摘要：當(dāng)前中國(guó)基層政府的干部選拔激勵(lì)存在從相同身份的普通干部中選拔出優(yōu)秀者擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的問題。如果僅以“三定方案”規(guī)定的行政性事務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，那么不同單位、科室及崗位的工作差異性較大，相互之間可比較性較弱。事實(shí)上，基層政府內(nèi)部除了行政性事務(wù)外，還存在政治性事務(wù)，它是“三定”方案之外的事務(wù)，包括中心工作、社會(huì)面事務(wù)、交辦事務(wù)等。兩類事務(wù)性質(zhì)不同，行政性事務(wù)程序性、事務(wù)性較強(qiáng)，政治性事務(wù)則政治性強(qiáng)、要求高。行政性事務(wù)是每個(gè)工作人員都要承擔(dān)的事務(wù)，用于評(píng)價(jià)工作人員的“德能勤績(jī)”情況；而政治性事務(wù)則只有少部分人承擔(dān)，用于對(duì)承擔(dān)者進(jìn)行政治評(píng)價(jià)。這樣，基層政府對(duì)承擔(dān)政治性事務(wù)的工作人員進(jìn)行政治激勵(lì)，包括晉升流動(dòng)，而對(duì)僅從事行政性事務(wù)的工作人員則給予行政激勵(lì)，一般不涉及晉升流動(dòng)。通過是否承擔(dān)政治性事務(wù)及其效果如何來評(píng)判工作人員的優(yōu)劣差等，就成為基層政府普遍認(rèn)可的選拔培養(yǎng)干部的標(biāo)準(zhǔn)，基層人事管理上的事務(wù)分類與激勵(lì)匹配機(jī)制實(shí)現(xiàn)了基層干部的分流。
關(guān)鍵詞：縣域治理；中心工作；人事制度；官吏分途；層級(jí)分流
一、問題意識(shí)與分析角度
（一）問題提出：如何理解“干部分流”現(xiàn)象
在我國(guó)公務(wù)人員或機(jī)關(guān)干部系統(tǒng)，晉升軌道中的不斷分流或上軌、脫軌，乃是千古不變的現(xiàn)象。職級(jí)越高，能夠上去的干部就越少，多數(shù)干部會(huì)面臨各個(gè)層級(jí)的“天花板”之限制，既需要對(duì)干部進(jìn)行分流，也必然存在“干部分流”現(xiàn)象。在縣域，“干部分流”不是一次性分流，而是不間性的、層級(jí)性的分流，主要包括三個(gè)方面，一是單位內(nèi)分流。在單位內(nèi)部一部分人的級(jí)別、職務(wù)上往上提升，或者流動(dòng)到更重要的科室或崗位，比如從邊緣科室調(diào)到離領(lǐng)導(dǎo)近的綜合辦公室，而多數(shù)人則在級(jí)別、職務(wù)、崗位上沒有變動(dòng)，或者只是崗位上平行調(diào)動(dòng)。二是跨單位分流。在縣域轄區(qū)內(nèi)從一個(gè)單位調(diào)動(dòng)到另一個(gè)單位的分流，一部分人的調(diào)動(dòng)會(huì)有級(jí)別、職務(wù)上的提升，或者新單位、崗位更加重要，而大部分人則留在原單位，或者平調(diào)到其他同層次單位及崗位。三是跨地域分流。少數(shù)人從下級(jí)單位調(diào)任到上級(jí)單位，級(jí)別、職務(wù)上提升，單位、崗位更重要，如從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府調(diào)任到縣級(jí)黨委政府、從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記調(diào)任到副縣長(zhǎng)，而多數(shù)人則仍留在下級(jí)單位。級(jí)別、職務(wù)上的提升屬于“提拔”，而單位、崗位重要程度提高則是“重用”，二者都屬于往上流動(dòng)，流動(dòng)的空間和幾率增大；而單位、崗位、級(jí)別、職務(wù)等沒有變化的則屬于被留下或分流下來的，流動(dòng)的空間和幾率縮小乃至停止流動(dòng)。
少數(shù)干部能不斷上升、多數(shù)會(huì)止步不前的現(xiàn)象之發(fā)生，除了職數(shù)限制與任用體制等客觀性因素外，也與干部自身的能力、學(xué)歷、年齡、資歷及單位和崗位的性質(zhì)，以及領(lǐng)導(dǎo)人賞識(shí)等因素有較大關(guān)系。從經(jīng)驗(yàn)調(diào)查來看，縣域“干部分流”較之西方的政務(wù)官與事務(wù)官分野和中國(guó)古代的“官吏分途”都有差別，在紛繁復(fù)雜的原因中，事務(wù)分類與激勵(lì)匹配的機(jī)制具有統(tǒng)領(lǐng)性和主導(dǎo)性。
（二）基層人事管理中的干部選拔與激勵(lì)問題
在理論上，中國(guó)基層干部的選拔和激勵(lì)面臨兩個(gè)問題：
一是政治與行政的統(tǒng)一性，存在領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干部的選拔和激勵(lì)問題，也就是選拔哪些人、怎么激勵(lì)干部的問題。在政治與行政能夠相對(duì)二分的體制內(nèi)，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。民選官又稱政務(wù)官，代表民眾表達(dá)國(guó)家意志，而考錄的行政干部作為事務(wù)官對(duì)民選官負(fù)責(zé)，執(zhí)行民選官的意志，但是在價(jià)值上保持中立。在這些地方，干部的選拔和激勵(lì)有兩條路徑，一條是民選的路徑，就是政務(wù)官成為黨派候選人參與選舉不同層級(jí)政府的正副領(lǐng)導(dǎo)人，再由他們?nèi)蚊庹毮懿块T主要干部。政務(wù)官實(shí)行任期制，任期年限和連任屆數(shù)有嚴(yán)格規(guī)定，選敗或?qū)脻M后政府不安排工作。另一條是晉升的路徑，事務(wù)官按照規(guī)定依據(jù)個(gè)人學(xué)歷、資歷、工作業(yè)績(jī)?cè)谡燃?jí)階梯里按部就班逐級(jí)晉升。事務(wù)官比較穩(wěn)定，實(shí)行常任制，他們經(jīng)過嚴(yán)格政府管理方面的專業(yè)訓(xùn)練，熟悉和精通某一領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)和技能。
在西方選舉制國(guó)家，政務(wù)官和事務(wù)官一開始就是“官吏分途”的，二者走的是不同的職業(yè)途徑，晉升和激勵(lì)的途徑也不同。“官吏分途”是中國(guó)古代官僚制的一個(gè)突出特征，官與吏在同一官僚機(jī)構(gòu)中并存共生，有著上下級(jí)關(guān)系，但又是互為隔絕的群體，從錄用、流動(dòng)、晉升到監(jiān)察、俸祿諸方面，二者都有截然不同的職業(yè)生涯。在錄用上，各地學(xué)子通過科舉入仕成為干部，再由朝廷遣派各地。胥吏則從平民中挑選出來，不得參加科舉考試，終生不得成為干部。對(duì)干部的激勵(lì)主要在于提拔重用、晉升流動(dòng)，而對(duì)胥吏則缺乏正式的管理和激勵(lì)，從而也留給了胥吏在行政、權(quán)力、謀利上的自主空間。
當(dāng)前中國(guó)政府人事管理中，既無“政務(wù)官”與“事務(wù)官”分野，也不存在“官吏分途”，在基層除有公務(wù)員、事業(yè)編和編外用工的區(qū)別外，體制內(nèi)多數(shù)還是具有共同政治身份的公務(wù)員。但是，中國(guó)政府管理人員卻有領(lǐng)導(dǎo)干部和非領(lǐng)導(dǎo)干部的區(qū)分，領(lǐng)導(dǎo)干部不是選舉產(chǎn)生的，而是從普通干部中逐步成長(zhǎng)起來的。那么，就需要從從事具體事務(wù)性、程序性、操作性、專業(yè)性工作的普通公務(wù)員中，選拔出有政治覺悟、視野、胸懷、魄力和政策主張的領(lǐng)導(dǎo)干部。中國(guó)干部選拔制度中有一項(xiàng)重要措施是培養(yǎng)選拔，但不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部很多，又如何從眾多的領(lǐng)導(dǎo)干部中選出培養(yǎng)選拔的對(duì)象？
