日前，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。推進(jìn)縣城建設(shè)，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。未來(lái)，縣域能否成為中國(guó)區(qū)域發(fā)展新的發(fā)力點(diǎn)？縣域在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮怎樣的作用？如何科學(xué)有序推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)？本期對(duì)話邀請(qǐng)到李佐軍、孫文華、陳思雨三位業(yè)內(nèi)專家，圍繞縣城建設(shè)的作用、意義和重點(diǎn)舉措展開(kāi)分析與研討。
以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化明確了由城市建設(shè)為重心轉(zhuǎn)向農(nóng)村建設(shè)為中心的導(dǎo)向
主持人：此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》為什么要將縣城作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體？以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化和以往的城鎮(zhèn)化有什么不同？
孫文華：城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)人口就近轉(zhuǎn)移，是實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化就業(yè)的一個(gè)過(guò)程。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化明確了縣域城鎮(zhèn)化的體系，明確了城鎮(zhèn)化建設(shè)重心下移的導(dǎo)向——由城市建設(shè)為重心轉(zhuǎn)向農(nóng)村建設(shè)為中心。現(xiàn)代都市圈、特色小鎮(zhèn)、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，都是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，其本質(zhì)都是為了縮小城鄉(xiāng)差距。
以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化凸顯了縣城建設(shè)在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的中心地位，與以往的城鎮(zhèn)化理念不同在于三個(gè)方面：一是縣城為首的縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)理念。以往的城鎮(zhèn)化落位于單個(gè)區(qū)域，具有項(xiàng)目性質(zhì)，缺乏長(zhǎng)期性的功能定位和可持續(xù)發(fā)展體系支撐。縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是縣城對(duì)整個(gè)縣域的服務(wù)功能，以補(bǔ)短板設(shè)施建設(shè)為主導(dǎo)，以功能性建設(shè)為契機(jī)，帶動(dòng)縣域體系化建設(shè)。二是縣域?yàn)橄鹊膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。以往的城鎮(zhèn)化沒(méi)有明確指向，城中村、園中村等和城鎮(zhèn)化混為一談，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市容易將縣域吞并，近幾年縣域消失得很快，主要是撤縣設(shè)區(qū)建市，城鎮(zhèn)化的主動(dòng)權(quán)仍然在城市。但此次文件明確了嚴(yán)禁撤縣，這也明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展的主動(dòng)權(quán)賦予到了縣一級(jí)。三是功能為實(shí)的縣域分類發(fā)展定位。以往的城鎮(zhèn)化文件中鮮有明確的“功能定位”分類導(dǎo)向，此次文件中，明確了要順應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，分別引導(dǎo)“大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城”轉(zhuǎn)型發(fā)展。
李佐軍：縣域是國(guó)家治理的基本單元，發(fā)揮著連接城鄉(xiāng)的重要作用，縣城是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的重要承接者和中轉(zhuǎn)站。農(nóng)民有一部分直接轉(zhuǎn)移到縣城定居，還有一部分是先到縣城定居或工作，然后再將其作為跳板，進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到更大的城市。假如沒(méi)有縣城的城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只能轉(zhuǎn)移到大城市，會(huì)進(jìn)一步加劇大城市的交通、資源、環(huán)境、用水等問(wèn)題。以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，把一部分人吸納在縣城，可有效紓解大城市吸納外來(lái)人口的壓力，緩解大城市的“城市病”。
