)展中逐步實現(xiàn)共同富裕，因為共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，也是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的根本目標。
黨的十九大報告明確提出來，到2050年要基本實現(xiàn)全體人民共同富裕；十九屆五中全會和“十四五”規(guī)劃綱要又提出來，到2035年全體人民共同富裕要取得更為明顯的實質(zhì)性進展。我以為，是否有利于共同富裕，對推進城鎮(zhèn)化和構建城鎮(zhèn)規(guī)模結構而言，都是一個重要的度量標準。過去我曾做過一個研究，探討了實現(xiàn)全面小康以后，我國從全面小康邁向共同富裕的社會階段劃分問題。
根據(jù)我個人的推算，我國可能在2023～2024年邁入高收入國家行列。現(xiàn)在中央已經(jīng)明確要在2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，假如我們把基本現(xiàn)代化作為相對富裕標準的話，也就是說2035年以后，我國將進入相對富裕社會。到2050年，我國將建成現(xiàn)代化強國，基本實現(xiàn)共同富裕，如果把基本實現(xiàn)共同富裕作為共同富裕社會門檻的話，那么我國有可能在2050年進入共同富裕社會。也就是說，在全面建成小康社會之后，從今年開始我國已經(jīng)正式進入了全面小康社會，2035年我國將進入相對富裕社會，2050年將進入共同富裕社會。當然，這是我個人對中國社會形態(tài)的分類。2021～2035年我國處于全面小康社會，人民生活總體寬裕；2036～2050年我國處于相對富裕社會，人民生活較為富足；2050年以后我國將進入共同富裕社會，人民生活富足、包容，實現(xiàn)共同富裕。當前，中央已經(jīng)明確，到2035年要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本公共服務實現(xiàn)均等化，人均GDP達到中等發(fā)達國家水平，屆時人民生活將更為寬裕。
過去我也做了研究，前些年，中國的城鎮(zhèn)規(guī)模增長曾經(jīng)出現(xiàn)了兩極化的趨勢：一方面超大特大城市急劇擴張，規(guī)模不斷膨脹；另一方面部分中小城市，尤其小城市、小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了萎縮。我們過去有大量的數(shù)據(jù)來支撐中國城鎮(zhèn)規(guī)模增長的兩極化趨勢，到目前為止，雖然我國全面建成了小康社會，但這種兩極化的趨勢并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。我個人認為，這種兩極化的趨勢將不利于共同富裕目標的實現(xiàn)。也就是說在共同富裕的目標下，無論是超大城市、特大城市還是廣大的中小城市和小城鎮(zhèn)都要實現(xiàn)高水平、高質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展，我們不能說超大特大城市要實現(xiàn)富裕，中小城市和小城鎮(zhèn)不實現(xiàn)富裕，而應該是包括不同規(guī)模的所有城鎮(zhèn)都要逐步實現(xiàn)共同富裕。所以，我認為有利于共同富裕的大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展應該是我們判斷城鎮(zhèn)化格局是否科學合理的重要標志。如果大中小城市和小城鎮(zhèn)不能實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展就不能建立一個科學合理的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局，就不可能最終實現(xiàn)共同富裕的目標。
當前中央已經(jīng)明確，到2035年要基本實現(xiàn)新“四化”即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這里就包括基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。2035年要基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，我們怎么來進行考量？主要是從兩方面來考慮：一是基本實現(xiàn)，我以為城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)程度達到80%左右，就可以算是基本實現(xiàn)；二是城鎮(zhèn)化包括數(shù)量也包括質(zhì)量，二者都要滿足基本實現(xiàn)的要求。
進入“十三五”時期，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)全面減速。按照七普修訂數(shù)據(jù)，自2016年西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率超過50%以后，四大區(qū)域城鎮(zhèn)化率都越過了50%的拐點，進入到城鎮(zhèn)化減速階段。除個別年份，比如東部地區(qū)2020年和東北地區(qū)2018年城鎮(zhèn)化增速在加快，“十三五”時期全國和四大區(qū)域城鎮(zhèn)化的速度都是減速的，而且中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的增速要遠快于東部地區(qū)。正因為如此，中西部與東部地區(qū)之間城鎮(zhèn)化率的差距在不斷地縮小。我們可以清楚地看到，東部與中部地區(qū)之間的城鎮(zhèn)化率差距，從2015年的13.82個百分點減少到2020年的11.76個百分點，而同期東部與西部地區(qū)之間的差距由15.84個百分點減少到13.49個百分點。
從常住人口城鎮(zhèn)化率來看，我們課題組對2021～2035年中國城鎮(zhèn)化率做了一個預測。2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率是63.89%。根據(jù)我們預測，到2025年，按新的七普數(shù)據(jù)，我國常住人口城鎮(zhèn)化率有可能達到67.9%，到2035年有可能達到74.4%。按照國家“十四五”規(guī)劃，2025年我國常住人口城鎮(zhèn)化率的目標是65%。當然這個目標是按照未修訂的2019年數(shù)據(jù)來測算的。按照七普修訂后的數(shù)據(jù)，2019年我國城鎮(zhèn)化率比原數(shù)據(jù)增加了3.3個百分點，據(jù)此預測的城鎮(zhèn)化率當然就更高一些。這樣2035年常住人口城鎮(zhèn)化率將達到74%左右。過去我們曾經(jīng)做過研究，中國城鎮(zhèn)化率的天花板可能在85%左右，那樣我國常住人口城鎮(zhèn)化率的實現(xiàn)程度已經(jīng)達到了87.5%，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。從數(shù)量上來看，或者從常住人口城鎮(zhèn)化率來看， 一點問題都沒有。