二是統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與事務(wù)差異性之間有張力，怎么評(píng)價(jià)不同部門、崗位工作上的領(lǐng)導(dǎo)干部就成了一個(gè)問題。領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔不是業(yè)務(wù)能手、業(yè)務(wù)干部的選拔，而是在不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間通過比較、競(jìng)爭(zhēng)選拔出來，前提是業(yè)務(wù)之間要具有可比性。但事實(shí)上，基層不同單位、部門及科室、崗位的具體工作存在較大差異，即便是同一部門不同科室、崗位的工作也存在數(shù)量和質(zhì)量的差異，無法進(jìn)行真正意義上的量化比較，也就難以對(duì)這些工作進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)。比如縣婦聯(lián)的工作與縣環(huán)保局的工作，無論是工作要求、工作數(shù)量、工作強(qiáng)度、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等都不可等量齊觀。不同崗位上的工作因?yàn)椴町愋源螅ぷ魅藛T的工作壓力、付出、結(jié)果就不同，那么，僅從各崗位的“盡職履責(zé)”角度就無法客觀地評(píng)價(jià)工作人員的工作情況。
只有相同崗位、同一工作才有比較性，這只能是條線業(yè)務(wù)范疇內(nèi)的比較。西方事務(wù)官就是在業(yè)務(wù)范疇內(nèi)加以比較和晉升的，中國(guó)基層事業(yè)編干部的職級(jí)晉升也是業(yè)務(wù)可比較性的結(jié)果。在職能部門內(nèi)部，因?yàn)闃I(yè)務(wù)相關(guān)性、相似性較大，科室之間的可比較性相對(duì)要大些，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是綜合性單位，各站辦所之間的工作根本無法放在一起比較。
（三）分析角度：事務(wù)分類與激勵(lì)匹配機(jī)制
上述兩個(gè)問題本身就有張力，要解決第一個(gè)問題，就需要基層能夠?qū)Σ煌瑣徫坏墓ぷ髑闆r進(jìn)行優(yōu)劣比較，然后以此對(duì)占據(jù)崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行優(yōu)劣排序，進(jìn)而才能從中挑選出優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部給予培養(yǎng)選拔。普通干部也需要在不同崗位工作的比較中表現(xiàn)優(yōu)秀，才能被選擇成為后備領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)對(duì)象。但是，不同工作的差異又無法給予優(yōu)劣比較，也就不能依據(jù)不同崗位工作的情況來挑選培養(yǎng)對(duì)象，即是說業(yè)務(wù)能手能夠在同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域冒出來，而不能在不同的業(yè)務(wù)之間冒出來。那么，在基層依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同工作崗位上的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評(píng)價(jià)，并讓優(yōu)秀者從不同工作崗位上脫穎而出？
以上是理論上的追問，在基層實(shí)踐中上述張力得到了解決。這與基層存在兩種類型的治理事務(wù)有關(guān)，一類是“三定方案”中“定部門職責(zé)”所規(guī)定的部門、科室、崗位的職權(quán)事務(wù)，另一類是“三定方案”之外的治理事務(wù)。在部門業(yè)務(wù)、崗位工作等業(yè)務(wù)之外，在縣域、單位或部門，還存在大量難以配置到具體部門、科室或崗位上的事務(wù)，比如精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，職能部門都被分配了此類任務(wù)；還如縣委書記推動(dòng)的“創(chuàng)衛(wèi)”工作，除領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室外，城區(qū)各單位、部門、社區(qū)等都承擔(dān)了相關(guān)的工作任務(wù)；再如北京平谷區(qū)推動(dòng)的“吹哨報(bào)到”，工作啟動(dòng)時(shí)許多工作都交給了法制辦、自然資源局、生態(tài)環(huán)保局去做，法制辦主任將區(qū)里分配的任務(wù)交辦給了單位最值得信任的三個(gè)年輕干部。
“三定方案”之外的這些治理事務(wù)有幾個(gè)顯著特點(diǎn)：一是普遍性，這些事務(wù)普遍存在于各個(gè)單位、部門及科室。隨著基層社會(huì)變遷加劇，政府加快對(duì)基層社會(huì)改造，這些事務(wù)會(huì)普遍增多。二是重要性，這些事務(wù)對(duì)于縣級(jí)黨委政府或單位、部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)來說非常重要，是他們重視及親自推動(dòng)的事務(wù)，或者對(duì)于轄區(qū)治理、單位建設(shè)有重要意義，如果不及時(shí)解決就可能產(chǎn)生負(fù)面影響。三是綜合性，這些事情不是某一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)事情，而可能涉及多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，需要綜合協(xié)調(diào)解決，或者交由相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)、個(gè)人包干解決。四是額外性，這些事務(wù)沒有相應(yīng)的承擔(dān)主體和資源配備，需要單位、部門或科室主要領(lǐng)導(dǎo)布置到相關(guān)部門或個(gè)人，由這些部門或個(gè)人在完成崗位工作的前提下自行調(diào)動(dòng)資源解決。五是艱巨性，這些事務(wù)無法通過按部就班完成，需要承擔(dān)者花費(fèi)較多的資源、時(shí)間、精力等創(chuàng)造性地開展工作。六是可比較性，該類事務(wù)具有相同性或相似性，承擔(dān)者承擔(dān)的工作在量上具有可比較性，同時(shí)因?yàn)樵擃愂聞?wù)是額外事務(wù)，不一定均衡分配到各部門或個(gè)人，承擔(dān)了該類事務(wù)與未承擔(dān)該類事務(wù)區(qū)分明顯。
那么，縣委縣政府或各單位、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人在評(píng)價(jià)一個(gè)單位或個(gè)人的工作情況時(shí)，就有兩個(gè)判定標(biāo)準(zhǔn)可參考，一個(gè)是必要標(biāo)準(zhǔn)，是否在崗位上“盡職履責(zé)”；另一個(gè)是充分標(biāo)準(zhǔn)，是否承擔(dān)了“三定方案”之外的治理事務(wù)、結(jié)果如何。只有滿足了必要標(biāo)準(zhǔn)且在充分標(biāo)準(zhǔn)評(píng)比中排名靠前，才能進(jìn)入單位、領(lǐng)導(dǎo)的選擇視野。如果在比較中，被比較的單位或工作人員都能夠滿足必要標(biāo)準(zhǔn)，那么考察的就是充分標(biāo)準(zhǔn)。這樣，基層領(lǐng)導(dǎo)干部就被分流成兩類人員，一類是承擔(dān)了“三定方案”之外治理事務(wù)，或承擔(dān)了且考評(píng)排名靠前的人，一類是沒有承擔(dān)該類事務(wù)或承擔(dān)了且考評(píng)排名靠后的人。對(duì)于前者的人事激勵(lì)是政治激勵(lì)，包括領(lǐng)導(dǎo)肯定、提拔重用、個(gè)人成長(zhǎng)、創(chuàng)造性體驗(yàn)、成就感等。下文將通過對(duì)治理事務(wù)類型及其配套激勵(lì)的敘述，嘗試討論基層干部分流問題。
二、事務(wù)屬性與分類標(biāo)準(zhǔn)
