本文為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長(zhǎng)李兵弟在中國(guó)城市百人論壇2022春季論壇“縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化”上做的報(bào)告全文，歡迎分享。
剛才聽了主持人、王凱院長(zhǎng)和溫鐵軍先生發(fā)言，感覺到這是非常不錯(cuò)的一個(gè)題目，非常值得深入地去思考，去進(jìn)行一些研討。我想就這個(gè)機(jī)會(huì)對(duì)一些具體的制度改革創(chuàng)新方面提出一些認(rèn)識(shí)和建議。
一、為什么要提出這類改革建議？
大家都知道，我們的工作重心從“新農(nóng)村建設(shè)”到“全面脫貧攻堅(jiān)”再到今天的“全面鄉(xiāng)村振興”，重要的切入點(diǎn)黨中央也指出來了，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，以縣域、縣城為中心發(fā)展，共建共治共享共富。給我們明確了兩條重要的底線，一是糧食安全，二是不發(fā)生規(guī)模性的返貧。還講到了三項(xiàng)重點(diǎn)工作：鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理。我們住建系統(tǒng)的工作也正面臨著從村鎮(zhèn)建設(shè)向鄉(xiāng)村建設(shè)即由點(diǎn)到面的轉(zhuǎn)折。
我用幾組數(shù)據(jù)講一下這幾十年城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題。
第一，城鄉(xiāng)地產(chǎn)收入差距太大了，地產(chǎn)價(jià)值差距太大了。城鎮(zhèn)地區(qū)的商品房大概有270億平方米，接近300萬(wàn)億元的社會(huì)資產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村地區(qū)的房屋大概有220億平方米，資產(chǎn)量也就是20余萬(wàn)億。看看面積差不多，但資產(chǎn)總量差了十多倍，這就說明了城鄉(xiāng)之間房屋資產(chǎn)的重大差距。
2020年，全國(guó)賣地收入已經(jīng)突破了8.4萬(wàn)億，其中300個(gè)城市就占了5.9萬(wàn)億，有14個(gè)城市破了千億。這些都表明了城鄉(xiāng)發(fā)展巨大的不同點(diǎn)。現(xiàn)在土地財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入將近一半，可是它卻占到地方財(cái)政收入80%以上。
第二，從2000年到2020年，房地產(chǎn)用地的土地價(jià)格大概上漲了40倍，每畝地從29萬(wàn)元上漲到1278萬(wàn)元。這部分價(jià)格上漲轉(zhuǎn)移到哪兒了？一是漲了房?jī)r(jià)，城市住宅為主的房屋價(jià)格大概上漲了5.1倍；二是增加了城市建筑的容積率，單位土地面積上建了更多的住房，房子越蓋越高。唯獨(dú)農(nóng)村的房屋資產(chǎn)價(jià)格沒有漲。農(nóng)村也沒有得到城市建設(shè)用地地價(jià)上漲的利益。
第三，城鄉(xiāng)國(guó)民住房進(jìn)步是巨大的，這點(diǎn)大家都肯定。但是我們知道嗎？城鄉(xiāng)家庭財(cái)產(chǎn)的差距卻越拉越大。現(xiàn)在城鄉(xiāng)人均住房面積，城市大概是將近40平方米，農(nóng)村大概將近50平方米，但城鄉(xiāng)人均收入雖然近幾年有所縮小，由最高比3.33：1到現(xiàn)在降到2.56：1，但我們要知道城鄉(xiāng)家庭財(cái)產(chǎn)差距，2018年城鎮(zhèn)和農(nóng)村家庭人均財(cái)產(chǎn)分別是29萬(wàn)元和8.7萬(wàn)元，城鎮(zhèn)家庭人均財(cái)產(chǎn)收入是農(nóng)村的3.3倍。所以，我們不但要看到人均收入差的縮小，還要看到現(xiàn)在城鄉(xiāng)家庭財(cái)富差的拉大，這樣才能更好地認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)之間的差距。
現(xiàn)在城市家庭財(cái)富的核心資產(chǎn)在不斷地發(fā)生變化，而農(nóng)村的家庭核心資產(chǎn)是什么呢？依靠他的房子嗎？還是出去打工了。這就是我們今天要關(guān)注縣城、縣域發(fā)展所必須要理解的國(guó)家城鄉(xiāng)發(fā)展差距的背景。
第四，按照最新的三調(diào)數(shù)據(jù)，現(xiàn)在城市建設(shè)用地大概522萬(wàn)公頃，占全國(guó)建設(shè)用地用量14.79%，建制鎮(zhèn)用地513萬(wàn)公頃，占14.53%，農(nóng)村村莊用地是2193萬(wàn)公頃，占62.13%。由此可見，我們?cè)诳h域、縣城發(fā)展中間，還得關(guān)注潛在的資產(chǎn)本身對(duì)發(fā)展的影響。