陳思雨：《意見(jiàn)》首次在國(guó)家層面提出對(duì)縣域進(jìn)行差異化的發(fā)展指引，并強(qiáng)化了“以人為核心”在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主導(dǎo)地位，不僅將城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活及精神文化需求作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的依據(jù)和目標(biāo)，也將縣域的人口吸納能力和就業(yè)保障能力作為關(guān)鍵要素資源分配的基礎(chǔ)條件。
短期內(nèi)，人口向大城市集聚的趨勢(shì)依然明顯，大量村莊甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在規(guī)模收縮和“空心化”的趨勢(shì)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化更有條件承載人口就地就近城鎮(zhèn)化，能最大程度上保證要素投入和開(kāi)發(fā)建設(shè)的有效性，提高資源能源利用效率。加快縣城補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，能更好滿足農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)安家和返鄉(xiāng)人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)需求。
主持人：目前，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，存在哪些亟需解決的問(wèn)題？此次《意見(jiàn)》的出臺(tái)為解決這些問(wèn)題帶來(lái)了哪些契機(jī)？
李佐軍：縣域面臨的問(wèn)題不少。例如很多縣城產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較低，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及社會(huì)治理水平等與大、中城市相比較為滯后。就我國(guó)縣城發(fā)展整體情況來(lái)看，發(fā)展不平衡的問(wèn)題也很突出，不僅東中西部發(fā)展不平衡、南北發(fā)展不平衡，而且同一省內(nèi)，不同的縣城之間發(fā)展也是不平衡的。
此次《意見(jiàn)》出臺(tái)，意義重大。原來(lái)我們談起城鎮(zhèn)化都在說(shuō)大城市的作用，而現(xiàn)在我們把高關(guān)注度放到了小城市和小城鎮(zhèn)，提高了縣城或縣域在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的地位。《意見(jiàn)》既為下一步以縣城為載體的城鎮(zhèn)化指明了方向，描繪了藍(lán)圖，也能夠更好地促進(jìn)各地完善規(guī)劃，做好各方面規(guī)劃的銜接。在財(cái)政、金融、土地、人才等方面，《意見(jiàn)》提出了許多支持政策，將對(duì)我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化起到較大的推動(dòng)作用。隨著《意見(jiàn)》出臺(tái)，縣城獲得高度關(guān)注，這將有助于縣城進(jìn)一步吸引投資，整合民間資本，推進(jìn)自身建設(shè)。
孫文華：縣城建設(shè)需要大量資金，不同縣域經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)差異較大，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的，也有經(jīng)濟(jì)薄弱的。但大都面臨著資金問(wèn)題、人才問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)空間更新問(wèn)題以及內(nèi)生動(dòng)力的問(wèn)題等。《意見(jiàn)》明確了縣城建設(shè)的重點(diǎn)。從“產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)上，界定了政府投入與市場(chǎng)投入的界面。從頂層設(shè)計(jì)上較為細(xì)致地對(duì)縣城建設(shè)的各個(gè)方面提出了明確的建設(shè)要求，而具體落實(shí)還是需要地方政府因地制宜、因地施策。
縣域發(fā)展要結(jié)合自身定位，發(fā)揮好區(qū)位特色、資源優(yōu)勢(shì)特色、生態(tài)環(huán)境特色、歷史文化特色、產(chǎn)業(yè)特色，和省域其他市縣形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)
主持人：我國(guó)縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。不同區(qū)域、不同類型的縣城如何找到適合自己的發(fā)展路徑？
李佐軍：縣域要找到自己的發(fā)展路徑，關(guān)鍵是發(fā)揮好幾個(gè)特色：一是區(qū)位特色，區(qū)位特色代表著區(qū)位優(yōu)勢(shì)。二是資源優(yōu)勢(shì)特色和生態(tài)環(huán)境特色。三是歷史文化特色。很多縣城歷史悠久、文化底蘊(yùn)深厚，還有獨(dú)特的民間文化藝術(shù)，必須保護(hù)好、利用好這樣的特色優(yōu)勢(shì)資源。四是產(chǎn)業(yè)特色。有些縣經(jīng)過(guò)多年的積淀，已經(jīng)培育、形成了一些特色產(chǎn)業(yè)。找特色的最終目的是為了求發(fā)展。這些特色最終還是要落實(shí)到產(chǎn)業(yè)上，體現(xiàn)到產(chǎn)品上，形成經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、收入、財(cái)政等產(chǎn)生積極作用。只有這樣，“特色”才能成為“路徑”，才能帶來(lái)效益，才可持續(xù)。