縣域治理事務(wù)可以從數(shù)量和性質(zhì)兩個(gè)方面給予分類，數(shù)量上有多少之分，在性質(zhì)上則有政治性和行政性之別。具有較強(qiáng)政治性的事務(wù)，被稱作“政治性事務(wù)”，而政治性較弱、程序性、規(guī)范性較強(qiáng)的事務(wù)是行政性事務(wù)，簡(jiǎn)稱“行政性事務(wù)”。所謂事務(wù)性質(zhì)或?qū)傩裕饕且暿聞?wù)的重要程度而言，越是重要的事務(wù)，政治屬性就越強(qiáng)，而一般性事務(wù)、不太重要的事務(wù)，則政治屬性較弱、行政屬性較強(qiáng)。
在縣域，判斷治理事務(wù)是否重要的主體是縣級(jí)黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)，及部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)。就縣級(jí)工作來說，哪些工作可列入重要事務(wù)，主要由縣級(jí)黨委政府及縣委書記、縣長(zhǎng)來決定。縣級(jí)黨委政府通過某些程序如開會(huì)、出臺(tái)文件等方式將某些治理事務(wù)納入重點(diǎn)要做的事務(wù)行列。縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)做的指示、批示和推動(dòng)的工作都是重要事務(wù)。在部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，重要的事務(wù)包括單位主要領(lǐng)導(dǎo)重視、關(guān)注、推動(dòng)、交辦的工作。這些事務(wù)的政治性較強(qiáng)，無論是推動(dòng)工作的人還是具體落實(shí)工作的人都要予以重視，需要調(diào)動(dòng)額外資源、加大工作力度予以完成。這些事務(wù)之外的治理事務(wù)，因?yàn)闆]有進(jìn)入黨委政府、各單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)的視野，或主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力沒有分配過來，政治性就不那么強(qiáng)，被視作一般性行政性事務(wù)，承擔(dān)者按一般規(guī)則、流程完成，不需要額外重視和配置資源。
由于政治性事務(wù)和行政性事務(wù)的推動(dòng)主體、資源投入、承擔(dān)者重視程度都有差異，效果也不同，政治性事務(wù)不僅可以達(dá)到既定效果，還可能“超標(biāo)”完成，行政性事務(wù)的效果則更多的是“達(dá)標(biāo)”，屬于底線要求。對(duì)政治性事務(wù)、行政性事務(wù)的考評(píng)及其結(jié)果運(yùn)用也有差異，對(duì)政治性事務(wù)的考評(píng)由黨委政府或單位主要領(lǐng)導(dǎo)主持，考評(píng)結(jié)果用于對(duì)單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)、工作人員個(gè)人的政治評(píng)價(jià)，包括工作態(tài)度、政治站位、核心意識(shí)、領(lǐng)導(dǎo)能力等，在縣級(jí)稱為“綜合考核”；行政性事務(wù)的考評(píng)由上級(jí)對(duì)口單位或本單位主持，是對(duì)下級(jí)單位或單位內(nèi)部工作人員進(jìn)行的“德能勤績(jī)”的考核和評(píng)價(jià)。
在基層，治理事務(wù)與人事激勵(lì)是相匹配的。不同的事務(wù)配套不同的激勵(lì)，重要的事務(wù)配套重要激勵(lì)，一般事務(wù)給予普通激勵(lì)措施。在政府體制內(nèi)，政治追求、“管帽子”是主要?jiǎng)恿Γ哉渭?lì)是最重要的激勵(lì)。由于政治性事務(wù)需要工作人員加倍付出、超額完成，在激勵(lì)措施上選擇的是政治激勵(lì)，包括政治榮譽(yù)、提拔重用、晉升流動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)重視等。對(duì)行政任務(wù)的配套激勵(lì)是行政激勵(lì)，包括培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目、休假激勵(lì)等，行政激勵(lì)一般不涉及晉升流動(dòng)、提拔重用的措施。這也意味著，在政府體制內(nèi)要想獲得政治上的進(jìn)步，就要去承擔(dān)政治性事務(wù)。具體來說，要承擔(dān)政治性事務(wù)，在縣域就要留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣級(jí)黨委政府，這是體制晉升的干流，承擔(dān)的事務(wù)就是上級(jí)黨委政府下達(dá)的政治性事務(wù)。政府部門是支流，只有少數(shù)重要部門會(huì)承擔(dān)政治性事務(wù)，晉升流動(dòng)的機(jī)會(huì)相對(duì)其他部門較多。在單位內(nèi)部就得緊跟主要領(lǐng)導(dǎo)，多做單位領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情。
在縣域，“三定方案”所規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)的治理事務(wù)是行政性事務(wù)，而“三定方案”之外且被黨委政府、單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)重視的治理事務(wù)統(tǒng)稱為政治性事務(wù)。調(diào)查表明，縣域具有政治性事務(wù)屬性的工作包括黨委政府的“中心工作”、黨政部門的“社會(huì)面事務(wù)”、單位內(nèi)部的“交辦事務(wù)”，與之相對(duì)的行政性事務(wù)有“常規(guī)工作”“專業(yè)性事務(wù)”“崗位工作”（詳見表1）。
三、治理主體與事務(wù)類型
（一）黨委政府：中心工作與常規(guī)工作
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是一級(jí)政權(quán)，它接受縣級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)其布置的工作。縣級(jí)黨委政府布置的工作，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府來說就是中心工作。與中心工作對(duì)應(yīng)的是常規(guī)工作。
1．中心工作
中心工作是指在某一段時(shí)間內(nèi)，需要通過整合資源、攻堅(jiān)克難、集中解決的重要治理事務(wù)。除了被賦予政治性外，中心工作一般還有綜合性、全局性、影響大、時(shí)間緊、要求高等特點(diǎn)，也就是非專業(yè)性事務(wù)，涉及的工作部門較多，具有全域性、重大的影響，要求在某個(gè)時(shí)間段內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)完成。從時(shí)間維度可以將其分為階段中心工作、年度中心工作、長(zhǎng)期中心工作。階段中心工作是指在一年的某個(gè)時(shí)間段內(nèi)需要集中攻關(guān)的問題，典型的是集中整治事務(wù)。年度中心工作則是在工作年度內(nèi)需要完成的重點(diǎn)事務(wù)，如十大民生事務(wù)、創(chuàng)國(guó)衛(wèi)等。長(zhǎng)期中心工作是某個(gè)長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)要求緊抓不放的重要工作，一般也是全國(guó)性的中心工作，如計(jì)劃生育、GDP、招商引資，及生態(tài)環(huán)保、基層黨建。