這幾組數(shù)據(jù)主要是想做一個(gè)問題的導(dǎo)出，就是城市和鄉(xiāng)村現(xiàn)在建設(shè)是割裂的，區(qū)域空間是割裂的，住房是割裂的，發(fā)展保障制度是割裂的。城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)是在獨(dú)立封閉的城市區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的，城鄉(xiāng)家庭之間的人均財(cái)產(chǎn)差距主要是由國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的房子價(jià)值造成的，而農(nóng)村的住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值并沒有得到市場(chǎng)的完全體現(xiàn)。
所以問題就出來了，國(guó)家住房制度體系很不完整，主要表現(xiàn)在農(nóng)村住房制度法理性缺失，國(guó)家住房制度行政性缺位，學(xué)術(shù)性失語(yǔ)，還有一點(diǎn)我要指出的是國(guó)民性失覺。大家都覺得約定俗成了，誰(shuí)都不去觸覺這個(gè)事情了，這是真正可怕的。這個(gè)問題的提出是為引出下一步制度創(chuàng)新的意見。
二、對(duì)縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，提幾個(gè)具體的建設(shè)性意見要點(diǎn)
第一，應(yīng)提高縣城高質(zhì)量發(fā)展的承載能力，尤其是服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的能力。
第二，今天的縣城、縣域發(fā)展，必須要構(gòu)建以農(nóng)民就業(yè)為導(dǎo)向，以縣城和重點(diǎn)建制鎮(zhèn)，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)為主體的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。剛才溫先生已經(jīng)講到了這一點(diǎn)。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展條件下，不但要注重都市圈、都市群內(nèi)的這些小城鎮(zhèn)，更要注重農(nóng)業(yè)地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展，特別是要注重推動(dòng)鎮(zhèn)的重新產(chǎn)業(yè)化問題。
第三，嚴(yán)格控制撤縣設(shè)區(qū)，適度放寬縣級(jí)市的設(shè)置，擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)市的改革試點(diǎn)，探索縣轄市的基層行政管理模式，用行政資源促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展。
溫先生講了一個(gè)改革成本問題，我非常同意。擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)市的改革試點(diǎn)未必會(huì)增加基層的行政管理成本；相反，如果我們不在這方面進(jìn)一步探索，很多50萬(wàn)以上（人口）的鎮(zhèn)，現(xiàn)在又是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，它的管理模式就出現(xiàn)問題了。因此，我認(rèn)為可以繼續(xù)探索鎮(zhèn)級(jí)市的改革試點(diǎn)，也可以探索縣轄市的基層行政管理模式。同時(shí)，要研究出臺(tái)促進(jìn)地區(qū)性小城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展的政策，引導(dǎo)聯(lián)合設(shè)市。特別是在一些地方，一些只有20萬(wàn)左右（人口）還是相互連片的縣的發(fā)展?jié)摿Γl(fā)展能力差得太遠(yuǎn)，能不能引導(dǎo)聯(lián)合設(shè)市，這樣來促進(jìn)地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，找到新的發(fā)展出路。
第四，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推動(dòng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)的方向是正確的，不能因噎廢食，也不能因?yàn)榍耙欢纬霈F(xiàn)的一些問題，就把促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的有力抓手給放棄了。
三、關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新，提四點(diǎn)建議
第一點(diǎn)建議，要研究城鄉(xiāng)建設(shè)混合用地制度的改革。
建設(shè)用地，特別是農(nóng)村的建設(shè)用地到底怎么樣才能更好地實(shí)現(xiàn)它的資產(chǎn)增值參與到城鎮(zhèn)化中？這是個(gè)大問題，是不是能夠研究這么幾點(diǎn)：