問題在于，從戶籍人口城鎮(zhèn)化率看，要基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化難度較大。根據(jù)七普修訂數(shù)據(jù)，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的兩率差距在“十三五”期間不但沒有縮小反而在不斷地擴大。2015年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低了17.4個百分點；到2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率也在不斷地增加，達到了45.4%，但它比常住人口城鎮(zhèn)化率低了18.5個百分點，也就是說“十三五”期間，兩率差距不斷縮小的目標并沒有實現(xiàn)，這期間兩率差距反而擴大了1.1個百分點。正是由于這種兩率差距，目前中國城鎮(zhèn)常住人口中尚有2.61億農(nóng)業(yè)戶籍人口。怎么來逐步縮小兩率差距，這是未來需要深入探討的一個重大現(xiàn)實問題。
2035年，要基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化重點難點在質(zhì)量。首先，要實現(xiàn)兩率的并軌，最終實現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化的同步。最關鍵的是戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的幅度要大于常住人口城鎮(zhèn)化率提高的幅度。其次，要對城鎮(zhèn)化的規(guī)模結構進行優(yōu)化，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展.第三，要加快基本公共服務的均等化，全面維護進城農(nóng)民的各項權利，這里的核心，是要解決進城落戶農(nóng)民“三權”的退出問題。
下面，我想重點談一下2035年的城鎮(zhèn)化規(guī)模格局。根據(jù)我們課題組的研究，2035年，城區(qū)人口1000萬以上的超大城市數(shù)量在現(xiàn)有增長的基礎上將會繼續(xù)增加，50萬～100萬的中等城市將成為突出的短板，小城市和小城鎮(zhèn)將成為吸納城鎮(zhèn)人口的核心載體。我們做了一個模擬預測，如果按照現(xiàn)有的趨勢發(fā)展下去，對超大特大城市擴張不加限制的，到2035年我國超大城市數(shù)量將達到12個；其城區(qū)人口占全部城鎮(zhèn)（1萬人以上）人口比重將達到14.7%。中等城市，雖然有115個，但其人口比重只有7.9%，而小城市和小城鎮(zhèn)（1萬～50萬）大概1.6萬多個，它吸納的城鎮(zhèn)人口比重在55%左右，超過了一半。當然，這里只是一個初步的模擬預測。
按照七普的數(shù)據(jù)，2020年我國超大城市一共是七座，包括上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津，它們的城區(qū)人口都超過了1000萬，根據(jù)我們的模擬，到2035年，如果按照這種態(tài)勢發(fā)展下去，超大城市還有可能會增加5座達到12座。這些年來我國超大城市擴張得很快，2000年的時候1座都沒有，2010年是3座，2020年七普的數(shù)據(jù)是7座，我們預計到2035年可能達到12座。再從超大城市城區(qū)人口比重來看，2000年是0%，2010年是6.5%，2020年是12.3%。當然，這是超大城市城區(qū)人口占全國總城鎮(zhèn)人口的比重，和前面提到的2035年這個比重的分母是有差異的。
未來我國超大特大城市應該向現(xiàn)代化都市圈方向發(fā)展。中央已經(jīng)明確，要加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡化，建設現(xiàn)代化都市圈。為此，應采取多方面措施優(yōu)化都市圈的空間結構。根據(jù)我們的研究，未來中國應建設34個高品質(zhì)的國家級都市圈。如何優(yōu)化都市圈空間結構？一是要嚴格控制縣改區(qū)，防止超大特大城市攤大餅式無序蔓延；二是推進中心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)擴散；三是要大力發(fā)展現(xiàn)代城郊經(jīng)濟。當前，城郊經(jīng)濟正在從分化走向協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)代城郊經(jīng)濟具有高度融合、高度一體化、都市型城郊產(chǎn)業(yè)、新型集體經(jīng)濟等特點。但是它現(xiàn)在面臨的困境是城郊經(jīng)濟在不斷地分化，北京也是這樣的，主要原因在于它的區(qū)位條件、歷史積淀、產(chǎn)業(yè)選擇和能人效應。為此，應采取有效措施促進城郊經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)大都市圈共同繁榮。當然，這里面有三個著力點：一要做好產(chǎn)業(yè)的選擇，發(fā)揮能人效應；二要做好政府的規(guī)劃引導和扶持；三要構建多層次、多領域、多形式的發(fā)展共同體。在中小城市和小城鎮(zhèn)中，一定要加快推進縣城的發(fā)展。目前我國的縣城雖然仍存在諸多的短板，但我認為，未來的發(fā)展?jié)摿薮蟆，F(xiàn)在縣城的短板在哪兒？主要體現(xiàn)在基礎設施落后，公共服務差距大；產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位缺乏；農(nóng)民落戶的意愿比較低；因為區(qū)位和資源稟賦的不同，縣域分化明顯加快。
如何加快推進縣城的發(fā)展？一是要實行差別化戰(zhàn)略，重點是加快撤縣設市的步伐，并按照現(xiàn)代小城市的標準來推進縣城的建設。二是要強化縣城的中心功能，重點是加強基礎設施建設，提高公共服務水平和質(zhì)量，增強縣城的中心功能和綜合服務能力，輻射帶動小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展。三是要賦予縣城更多的資源整合使用的自主權，還要防止資源過度地集中，產(chǎn)生“虹吸”效應。當然，也不能把資源都投到縣城里，其他的建制鎮(zhèn)同樣需要協(xié)同發(fā)展。四是增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，建立各具特色，符合主體功能定位的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。五是提高縣城的人口吸納能力和吸引力。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術委員、湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：城中百人）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