縣域內(nèi)中心工作的來源，有以下幾個(gè)主要渠道：一是中央、省市下達(dá)并納入了上級(jí)黨委政府對(duì)下級(jí)綜合考核的工作任務(wù)。縣級(jí)政府要將這類工作轉(zhuǎn)化、分解后，以中心工作的名義布置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同樣需要納入縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合考核。這類事務(wù)在中央或省市越是重要，到縣級(jí)的要求就越嚴(yán)、越高。當(dāng)前北方基層政府對(duì)國(guó)家疫情防控政策的加碼，就是縣鄉(xiāng)對(duì)待中央、省市重要中心工作的態(tài)度。二是縣級(jí)人大通過的政府工作報(bào)告所列的年度工作任務(wù)。作為縣域最高權(quán)力機(jī)關(guān)，縣級(jí)人大通過的政府工作報(bào)告具有較高的權(quán)威性，所涉年度工作任務(wù)會(huì)在隨后的縣委縣政府相關(guān)文件中重點(diǎn)體現(xiàn)，綜合考核將其納入目標(biāo)管理，遂成為全縣中心工作。三是縣域內(nèi)一些影響涉及面廣、影響較大、需要集中處理的治理事務(wù)，通過縣政府常務(wù)會(huì)、縣委常委會(huì)討論通過，形成正式文件并明確納入綜合考核，下發(fā)后成為中心工作。這類工作以整頓類事務(wù)居多。四是縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)意志轉(zhuǎn)化過來的治理事務(wù)。主要是與縣委書記、縣長(zhǎng)執(zhí)政理念、思路、注意力、政績(jī)觀、政治抱負(fù)相關(guān)的重大事務(wù)，由他們親自推動(dòng)而成為縣委縣政府的中心工作。比如，隴縣縣委書記推動(dòng)的村史館、議事堂建設(shè)；新邵縣委書記推動(dòng)的功德教育、創(chuàng)省衛(wèi)工作；建始縣委書記推動(dòng)的移風(fēng)易俗工作；平谷區(qū)區(qū)長(zhǎng)推動(dòng)的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”機(jī)制創(chuàng)新。五是進(jìn)入縣委某工作領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)正式文件的事務(wù)。縣里為推動(dòng)某些工作而專門成立領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)，視事務(wù)重要程度由不同的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會(huì)主任，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)小組副職領(lǐng)導(dǎo)、成員，專設(shè)辦公室掛在牽頭單位，由該單位領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任。委員會(huì)有議事、咨詢、決策的功能，能夠以縣委縣政府的名義出臺(tái)權(quán)威性文件。一些黨政部門為了更有力推動(dòng)工作，他們就把自己的工作任務(wù)塞進(jìn)委員會(huì)文件之中，使之成為縣委縣政府的工作。
2．常規(guī)工作
常規(guī)工作是指通過常規(guī)方式、常規(guī)程序、常規(guī)資源、常規(guī)時(shí)間就能解決的治理事務(wù)，是長(zhǎng)期性的、經(jīng)常性的工作任務(wù)。常規(guī)工作與中心工作一樣是一種工作類別。中心工作雖然有長(zhǎng)期、年度、階段性之別，但它終歸不是一種日常性的工作，而是日常工作之外被特別設(shè)定、特別安排、打破常規(guī)的事務(wù)；它是間斷性的事務(wù)，干完了就完了，后面可能會(huì)再有其他的中心工作。而常規(guī)工作是通過日常工作來體現(xiàn)的工作，日常上做不好，該項(xiàng)工作就做不好。日常工作是常抓的工作，抓在日常、抓在細(xì)節(jié)的工作。
常規(guī)工作具有連續(xù)性、不間斷性、事務(wù)性的特點(diǎn)，它既可以是具體的工作，也可以是抽象的工作。比如要求掃碼是疫情防控中的常規(guī)工作，安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查是常規(guī)工作，這些是具體的工作。而抓作風(fēng)、抓投入、抓觀念轉(zhuǎn)變等則是由具體工作組成的抽象的常規(guī)工作集群。常規(guī)工作已經(jīng)常態(tài)化，只要各種制度、資源投入到位就可以自我運(yùn)行，不需要黨委政府推出新的機(jī)制、新的制度。即便是需要多部門協(xié)調(diào)的工作，協(xié)調(diào)機(jī)制也已經(jīng)常規(guī)化，無須主要領(lǐng)導(dǎo)出面，只要各部門、各單位、各崗位、各工作人員各安其位、各事其功，就能達(dá)到相互聯(lián)系、相互配合的效果。常規(guī)工作狀態(tài)是一種有機(jī)團(tuán)結(jié)的狀態(tài)。
常規(guī)工作要達(dá)到的是普遍化、一般化的效果，而中心工作則是要達(dá)到超出一般的合力效果。因?yàn)橘Y源的有限性，不可能所有的工作都投放同等的資源，而必須有所側(cè)重。在中心工作上投放更多的資源，以實(shí)現(xiàn)短時(shí)期內(nèi)某些方面的質(zhì)變；對(duì)常規(guī)工作則按既定資源投入，達(dá)到的是緩慢量變到質(zhì)變、局部變化到全局變化的效果。
（二）條線部門：專業(yè)性事務(wù)與社會(huì)面事務(wù)
從整體來看，條線部門主要有兩塊工作，一塊是部門的業(yè)務(wù)工作，又稱為專業(yè)性事務(wù)，另一塊是黨委政府交辦下來的事務(wù)，內(nèi)部稱社會(huì)面事務(wù)。
1．專業(yè)性事務(wù)
專業(yè)性事務(wù)是條線部門的主業(yè)，是其職責(zé)范疇內(nèi)的工作，主要涵蓋兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是上級(jí)對(duì)口部門的專項(xiàng)任務(wù)。在縣一級(jí)，市級(jí)條線部門每年年初都會(huì)根據(jù)上級(jí)要求和本轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況，向下一級(jí)對(duì)口部門下達(dá)本領(lǐng)域內(nèi)的專項(xiàng)任務(wù)，一般以“十項(xiàng)”專項(xiàng)行動(dòng)、“十五項(xiàng)”專項(xiàng)整治工作等名目下達(dá)。上級(jí)部門對(duì)下級(jí)的考核也以這些專項(xiàng)任務(wù)為依據(jù)。這是縣級(jí)部門該年度要做的“規(guī)定動(dòng)作”，任務(wù)完不成或完成得不好，被上級(jí)督查、考核給盯上了，輕處罰是在條線內(nèi)部被點(diǎn)名批評(píng)，重則通過市級(jí)黨委政府通報(bào)批評(píng)，此時(shí)縣級(jí)黨委政府就會(huì)采取處罰措施。二是本部門制定的工作任務(wù)。這是縣級(jí)部門根據(jù)轄區(qū)內(nèi)本領(lǐng)域自身實(shí)際情況制定相應(yīng)的工作目標(biāo)，屬于本單位的“自選動(dòng)作”。這些工作目標(biāo)制定之后，在年初提交縣級(jí)考核辦審核通過，年底由考核辦及相關(guān)單位進(jìn)行考核。無論是規(guī)定動(dòng)作還是自選動(dòng)作都是部門的專業(yè)事務(wù)，需要專業(yè)人員、專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)、專業(yè)設(shè)備等才能完成。
2．社會(huì)面事務(wù)
社會(huì)面事務(wù)不在部門的規(guī)定動(dòng)作和自選動(dòng)作范疇，它是同級(jí)黨委政府布置的工作任務(wù)，這些工作任務(wù)與本部門的專業(yè)事務(wù)有相關(guān)性，但不純粹是專業(yè)性事務(wù)。