1.集體建設(shè)用地直接入市的模式，特別是在縣城和建制鎮(zhèn)上直接入市，采取混合用地的方法。要弱化所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)，讓土地的使用功能充分地發(fā)揮作用。這樣可以避免非要走征地程序，也可以讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，特別是縣域內(nèi)的小城鎮(zhèn)更多地直接參與城鎮(zhèn)化。
2.農(nóng)村宅基地用地城鄉(xiāng)流通的使用制度。最重要的是構(gòu)建起三級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)模式：
· 第一層級(jí)要保證政府集中購(gòu)置的。
· 第二層級(jí)要促進(jìn)集體統(tǒng)籌使用的。
· 第三層級(jí)要探索放開城鄉(xiāng)互動(dòng)交易的。
3.在農(nóng)村集體建設(shè)用地上推動(dòng)城市租賃性保障住房建設(shè)。現(xiàn)在一些特大城市正在探索，這是一個(gè)非常正確的方向，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，扎實(shí)穩(wěn)步地推動(dòng)。
第二點(diǎn)建議，構(gòu)建農(nóng)村住房制度，完善國(guó)家住房制度。
到現(xiàn)在為止，還沒有出現(xiàn)國(guó)家住房制度的提法。我們講了幾十年，講的都是城鎮(zhèn)住房制度改革，城鎮(zhèn)住房制度建設(shè)，就是沒有講國(guó)家住房制度。為什么？因?yàn)檗r(nóng)村這塊沒有完整地建立起農(nóng)村住房制度。所以中國(guó)必須要構(gòu)建農(nóng)村住房制度，必須要完善城鄉(xiāng)融通的國(guó)家住房制度，必然能夠建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)。
這個(gè)問題有很多理論性問題，我不展開講。研究中確實(shí)有一些比較重大的問題需要進(jìn)一步思考，我在這兒就農(nóng)村宅基地方面點(diǎn)一點(diǎn)。譬如說：
· 農(nóng)村宅基地是否具有經(jīng)營(yíng)權(quán)？
· 農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否可以跨行政區(qū)域在鄉(xiāng)村流轉(zhuǎn)？
· 農(nóng)村宅基地城鄉(xiāng)之間的流轉(zhuǎn)是否受到了限制？如何進(jìn)行有益的引導(dǎo)？
· 農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的方式與路徑各地都有哪些探索？
· 農(nóng)村宅基地是否可以折股變現(xiàn)？
· 農(nóng)村宅基地假如不能流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的閑置住房是否可以流轉(zhuǎn)？
這些問題都是可以探索的，當(dāng)然不止這些問題。
對(duì)于農(nóng)村住房制度和國(guó)家住房制度，我想提出以下幾個(gè)基本觀點(diǎn)。
第一個(gè)觀點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)融通的國(guó)家住房制度體系。我們說城鎮(zhèn)有保障房體系，有市場(chǎng)化住房體系，這才形成了城鎮(zhèn)住房體系。同理，農(nóng)村也可以按照這樣的思路來進(jìn)行認(rèn)識(shí)和展開。我們可以以農(nóng)村宅基地為主，建立起農(nóng)民的住房保障體系，而讓那些閑置的宅基地和空置農(nóng)房形成一種市場(chǎng)資源來進(jìn)行市場(chǎng)化的推動(dòng)，從而保障城鄉(xiāng)居民對(duì)相互之間彼此生活方式的追求，進(jìn)一步滿足廣大的市民群眾對(duì)農(nóng)村田園生活方式的向往。這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域。在這個(gè)方面，不是要消滅農(nóng)村的宅基地和空置的房屋，而是要把這部分資產(chǎn)利用起來，讓它為我們國(guó)家和社會(huì)，為農(nóng)民增加財(cái)富。
前邊我講了，城鄉(xiāng)之間的住房資產(chǎn)總量是230萬(wàn)億和20萬(wàn)億之間的巨大差別。講到這個(gè)方面改革，因?yàn)橛修r(nóng)村宅基地的因素，的確影響到對(duì)改革的認(rèn)識(shí)。農(nóng)村宅基地具有雙重屬性：其一是它的社會(huì)屬性，其二是它的財(cái)產(chǎn)屬性。財(cái)產(chǎn)屬性實(shí)際上講的是農(nóng)民要在這塊地上蓋自己的房屋，社會(huì)屬性就是政府給農(nóng)民的一塊社會(huì)保障。當(dāng)我們把這個(gè)問題認(rèn)識(shí)清楚以后，就可以清晰地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村宅基地的改革和農(nóng)村住房制度的建設(shè)是不能夠分開的，任何脫離農(nóng)村住房制度去談農(nóng)村宅基地制度改革都是方向性的錯(cuò)誤和迷失。事實(shí)上由于部門主導(dǎo)，而缺乏站在國(guó)家立場(chǎng)上思考整個(gè)國(guó)家住房制度的建設(shè)。