孫文華：一個(gè)地方的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。形成地方特色的產(chǎn)業(yè)支撐，首先是要有精準(zhǔn)的定位，這需要“上接天線，下接地氣”。“上接天線”就是要響應(yīng)國(guó)家政策導(dǎo)向，能順應(yīng)時(shí)勢(shì)，“下接地氣”是能夠落地，能夠?qū)嵤┠繕?biāo)。縣城的產(chǎn)業(yè)不只是縣城本身的產(chǎn)業(yè)，是縣域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)，縣域視野下，要梳理產(chǎn)業(yè)資源，從資源屬性入手，內(nèi)有基礎(chǔ)，外有市場(chǎng)。縣域發(fā)展需要把握區(qū)域大格局，樹立大局觀，通過(guò)發(fā)展軸確定區(qū)域發(fā)展重心，通過(guò)重大交通設(shè)施改變區(qū)域發(fā)展格局，通過(guò)人口規(guī)模及人口密度錨定中心區(qū)域。縣域規(guī)劃要綜合考慮鄉(xiāng)域空間的功能組合，以發(fā)展軸和交通設(shè)施為核心，以集中為導(dǎo)引，以產(chǎn)業(yè)集群為引領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)鏈錯(cuò)位布局為抓手，以項(xiàng)目落地為推手，形成縣域經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。再有，縣城臨近廣大農(nóng)村地區(qū)，具有獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，其中不乏新產(chǎn)業(yè)新領(lǐng)域，如鄉(xiāng)村文創(chuàng)旅游、農(nóng)業(yè)科技、生物技術(shù)等等，運(yùn)用好這些優(yōu)勢(shì)，未來(lái)可以打開(kāi)縣城、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，連接城鄉(xiāng)，也可以極大推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化能級(jí)提升。
主持人：推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興能發(fā)揮哪些作用？在這一布局下，縣、鄉(xiāng)、村將分別承擔(dān)怎樣的角色？
李佐軍：從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興角度看，在推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，可以產(chǎn)生很多新產(chǎn)業(yè)，比如房地產(chǎn)、建筑、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而擴(kuò)大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，增加鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域。從鄉(xiāng)村人才振興角度來(lái)說(shuō)，由于鄉(xiāng)村吸納人口能力有限，支援鄉(xiāng)村振興的外來(lái)人才不一定非要留在鄉(xiāng)下，從便于工作和生活的層面來(lái)看，就近住在縣城是不錯(cuò)的選擇。可以說(shuō)，只有縣城建設(shè)好了，才能吸引并留住更多人才支援鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村。對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)、文化及組織振興而言，只有以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展起來(lái)，才能夠發(fā)揮聚集效應(yīng)。這種聚集效應(yīng)一方面能夠聚集資源和力量，在文化、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上取得更有效的成果。另一方面，也能發(fā)揮多主體共同參與鄉(xiāng)村治理的聯(lián)動(dòng)作用。
孫文華：在新的布局之下，縣、鄉(xiāng)、村需要有不同的角色定位。首先需要樹立省級(jí)協(xié)調(diào)、縣域統(tǒng)籌的空間規(guī)劃理念。縣域發(fā)展需要有清晰的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。省域內(nèi)有市域和縣域，縣域作為省域內(nèi)的重要組成部分，需要和其他市縣形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，需要由省級(jí)政府幫助協(xié)調(diào)縣域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和功能定位，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，縣域經(jīng)濟(jì)一定是由地方政府主導(dǎo)，但政府不是市場(chǎng)主體，需要正確區(qū)分政府與市場(chǎng)主體的界面，政府的職能在“育商、造商”，而不是招商。很多地方政府急著招商，招商在城市化進(jìn)程中有很大作用，工業(yè)企業(yè)不受季節(jié)影響，不受地理?xiàng)l件的限制，容易形成集群。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還較為緩慢的地區(qū)，更需要“人”，需要“造商、育商”。縣城是縣域的政治中心、文化中心、商貿(mào)中心，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落則需要縣級(jí)政府更好地謀劃其產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，沒(méi)有資源找資源，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)育企業(yè)。