社會(huì)面事務(wù)主要包括以下幾種：一是協(xié)調(diào)性事務(wù)。縣級(jí)相關(guān)工作成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，辦公室設(shè)在某個(gè)部門，主任由該部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，那么該工作相應(yīng)的協(xié)調(diào)工作、辦公室運(yùn)轉(zhuǎn)工作就由該部門來做。這些工作當(dāng)中有一部分是與部門專業(yè)相關(guān)，但主要工作與專業(yè)不相關(guān)，具有綜合、協(xié)調(diào)性質(zhì)。二是新生相關(guān)性事務(wù)。社會(huì)發(fā)展不斷衍生新的治理事務(wù)，一時(shí)難有對(duì)應(yīng)部門承擔(dān)，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將這些事務(wù)硬派給相關(guān)或相近部門。這些工作不僅要用到本部門的專業(yè)資源，還需要協(xié)調(diào)其他部門相關(guān)資源。三是中心工作屬性事務(wù)。在縣域，除了本部門的專業(yè)性工作要服務(wù)于縣級(jí)黨委政府的中心工作之外，還有些非專業(yè)性中心工作也被分配給職能部門，如計(jì)劃生育、招商引資、精準(zhǔn)扶貧等。縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的一些重要工作如公德教育、創(chuàng)衛(wèi)工作、摩的整治、棚戶區(qū)改造等，都會(huì)給各個(gè)單位布置相應(yīng)任務(wù)。如某單位職工住房正好在棚戶區(qū)改造之列，該單位就要承擔(dān)做通職工工作的任務(wù)；各單位在創(chuàng)衛(wèi)中除了要負(fù)責(zé)本單位的創(chuàng)衛(wèi)工作外，還要包干某些社區(qū)的創(chuàng)衛(wèi)工作，也要出錢出力出主意。
專業(yè)性事務(wù)是條線部門的本職工作，承擔(dān)主體是占據(jù)具體職務(wù)、崗位的工作人員。而社會(huì)面事務(wù)是黨委政府交辦下來的非專業(yè)事務(wù)，沒有專門的承接部門，部門領(lǐng)導(dǎo)需要臨時(shí)安排工作人員來承擔(dān)。有幾種方式，一是從其他科室專門抽調(diào)人員成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)，專門承接某項(xiàng)長(zhǎng)期性社會(huì)面事務(wù)；二是針對(duì)黨委政府重要的協(xié)調(diào)事務(wù)成立專門機(jī)構(gòu)如大氣辦、煤改辦、河長(zhǎng)辦等，并向編辦要編招人；三是領(lǐng)導(dǎo)將某些階段性的社會(huì)面事務(wù)交辦給具體的工作人員，由工作人員在不耽誤崗位工作的前提下予以完成。
一般來說，每個(gè)部門都會(huì)有或多或少的社會(huì)面事務(wù)，但有些單位的社會(huì)面事務(wù)相對(duì)要多些。這與轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主要領(lǐng)導(dǎo)注意力、上級(jí)政策等方面相關(guān)。承擔(dān)社會(huì)面事務(wù)較多的部門，相對(duì)于其他部門，受到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和重視較多，其主要領(lǐng)導(dǎo)更容易獲得領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注、肯定及提拔重用。
（三）單位內(nèi)部：崗位工作與交辦事務(wù)
單位內(nèi)部的事務(wù)也可以根據(jù)性質(zhì)差異分為兩類，一類是崗位工作，一類是交辦事務(wù)。崗位工作是指具體崗位規(guī)定的工作任務(wù)，交辦事務(wù)則是領(lǐng)導(dǎo)交辦給工作人員做的崗位工作之外的事務(wù)。
1．崗位工作
編制部門的“三定”方案包括定編、定崗、定職責(zé)，即根據(jù)單位、科室具體的工作事務(wù)，規(guī)定單位和科室的編制數(shù)量，然后根據(jù)編制確定具體的崗位，并明確單位、科室和崗位的具體職責(zé)。崗位工作就是具有法定效應(yīng)的崗位所須履行的職責(zé)，是每一個(gè)占據(jù)某個(gè)崗位的人都必須做的事情，屬于其分內(nèi)之事。縣委書記有他的崗位工作，門衛(wèi)保安也有他們的崗位工作。
崗位工作有以下特點(diǎn)：一是法定性。“三定”方案既給予了崗位完成工作的職權(quán)、人員、技術(shù)、設(shè)備等資源，也規(guī)定了占據(jù)崗位的工作人員的職責(zé)、義務(wù)、規(guī)范。二是確定性。法定性決定了崗位工作的確定性。每一個(gè)崗位的工作都是在“定崗”之時(shí)根據(jù)當(dāng)時(shí)情況確定下來的，帶有某個(gè)時(shí)期的特殊性，一般不會(huì)隨意變化。如此工作人員才清楚自己要做什么事，不需要做什么事。三是差異性。不同的崗位有不同的職責(zé)，職責(zé)規(guī)定下也就有不同的事務(wù)。一般來講，單位內(nèi)部不同崗位的工作不能交叉更不能雷同，否則就會(huì)造成相互推諉和資源浪費(fèi)現(xiàn)象。崗位工作的差異性令不同崗位的工作難以比較，專業(yè)性越強(qiáng)，崗位工作的差異性就越大、越無法比較。環(huán)保崗位與信訪崗位的工作，無須是工作性質(zhì)還是數(shù)量都不能拿到一塊比較。四是常規(guī)性。崗位工作屬于日常化工作，如果不做就會(huì)積累下來，還會(huì)影響其他工作，其他崗位及人員無法代替做該項(xiàng)工作。五是程序性。崗位工作一般規(guī)定了做好工作的流程，需要辦事留痕。工作人員只需按照流程操作、按部就班開展工作，無需在工作中有創(chuàng)造性。六是科層性。從層級(jí)分立上講，上一層級(jí)崗位有向下一級(jí)崗位布置并檢查工作的權(quán)力，一般不會(huì)出現(xiàn)越級(jí)管理和越級(jí)匯報(bào)情況。從科室分割來講，不同科室（部門）之間獨(dú)立性較強(qiáng)，相互之間具有競(jìng)爭(zhēng)性，一個(gè)科室的工作無法交給另一個(gè)科室去做。
2．交辦事務(wù)
交辦事務(wù)是崗位工作之外領(lǐng)導(dǎo)布置給下屬工作人員的工作任務(wù)。相對(duì)于崗位工作而言，交辦事務(wù)是領(lǐng)辦人在做好崗位工作基礎(chǔ)上所做的額外的事務(wù)，需要消耗額外的時(shí)間、精力和資源。交辦事務(wù)的主體是單位或科室的領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)；領(lǐng)辦事務(wù)的主體是單位或科室的工作人員，而不是特定的科室或崗位。交辦事務(wù)主要包括單位創(chuàng)新的工作、領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的工作、領(lǐng)導(dǎo)的私事、需要保密的事以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)布置的無法確定科室、崗位的工作。這些工作都無法交給具體的科室或崗位，只有交辦給特定的工作人員。領(lǐng)辦該事務(wù)的工作人員一般較為年輕、具有上進(jìn)心、有一定的能力、辦事靠譜及值得領(lǐng)導(dǎo)信賴。
交辦事務(wù)具有這幾個(gè)特點(diǎn)：一是額外性。額外性包括兩層意思，一層是崗位工作之外的事務(wù)，是領(lǐng)導(dǎo)布置給工作人員的臨時(shí)性任務(wù)，二層是沒有法定配套的完成任務(wù)的資源，需要領(lǐng)辦人自行抽出時(shí)間、調(diào)動(dòng)資源完成。二是去科層性。交辦事務(wù)不是交辦給特定的科室或崗位，不是通過流程來布置、傳達(dá)和完成任務(wù)，而是通過“領(lǐng)導(dǎo)—領(lǐng)辦人”的方式給予布置和反饋，領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)辦人之間可以相隔多個(gè)層級(jí)。領(lǐng)導(dǎo)派了任務(wù)之后，一般不配套資源，也不監(jiān)控領(lǐng)辦人如何完成任務(wù)，更不需要辦事留痕，領(lǐng)導(dǎo)要的是辦事結(jié)果。三是無規(guī)律性。交辦事務(wù)不像崗位工作那樣在時(shí)間上有規(guī)律、在方法上有規(guī)范。領(lǐng)導(dǎo)布置臨時(shí)性任務(wù)是不定時(shí)的，無規(guī)律可循。領(lǐng)導(dǎo)交辦的事務(wù)多且雜，沒有既定的流程、方法，不同事務(wù)用不同方法解決，需要領(lǐng)辦人創(chuàng)造性地開展工作。四是非均衡性。崗位工作是每一個(gè)占據(jù)工作崗位的人都需要做的事情，而交辦事務(wù)則只是少部分人做的事情。單位里大部分人只承擔(dān)崗位工作，而只有少部分人會(huì)二者兼顧，在做崗位工作的同時(shí)也領(lǐng)辦領(lǐng)導(dǎo)交辦的事。五是重要性。相對(duì)于崗位工作，交辦事務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)重視或關(guān)注的事情，具有較強(qiáng)的政治性，領(lǐng)辦人需要額外重視。