第二個(gè)觀點(diǎn)，任何脫離宅基地制度改革去談農(nóng)村住房制度的構(gòu)建都是制度性的塌陷。因?yàn)槲覀兙褪窃谵r(nóng)村宅基地這樣一個(gè)基礎(chǔ)上建立起農(nóng)村住房制度的。當(dāng)我們把這樣兩個(gè)基本問題搞清楚以后，就可以提出農(nóng)村住房制度建設(shè)的三個(gè)基本點(diǎn)。
一是農(nóng)村住房制度和農(nóng)村宅基地制度，這兩個(gè)改革不要再獨(dú)立推動(dòng)了，應(yīng)當(dāng)是相輔相成，相互佐證進(jìn)行推動(dòng)。
二是在推進(jìn)上述兩個(gè)制度改革時(shí)，還要引進(jìn)一個(gè)制度，就是農(nóng)村宅基地使用權(quán)稅的制度，這是一個(gè)創(chuàng)新構(gòu)建的制度。唯此，才能夠真正構(gòu)建起城鄉(xiāng)融通的國(guó)家住房制度。
三是對(duì)農(nóng)村住房制度和宅基地制度改革，圍繞著保護(hù)農(nóng)民利益，要抓住一個(gè)核心，就是“宅地剝離”，鎖死總量。把農(nóng)村宅基地總量控制住，以供定需，分層釋放，以“農(nóng)村閑置宅基地能夠釋放的量”去滿足“城里的需”，而不是以“城里的需”去到農(nóng)村尋求宅基地。閑置宅基地和空置農(nóng)房，按照個(gè)人自愿，集體允準(zhǔn)，嚴(yán)格地限定條件，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的情況下，才能夠推出來。
第三個(gè)觀點(diǎn)，設(shè)立農(nóng)村宅基地土地使用稅征收制度。
當(dāng)把農(nóng)村的宅和地剝離開來以后，自然人城里人到農(nóng)村使用農(nóng)民的閑置房屋可以和農(nóng)戶進(jìn)行交易，這是一個(gè)市場(chǎng)行為。但是他使用了農(nóng)村的房，這個(gè)房不是空置在那兒的，是依托農(nóng)村宅基地的，那他就等于多使用了一塊兒社會(huì)保障，對(duì)這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)識(shí)？我剛才講了，房屋是農(nóng)民自愿拿出來，城里人愿意去住，愿意使用，很簡(jiǎn)單，那就對(duì)城里人征收農(nóng)村宅基地土地使用稅，用公平的國(guó)家稅收制度來調(diào)節(jié)供給的不平衡，以稅收制度來保障農(nóng)民的利益和農(nóng)村發(fā)展的利益。這個(gè)稅農(nóng)戶不收，只對(duì)非農(nóng)戶等自然人城里人使用時(shí)收，徹底地實(shí)現(xiàn)了在持有環(huán)節(jié)納稅（使用農(nóng)村宅基地），而不是今天城市房地產(chǎn)所實(shí)施的那樣在交易環(huán)節(jié)納稅，這也可以為今天不動(dòng)產(chǎn)的改革，房地產(chǎn)稅的改革注入一個(gè)新鮮的進(jìn)出口。
這個(gè)稅錢會(huì)不會(huì)非常貴，到底怎么交易呢？農(nóng)村宅基地土地使用稅，我個(gè)人建議，可以參照一定區(qū)域范圍內(nèi)，當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)建設(shè)用地一年至三年平均土地的市場(chǎng)價(jià)格，依據(jù)它的使用功能，比如20年、50年、70年，來計(jì)算。我舉個(gè)基本的例子，假如非農(nóng)建設(shè)用地在幾年平均市場(chǎng)交易價(jià)格每畝地100萬(wàn)元，而城里自然人要使用農(nóng)房的宅基地是五分地，他應(yīng)當(dāng)繳納的稅費(fèi)就是100萬(wàn)/50年（住房）×0.5，再把這個(gè)總量×15%（印花稅或管理費(fèi)等，可變），這樣算出來城里人使用半畝宅基地大概每年要繳納1.15萬(wàn)元的農(nóng)村宅基地土地使用稅。
其實(shí)如果是20年使用權(quán)，每平方米土地稅金是86元；50年使用權(quán)是35元；要使用70年，才25元。這一筆收入不得了啊！現(xiàn)在農(nóng)村閑置宅基地，我們調(diào)研過，大概在20%-40%，3000萬(wàn)畝左右。假如能夠拿出20%參與到滿足城里人鄉(xiāng)村生活需求的交易，按照30-50元/平米計(jì)算，每年有1200-2000億元。我們把其中一部分還給農(nóng)村農(nóng)民，一部分作為當(dāng)?shù)刂С洲r(nóng)村建設(shè)費(fèi)用支出，一部分由國(guó)家調(diào)劑。這個(gè)制度還解決了農(nóng)戶房屋資產(chǎn)增值，社會(huì)財(cái)富增加，內(nèi)需市場(chǎng)拓展，城鄉(xiāng)住房市場(chǎng)互濟(jì)等。所以我認(rèn)為，對(duì)國(guó)家住房制度的完善與農(nóng)村住房制度的構(gòu)建，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)起這個(gè)責(zé)任來啊！