陳思雨：在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，縣域承擔(dān)著統(tǒng)籌配置全域資源的核心職能。縣級(jí)以制定專項(xiàng)政策和資源精準(zhǔn)投放機(jī)制為核心抓手，充分結(jié)合自身稟賦條件和鄉(xiāng)村振興工作的客觀需要，推進(jìn)縣鄉(xiāng)之間財(cái)稅制度、行政審批制度等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，建立監(jiān)督工作機(jī)制，避免出現(xiàn)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和縣域?qū)用娴馁Y源錯(cuò)配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面承擔(dān)著“承上啟下”的關(guān)鍵作用，細(xì)化落實(shí)縣域?qū)ｍ?xiàng)政策或規(guī)劃要求，研究制定下沉工作機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作或項(xiàng)目建設(shè)提供支撐保障。村級(jí)層面是聯(lián)系群眾的前沿，除協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)外，還是強(qiáng)化宣傳陣地建設(shè)，吸納民意、集中反饋群眾訴求的主陣地。各縣應(yīng)逐步構(gòu)建起縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作模式，加快形成上下銜接、有效傳導(dǎo)的執(zhí)行閉環(huán)。
主持人：產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐。《意見(jiàn)》中提出要把提升產(chǎn)業(yè)支撐能力放在突出位置，要形成地方特色的產(chǎn)業(yè)支撐，應(yīng)從哪些方面入手？
李佐軍：一是要發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，即既有地方特色、又能形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。二是要發(fā)揮企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)者的作用。只有充分調(diào)動(dòng)企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)者的積極性，發(fā)掘他們的智慧和才能，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮。三是要深化“放管服”改革。只有把營(yíng)商環(huán)境改善好了，促成當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)家才能留得住，小微企業(yè)、初創(chuàng)產(chǎn)業(yè)才能成長(zhǎng)得起來(lái)。四是要加強(qiáng)外部合作交流。發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)，光靠本地還不行，要通過(guò)加強(qiáng)與周邊大城市、沿海地區(qū)或產(chǎn)業(yè)相配套區(qū)域的分工協(xié)作，來(lái)不斷提升縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。
陳思雨：縣域要突破傳統(tǒng)路徑依賴，以新經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。一方面，要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、無(wú)人經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)賦能。另一方面，可以著力挖掘“雙碳”時(shí)代的新增長(zhǎng)點(diǎn)，圍繞產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，在綠色環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)制造及生產(chǎn)性服務(wù)、低碳甚至零碳技術(shù)和材料的研發(fā)應(yīng)用等方面加大投入。
解決縣域發(fā)展資金問(wèn)題，最根本的是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，還要限制非有效投資
主持人：現(xiàn)階段，我國(guó)有不少縣城存在財(cái)政困難、負(fù)債嚴(yán)重的問(wèn)題，但在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中需要大量的資金支持。這種矛盾如何有效破解？
李佐軍：要解決資金問(wèn)題，無(wú)非是開(kāi)源與節(jié)流。先說(shuō)開(kāi)源，最根本的是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)相當(dāng)于“聚寶盆”，可以為政府、企業(yè)、百姓帶來(lái)源源不斷的收入。二是積極爭(zhēng)取資金支持，包括上級(jí)政府資助與社會(huì)資本投資。這些資金是縣域發(fā)展必不可少的重要支撐，是本地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收的有益補(bǔ)充。三是要優(yōu)化存量資金。每個(gè)縣城或多或少都有一些存量資金處于閑置狀態(tài)，尚未發(fā)揮作用。如果把這些存量資金用起來(lái)，相當(dāng)于增加了可使用的資金總量。