四、激勵(lì)匹配與干部分流
綜上所述，政治性事務(wù)與行政性事務(wù)在事務(wù)類型、特點(diǎn)、主體、方法手段、監(jiān)控方式、激勵(lì)措施等方面，都存在較大的差異（詳見表2）。比如就工作監(jiān)管而言，對(duì)政治性事務(wù)的監(jiān)管主要是“結(jié)果管理”，布置任務(wù)的上級(jí)只要結(jié)果而一般不管方法手段，因此會(huì)給承擔(dān)任務(wù)的主體很大的自主權(quán)和剩余索取權(quán)。對(duì)行政性事務(wù)的監(jiān)管則主要是“過程監(jiān)控”，上級(jí)希望通過對(duì)過程的監(jiān)控來達(dá)到預(yù)期結(jié)果。過程監(jiān)控給工作人員留下的自主空間較小，工作人員需要按部就班地完成工作。
（一）治理事務(wù)與激勵(lì)匹配
事務(wù)的分類治理需要不同的激勵(lì)機(jī)制予以匹配。不同性質(zhì)的治理事務(wù)應(yīng)給予不同強(qiáng)度的激勵(lì)，這樣才能更好地配備激勵(lì)資源，使多做事、做重要事情的人得到激勵(lì)。
政治性事務(wù)是重要的治理事務(wù)，完成情況可作為政治評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，在激勵(lì)上理應(yīng)配套重要的政治激勵(lì)，包括政治榮譽(yù)、領(lǐng)導(dǎo)肯定、提拔重用、個(gè)人成長(zhǎng)、自我實(shí)現(xiàn)、成就感等。行政性事務(wù)是法定事務(wù)，有專門的資源配套，完成任務(wù)屬于底線工作、分內(nèi)之事、職責(zé)所在，只要占據(jù)那個(gè)崗位、拿了那份工資，就要做那份事情，因此完成任務(wù)情況可作為工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而一般無須額外的政治激勵(lì)。只有對(duì)表現(xiàn)突出比如成為技術(shù)骨干、工作特別認(rèn)真負(fù)責(zé)等，可適當(dāng)給予行政激勵(lì)。
政治性事務(wù)屬于法定職責(zé)之外的事務(wù)，一般沒有專門的資源配套，承擔(dān)的單位或個(gè)人需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性自行調(diào)動(dòng)資源完成，俗話稱“有條件要上，沒條件創(chuàng)造條件也要上”。如此，承擔(dān)政治性事務(wù)是在完成行政性事務(wù)之外多承擔(dān)的事情，理應(yīng)給予積極回應(yīng)。同時(shí)，行政性事務(wù)內(nèi)部具有巨大的差別，即便同一科室內(nèi)部不同崗位的工作也有較大差異，不同部門的專業(yè)事務(wù)之間的鴻溝就更大，因此不同的行政性事務(wù)無法拿到一塊進(jìn)行優(yōu)劣差等比較，更無法對(duì)工作進(jìn)行指標(biāo)量化。也就是說，都完成了不同行政性事務(wù)的兩個(gè)工作人員，無法對(duì)他們的績(jī)效進(jìn)行比較。那么對(duì)他們二人，要提拔重用誰？從行政性事務(wù)上無法進(jìn)行判斷。而政治性事務(wù)是重要的事情、也是額外的事情，有沒有承擔(dān)政治性事務(wù)、完成得如何，領(lǐng)導(dǎo)和單位其他人員都有一筆賬，而且中心工作、社會(huì)面事務(wù)都是可以進(jìn)行量化考評(píng)的。行政性事務(wù)是大家都得做的事情，但只有少數(shù)工作人員會(huì)承擔(dān)政治性事務(wù)，那么，通過有沒有做政治性事務(wù)、完成政治性事務(wù)情況來判別工作人員工作的優(yōu)劣，就成了基層政府體制內(nèi)比較公平、有效、普遍認(rèn)可的方法。
鑒于此，晉升流動(dòng)、提拔重用等政治激勵(lì)應(yīng)該用在推動(dòng)政治性事務(wù)的完成上，反過來，也應(yīng)該用政治性事務(wù)的完成情況來判定哪些工作人員應(yīng)該獲得何種政治激勵(lì)。
（二）干部分流與干部選拔
政治性事務(wù)的主要承擔(dān)主體是體制內(nèi)的少數(shù)人，比如中心工作的承擔(dān)者主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，由他們調(diào)動(dòng)資源予以完成，縣級(jí)黨委政府通過相關(guān)激勵(lì)措施推動(dòng)他們落實(shí)中心工作；還如交辦事務(wù)主要是交辦給能夠承接事務(wù)的相關(guān)工作人員，也屬于單位中的少數(shù)人。行政性事務(wù)的承擔(dān)主體是體制內(nèi)所有的工作人員，無論職務(wù)、官階大小，他們都有“三定方案”及相關(guān)法律、規(guī)章規(guī)定的崗位工作及職責(zé)。
于是，基層干部就被分化成兩類，一類是只承擔(dān)行政性事務(wù)的人，一類是既做崗位上的行政性事務(wù)又承擔(dān)政治性事務(wù)的人。前者和后者都會(huì)獲得行政激勵(lì)，后者則還得到政治激勵(lì)。只得到行政激勵(lì)的人可以在職級(jí)上獲得晉級(jí)，但無法獲得晉升流動(dòng)。而行政性事務(wù)和政治性事務(wù)都承擔(dān)的人，則既可以因工作上的積極評(píng)價(jià)獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)如職級(jí)晉升，也可以因政治上的積極評(píng)價(jià)而得到提拔重用、晉升流動(dòng)。
從組織部門、單位領(lǐng)導(dǎo)的角度，這兩類工作人員從他們有沒有承擔(dān)政治性事務(wù)開始就出現(xiàn)了分化，他們的工作任務(wù)量、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他們的重視程度、培養(yǎng)方向等都有差異。承擔(dān)了政治性事務(wù)的工作人員的工作量要較沒有承擔(dān)的多，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他們的工作、生活、成長(zhǎng)等關(guān)注度、重視程度更高，對(duì)他們的培養(yǎng)方向是領(lǐng)導(dǎo)干部，在生活中領(lǐng)導(dǎo)與他們也走得近，而對(duì)只承擔(dān)行政性事務(wù)的工作人員的培養(yǎng)方向更多是專業(yè)技術(shù)人員或群眾工作能手。待政治性事務(wù)完成后，政治激勵(lì)措施的實(shí)施就可能促進(jìn)二者的分流。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在完成縣里中心工作如征地拆遷、增減掛鉤、小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，承擔(dān)并較好完成工作的副職、中層和普通干部，會(huì)得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的人事推薦和提拔。副職被推薦晉級(jí)或流動(dòng)到更重要崗位、中層被推薦擔(dān)任副職、普通干部則被提拔為中層正副職。經(jīng)常承接單位領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)的普通干部會(huì)得到領(lǐng)導(dǎo)更多的關(guān)注，他們成長(zhǎng)鍛煉的機(jī)會(huì)更多，在有提拔晉升機(jī)會(huì)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)更多考慮和推薦他們。在縣級(jí)綜合考核中，若某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連續(xù)三年都排前三名或者進(jìn)步快，每年都獲得多項(xiàng)縣委書記重視工作的單項(xiàng)獎(jiǎng)，那么該鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長(zhǎng)的政治前途就有較強(qiáng)的“預(yù)期”。黨委書記要么晉升為副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，要么流動(dòng)到重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或委辦局擔(dān)任一把手，鎮(zhèn)長(zhǎng)一般會(huì)直接在本地或轉(zhuǎn)到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)升任黨委書記。