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院也可以拿出一定的力量研究一下國(guó)家住房制度和農(nóng)村住房制度未來到底怎么構(gòu)建這樣一個(gè)重大的問題。這是制度建設(shè)的第二點(diǎn)。
第三個(gè)建議，把當(dāng)前城市建設(shè)維護(hù)稅改革為城鄉(xiāng)維護(hù)使用稅。
現(xiàn)在各方到農(nóng)村的投資越來越多了，包括國(guó)家的、社會(huì)資本的。在稅收上，我們還是幾十年前的城市建設(shè)維護(hù)稅，是按照7%、5%、1%分別在城市、鎮(zhèn)和農(nóng)村征收征用的。當(dāng)我們整個(gè)資產(chǎn)價(jià)格都上升，投資密度都增加的時(shí)候，不能再這樣把城鄉(xiāng)劃分了。應(yīng)當(dāng)按照城鄉(xiāng)平等，同稅同權(quán)進(jìn)行改革，同一稅基，統(tǒng)一稅率，專征專管專用。僅僅把這部分改革一下，每年就能釋放出來幾百億資金用于維護(hù)農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施。
第四點(diǎn)建議，研究建立國(guó)家農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度。
為什么要提出這個(gè)問題？我前面講了，推動(dòng)混合用地改革，大量的集體建設(shè)土地要進(jìn)來，未來怎么管？進(jìn)一步講，要建立農(nóng)村住房制度，城鄉(xiāng)融通的國(guó)家住房制度，這一部分農(nóng)村宅基地土地使用稅釋放出來，由誰(shuí)來管理。再進(jìn)一步講，當(dāng)改革為城鄉(xiāng)維護(hù)使用稅的時(shí)，這一部分稅收到底應(yīng)該怎么使用？還有現(xiàn)在國(guó)家鄉(xiāng)村振興中有大量的農(nóng)村投資，每年都是上萬(wàn)億元的資產(chǎn)進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，到底怎么管理？所以，我建議，像國(guó)資委一樣要研究建立國(guó)家農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，實(shí)現(xiàn)為農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的集體財(cái)產(chǎn)管理。主要有五點(diǎn)內(nèi)容。
· 統(tǒng)一國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)投資的國(guó)有公共資產(chǎn)管理。
· 作為鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的國(guó)家出資方。
· 指導(dǎo)國(guó)家投資轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體資產(chǎn)的可行路徑。我們要共同富裕壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，國(guó)家的一些鄉(xiāng)村投資是可以轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體資產(chǎn)的，并形成依法合規(guī)的管理制度。
· 指導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地等資產(chǎn)與社會(huì)資本的合作，形成城鄉(xiāng)要素流通的市場(chǎng)機(jī)制。
· 形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值，農(nóng)村宅基地土地使用稅轉(zhuǎn)配和混合用地入市的資產(chǎn)蓄水池，保證農(nóng)村這塊公有資產(chǎn)不流失，不滅失，而且還能夠更好地為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展服務(wù)。
我想這幾個(gè)都是與縣域、縣城就地城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展涉及到國(guó)家制度創(chuàng)新建設(shè)的重大問題，提出這些建議，希望大家能夠深入地思考。我就說這些，不對(duì)的地方請(qǐng)同志們批評(píng)。
（作者系住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長(zhǎng)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：規(guī)劃中國(guó) 微信公眾號(hào)）
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