再談節(jié)流。首先是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，很多縣城的錢大多用在養(yǎng)人上，控制機(jī)構(gòu)和人員可以節(jié)省開(kāi)支。二是要限制非有效投資，包括低效投資。據(jù)我觀察，有的縣城本身有點(diǎn)錢，但是亂投瞎投，把錢投放到一些沒(méi)有效益的形象工程上，造成了資金浪費(fèi)。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，限制非有效投資，就是減少盲目浪費(fèi)。
陳思雨：在縣域財(cái)政實(shí)力不足、融資渠道偏窄的情況下，單純依靠縣級(jí)財(cái)政實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)全覆蓋的難度較大。一是要持續(xù)深化財(cái)稅體制改革，加強(qiáng)創(chuàng)新財(cái)稅政策“工具箱”，持續(xù)拓寬資源下沉的制度化渠道，同時(shí)加強(qiáng)省市級(jí)層面對(duì)縣域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和監(jiān)測(cè)，嚴(yán)控隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是縣域應(yīng)結(jié)合縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制，統(tǒng)籌縣域資源，建立健全分時(shí)序統(tǒng)籌、多主體參與的縣域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)用地、資金、能耗等關(guān)鍵要素投入，避免重復(fù)建設(shè)。三是優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，有效縮短營(yíng)利性項(xiàng)目的投資回報(bào)周期，拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的資金來(lái)源。
主持人：《意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)要因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，產(chǎn)業(yè)配套、公共基礎(chǔ)設(shè)施等都是重要方面，那么應(yīng)該如何在一定的資源、資金條件下，把握“補(bǔ)短板”的輕重緩急？
李佐軍：從優(yōu)先順序來(lái)考量，我認(rèn)為，首先要優(yōu)先考慮公共性更強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因?yàn)槠涔δ苁撬腥斯餐硎艿摹Ｆ浯危獌?yōu)先考慮民生事宜，尤其是諸如醫(yī)療、住房等涉及多數(shù)老百姓切身利益的民生問(wèn)題，要優(yōu)先投入、優(yōu)先解決。第三，要優(yōu)先考慮低成本高效率的項(xiàng)目，以避開(kāi)很多縣城面臨的資金資源約束、財(cái)政緊張等問(wèn)題。第四，要優(yōu)先考慮能夠發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)或者項(xiàng)目，這樣可以在最大限度利用好本地資源的基礎(chǔ)上，更多吸引外來(lái)資金，加快培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)。
陳思雨：“補(bǔ)短板”首要任務(wù)是識(shí)別“短板”，可通過(guò)探索“省直管縣”管理體制改革，摸清對(duì)資金、土地等關(guān)鍵要素利用的底盤，在省市級(jí)層面優(yōu)化配置關(guān)鍵資源。其次，要嘗試導(dǎo)入“運(yùn)營(yíng)思維”，變“輸血”為“造血”，鼓勵(lì)縣域在有條件的領(lǐng)域，探索由公益性項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂虚_(kāi)發(fā)價(jià)值的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，為社會(huì)力量和金融機(jī)構(gòu)參與創(chuàng)造條件。
應(yīng)針對(duì)縣域“城鄉(xiāng)雙棲”“城鄉(xiāng)通勤”“工農(nóng)兼業(yè)”等人口流動(dòng)新特征，制定差異化的人才服務(wù)政策，延伸人才服務(wù)鏈條
主持人：近日，有專家建議，在今后10年，每年投入2萬(wàn)億元，建設(shè)2000所縣辦大學(xué)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)從工業(yè)化向知識(shí)化時(shí)代結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。對(duì)此，您怎么看？未來(lái)怎樣以縣域?yàn)檩d體帶動(dòng)鄉(xiāng)村教育發(fā)展？
李佐軍：我個(gè)人不贊成縣辦大學(xué)，這個(gè)想法從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)考慮可行性不高。當(dāng)然有個(gè)別縣城條件特別好的，可以作此考量，發(fā)展一些大學(xué)的分支機(jī)構(gòu)，或者與一些大學(xué)進(jìn)行合作辦學(xué)。對(duì)絕大多數(shù)的縣城來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)發(fā)展的應(yīng)是基礎(chǔ)教育與職業(yè)教育，以及各種短期的培訓(xùn)。同時(shí)縣域應(yīng)該重點(diǎn)開(kāi)展與外部教育機(jī)構(gòu)的交流合作，可以把縣城里的人才送到合作機(jī)構(gòu)去培訓(xùn)，也可以把外面的老師請(qǐng)到縣里面來(lái)講課。