在政治與行政統(tǒng)一、不存在“官吏分途”的制度前提下，中國(guó)基層政府內(nèi)具有統(tǒng)一身份的公務(wù)員，首先是在承擔(dān)政治性事務(wù)與行政性事務(wù)中產(chǎn)生了分化，然后在完成事務(wù)后的不同激勵(lì)機(jī)制中促成了分流。這里涉及中國(guó)基層干部的流向問題。并不是所有的基層干部都能往上流動(dòng)，大部分基層干部是被分流到不能再晉升的崗位上去了。基層干部就如同一棵枝繁葉茂的“精英樹”（唐亞林語），有龐大的“根系”，深深地扎進(jìn)泥土里；有粗壯的主干，越往上越細(xì)；還有交錯(cuò)在一起的旁支與枝葉。“根系”相當(dāng)于村干部和群眾，基層精英必須扎根在這兩部分人中才有深厚的基礎(chǔ)。“主干”是基層的“戰(zhàn)略群體”，這部分人主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、主要委辦局負(fù)責(zé)人構(gòu)成，他們是向上晉升的主流。只有進(jìn)入或待在主干中的干部才有向上晉升的空間和機(jī)會(huì)。而“旁支”是由主干分出來的，無論多么粗壯也是旁支，這是干部晉升的支流，包括各委辦局的主要干部。“枝葉”則是數(shù)量龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委辦局的普通干部，屬于古代“吏”的范疇。在這棵“精英樹”中，“根系”是基礎(chǔ)，吸收營(yíng)養(yǎng)和水分；“枝葉”則進(jìn)行光合作用供給主干和旁支；“旁支”連接“枝葉”與“主干”，為主干服務(wù)；主干則支撐著整棵大樹。
所以所謂干部晉升流動(dòng)的主干主要是黨委政府塊塊上的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，包括黨政正副職、班子成員或常委等，加上少數(shù)委辦局主要領(lǐng)導(dǎo)，支流就是委辦局的正副職領(lǐng)導(dǎo)、黨組成員。干部從基層開始就分流了，一部分在干流中流動(dòng)，一部分流向支流。在干流中干部流通的渠道較為暢通，而支流中干部的流通就較為狹窄，及至終止流動(dòng)。只有那些在干流中流不動(dòng)的干部才會(huì)主動(dòng)流向支流，否則誰都想在干流中多待一會(huì)兒伺機(jī)再向上流動(dòng)。而一旦干部進(jìn)入支流也就是進(jìn)入委辦局后就很難再進(jìn)入干流。所以，那些年輕、尚有政治前途的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一般不愿意過早地到委辦局任職。
這與委辦局的工作性質(zhì)有關(guān)。委辦局屬于專業(yè)性部門，只有專門性的事務(wù)、權(quán)力和資源，不能綜合性地調(diào)動(dòng)資源，主要承擔(dān)行政性事務(wù)，因此難以在委辦局出政績(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是一級(jí)政權(quán)，事務(wù)較為綜合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記獨(dú)當(dāng)一面，能夠調(diào)動(dòng)不同的資源在完成政治性事務(wù)上出政績(jī)。所以一些重要的委辦局，其一把手即便晉升也多是級(jí)別上的晉升（在人大、政協(xié)掛副職），只有少數(shù)如財(cái)政局、發(fā)改委等一把手才可能晉升到更重要的職務(wù)和崗位（如副縣長(zhǎng)、副書記等），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的晉升路徑多是副縣長(zhǎng)、縣委常委、副書記、縣長(zhǎng)、書記等。
基層干部從干流向支流的分流是一個(gè)不間斷發(fā)生的過程。越在基層，干流中的人數(shù)就越多，說明這個(gè)時(shí)候大家都有希望往上晉升。而隨著級(jí)別、崗位重要程度的提升，大部分基層干部會(huì)往支流上分流，他們要么在支流上得到晉升，要么停止晉升，而留在干流中的人則逐漸減少。到了縣域正科級(jí)干部，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記還在干流中流淌，但是他們能夠向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)已經(jīng)很小，一個(gè)縣里副處級(jí)的崗位（或享受待遇）也就三四十個(gè)。最終，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多數(shù)也將分流到支流中，只有極少數(shù)繼續(xù)在干流中晉升。往上分流的越多，而待在干流中的越少。所以，一個(gè)干部要想晉升的話，就得一直讓自己待在干流中，尤其是成為“封疆”（省市縣鄉(xiāng)）大吏。
也有“回流”的現(xiàn)象，即從委辦局長(zhǎng)下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書記。這種現(xiàn)象也不鮮見。從無望晉升的支流回流到干流，使其崗位更重要，仕途更光明，這是對(duì)委辦局長(zhǎng)提拔重用的表現(xiàn)。但是如果從委辦局長(zhǎng)回流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)做鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)（而非書記），則雖然似乎回到了干流，但不見得前景就更光明，因?yàn)閺逆?zhèn)長(zhǎng)到書記這一步跨越并不必然，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)熬一輩子也熬不到書記，最后分流到小委辦局任一二把手。所以從委辦局長(zhǎng)回流任鎮(zhèn)長(zhǎng)，如果沒有把握在短時(shí)期內(nèi)升任書記，一般人都不太樂意。
總之，少部分人分流到干部晉升的“干流”中，進(jìn)入被選拔培養(yǎng)的對(duì)象行列，從而有可能成為領(lǐng)導(dǎo)干部，晉升流動(dòng)的空間也就較大；大部分人被留下來成為專業(yè)技術(shù)人才和群眾工作能手，他們是政府體制的“枝葉”，與“根系”接觸最緊密。這就是基層的“干部分流”。干部分流不是一次性的，而是每個(gè)層級(jí)都有分流。每個(gè)層級(jí)都是少部分人繼續(xù)留在“干流”，而多數(shù)人被分流到“支流”，形成“層級(jí)分流”現(xiàn)象（詳見表3）。
在縣域，政府體制的“枝葉”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門，留在枝葉的干部主要從事崗位上的行政性事務(wù)，較少承擔(dān)政治性事務(wù)。晉升流動(dòng)的“干流”包括縣級(jí)黨委政府及其主要部門（如財(cái)政局、發(fā)改委、組織部、紀(jì)委、征地拆遷辦等）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，留在干流的是這些單位的主要領(lǐng)導(dǎo)、班子成員，他們主要承擔(dān)市縣中心工作及縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)交辦的事務(wù)。他們中一部分會(huì)繼續(xù)留在干流往上升，大部分會(huì)往“支流”分流。晉升流動(dòng)的“支流”是一般黨政部門，留在“支流”的是職能部門的班子成員、正副科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及中層干部，這些人有從本部門普通干部晉升上來的，大部分是從“干流”分流下來的正副科級(jí)干部，他們主要從事行政業(yè)務(wù)工作，偶爾承擔(dān)少量政治性事務(wù)。“支流”中的領(lǐng)導(dǎo)干部基本上停止了流動(dòng)，只有少數(shù)會(huì)回流到“干流”。通過是否承擔(dān)政治性事務(wù)及承擔(dān)效果如何來評(píng)判工作人員的優(yōu)劣差等，就成為基層政府普遍認(rèn)可的選拔培養(yǎng)干部的標(biāo)準(zhǔn)，也就實(shí)現(xiàn)了基層干部的分流。
五、進(jìn)一步的討論
上文試圖從基層干部承擔(dān)的事務(wù)性質(zhì)及其激勵(lì)匹配出發(fā)，討論影響“干部分流”的重要因素。在基層政府體制內(nèi)，對(duì)于干部的晉升流動(dòng)有一些普遍的樸素認(rèn)知，諸如大鎮(zhèn)、大局的主要領(lǐng)導(dǎo)晉升的空間大、機(jī)會(huì)多；在縣委縣政府中心工作上創(chuàng)造了新模式、取得了新成績(jī)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)容易獲得提拔重用；承接單位領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)多、跟領(lǐng)導(dǎo)走得近的工作人員更可能獲得提拔；核心部門如縣兩辦、組織部、紀(jì)委、發(fā)改委的工作人員得到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注多、晉升流動(dòng)速度快；純業(yè)務(wù)部門如稅費(fèi)、城建、交通、公安及弱勢(shì)部門如婦聯(lián)、工會(huì)、檔案館的干部流動(dòng)速度慢、流動(dòng)率低；在關(guān)鍵時(shí)刻、重大任務(wù)、突發(fā)事件、斗爭(zhēng)一線面前豁得出來、沖得上去的干部容易被大膽使用，等等。這些樸素認(rèn)知表明基層人事運(yùn)行有較為穩(wěn)定的機(jī)制和預(yù)期，并獲得了基層干部及社會(huì)的普遍認(rèn)可和接受。基層人事有預(yù)期，基層干部的行為才有激勵(lì)和穩(wěn)定性。但這些認(rèn)知并未獲得研究者的足夠重視，因而缺少學(xué)理化的總結(jié)和提煉。
基于經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，從性質(zhì)上將治理事務(wù)劃分為政治性事務(wù)和行政性事務(wù)，并在控制年齡、資歷、機(jī)會(huì)、學(xué)歷、德性等變量基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)獲得晉升流動(dòng)、提拔重用的基層干部與其較好地承擔(dān)了政治性事務(wù)有較大關(guān)系。政治性事務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)注意力分配最集中的事務(wù)，承擔(dān)并做好了政治性事務(wù)，特別是重要的政治性事務(wù)，意味著為黨委政府或單位、領(lǐng)導(dǎo)分憂解難，在激勵(lì)措施上就會(huì)給予更多更大的政治激勵(lì)。反過來，基層干部在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)的注意力時(shí)，也會(huì)在政治性事務(wù)上投入更多的人財(cái)物資源。而只完成了行政性事務(wù)的基層干部或在政治性事務(wù)上沒有突出業(yè)績(jī)的干部，并不認(rèn)為是積極肯干或干事創(chuàng)業(yè)型的干部，他們很難進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)視野、獲得領(lǐng)導(dǎo)的肯定，對(duì)這些干部則較少政治上的激勵(lì)。
我國(guó)基層的“干部分流”不是在政治與行政二分制度下產(chǎn)生的，不能通過政治與行政的二分進(jìn)行分流，但實(shí)踐中又必須有分化與分流，那么最能獲得認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)是“做事”。這與縣域是落實(shí)工作的一線有關(guān)，要讓基層干部扎實(shí)落實(shí)工作，就要根據(jù)他們的實(shí)際工作情況予以激勵(lì)，否則工作就落實(shí)不了。在這個(gè)意義上績(jī)效考核是有意義的。但依據(jù)做事來評(píng)價(jià)干部遇到了問題，那就是超出科室、單位的業(yè)務(wù)工作難以量化比較。而能夠比較的是超出業(yè)務(wù)工作、帶有相對(duì)普遍性的黨委政府或單位領(lǐng)導(dǎo)重視的事情。基于此，對(duì)基層治理事務(wù)進(jìn)行政治性事務(wù)與行政性事務(wù)的性質(zhì)劃分，在實(shí)踐中有經(jīng)驗(yàn)，在分析上有必要。基層干部在承擔(dān)不同性質(zhì)事務(wù)上出現(xiàn)“分化”，進(jìn)而給予他們不同激勵(lì)時(shí)促使了他們的“分流”。
在政府體制內(nèi)，“干部分流”讓少部分人繼續(xù)流動(dòng)、多數(shù)人被留下或分流，從而使得干部流動(dòng)的出口不過于擁塞，同時(shí)也選拔了能勝任各層級(jí)崗位的干部。“官吏分途”是一次性分流，官一開始就是官，吏一開始就是吏。但是不間斷的干部分流，就使得干部在早期可能有“從官”的經(jīng)歷，有“經(jīng)略疆土”的抱負(fù)和經(jīng)驗(yàn)，隨著級(jí)別、職務(wù)的提升而開始向“為吏”及其角色轉(zhuǎn)變和適應(yīng)。其優(yōu)點(diǎn)是吏有為官的經(jīng)驗(yàn)，可以更好地為主要領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，制定出更符合實(shí)際的部門政策，也更可能克服官僚主義的某些弊端，創(chuàng)造性地開展工作。同時(shí)，不間斷分流把那些年富力強(qiáng)又有經(jīng)驗(yàn)的干部留了下來，如何充分調(diào)動(dòng)和激勵(lì)他們是基層有效治理的重要密碼。
基層干部分流中的事務(wù)分類與激勵(lì)匹配的機(jī)制，在操作上簡(jiǎn)便易行，又能夠確保相對(duì)公平公正。這種干部分流機(jī)制之所以較為穩(wěn)定，與其基于事務(wù)性質(zhì)分類及其激勵(lì)匹配能夠獲得廣泛認(rèn)同有關(guān)。縣鄉(xiāng)體制有類熟人社會(huì)的屬性，基層干部在信息上透明和對(duì)稱，在政治利益上相互比較和競(jìng)爭(zhēng)，在人事上有基本預(yù)期，因而只要出現(xiàn)較大的不公平不公正及人事上突破普遍預(yù)期的現(xiàn)象，就可能引發(fā)不滿情緒和不穩(wěn)定行為，影響工作推動(dòng)和政治社會(huì)穩(wěn)定。所以，在干部晉升流動(dòng)上，縣鄉(xiāng)或單位主要領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)在一定程度上遵循事務(wù)分類與激勵(lì)匹配機(jī)制，滿足基層干部普遍的人事預(yù)期。事務(wù)分類與激勵(lì)匹配機(jī)制作為理解基層“干部分流”現(xiàn)象的一個(gè)視角，也表明“干事創(chuàng)業(yè)”在基層干部晉升流動(dòng)中依然是重要因素。
參考文獻(xiàn)略
(作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第2期)
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