陳思雨：雖然一些縣市有成功開(kāi)辦大學(xué)的先例，但在全國(guó)層面大范圍推廣，仍需綜合考量，慎重決策。一方面，縣域創(chuàng)新型人才不足并非是高等教育資源缺乏所致，而是人力資源的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。大部分縣域以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，適合創(chuàng)新型人才的就業(yè)崗位相對(duì)較少，加之縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套存在短板，就業(yè)環(huán)境整體吸引力較弱。另一方面，縣辦大學(xué)要求縣域具有較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力和資本運(yùn)作能力，同時(shí)需要有足夠的生源支撐，全國(guó)大部分縣域特別是高等教育資源相對(duì)缺乏的中西部地區(qū)的縣域難以實(shí)現(xiàn)。完全依靠上級(jí)財(cái)政撥款或發(fā)債支持建設(shè)縣域大學(xué)恐難以落實(shí)，即使建設(shè)資金到位，后續(xù)運(yùn)營(yíng)仍有較大困難。
主持人：“人口流失縣”是《意見(jiàn)》首次提出的概念，在您看來(lái)，過(guò)去一些縣城人口流失的原因在哪里？未來(lái)應(yīng)通過(guò)什么方式在縣城引入、留住并用好人才？
李佐軍：縣域人口流失的原因有幾個(gè)方面：一是就業(yè)機(jī)會(huì)少。二是收入水平相對(duì)較低，不能滿足人才對(duì)于收入的需求。三是有些縣城目前的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還不完善，難以留住較高層次的人才。四是有些縣城的法治環(huán)境較差，講人情重于講法治，不能提供足夠公平的發(fā)展環(huán)境。五是很多縣城教育資源不足、水平不高，這是很多家長(zhǎng)非常在乎的一點(diǎn)，子女受教育條件會(huì)成為他們選擇定居地的第一考量因素。
縣城如何引入留住并用好人才，需要針對(duì)上述幾方面原因，有針對(duì)性地加以解決。首先是要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不斷增加就業(yè)崗位。其次，要營(yíng)造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)那些有想法、有能力、有水平的年輕人在本地就業(yè)創(chuàng)業(yè)。第三，要不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)水平、完善法治環(huán)境和改善教育條件。
陳思雨：《意見(jiàn)》將人口和就業(yè)作為縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)中資源配置的重要依據(jù)，旨在引導(dǎo)縣域調(diào)整現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯，制定符合人口流動(dòng)特征的縣域經(jīng)濟(jì)政策。應(yīng)針對(duì)縣域“城鄉(xiāng)雙棲”“城鄉(xiāng)通勤”“工農(nóng)兼業(yè)”等城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)新特征，進(jìn)行摸底調(diào)查，制定差異化的人才服務(wù)政策，延伸人才服務(wù)鏈條。短期內(nèi)，很多縣域采取柔性引才策略，通過(guò)建設(shè)“人才飛地”等跨區(qū)域協(xié)作模式補(bǔ)齊人力資源短板。但長(zhǎng)期來(lái)看，仍需要以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和專業(yè)化功能培育為重點(diǎn)，加快拓展縣域經(jīng)濟(jì)新賽道，以新業(yè)態(tài)、新模式催生新的就業(yè)機(jī)會(huì)，提升縣域職業(yè)發(fā)展環(huán)境質(zhì)量，逐步實(shí)現(xiàn)人才的就地就近城鎮(zhèn)化。
主持人：縣城不僅是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)順應(yīng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于穩(wěn)經(jīng)濟(jì)大盤、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有積極的促進(jìn)作用。為此，我們要著眼破解縣城建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，合理把握時(shí)序、節(jié)奏、步驟，加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。感謝三位嘉賓做客對(duì)話欄目，分享精彩觀點(diǎn)！
（作者李佐軍系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所研究員，孫文華系中國(guó)農(nóng)學(xué)會(huì)園區(qū)分會(huì)常委，陳思雨系賽迪顧問(wèn)縣域經(jīng)濟(jì)研究中心分析師；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2022年7月21日第8版）
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