張紅宇:縣城如何推動(dòng)農(nóng)民就地變市民？

“郡縣治，天下安。”自古以來(lái)，作為中國(guó)最基本的行政單元——縣，就被賦予了安邦定國(guó)的重任。然而，很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，在“城市主導(dǎo)”“工業(yè)優(yōu)先”的思路面前，縣城成了大城市的“后勤保障地”。時(shí)至今日，縣域經(jīng)濟(jì)仍然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。

縣城，為什么那么重要？從地理上看，截至2021年底，我國(guó)縣級(jí)區(qū)劃數(shù)為2843個(gè)，其中縣級(jí)市、縣、自治縣為1866個(gè)，縣域面積約占全國(guó)面積的93%。從人口上看，2021年底，我國(guó)縣城（含縣級(jí)市）城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)到2.5億，占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%。從經(jīng)濟(jì)上看，2021年我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)114.4萬(wàn)億元，其中縣城（含縣級(jí)市）GDP總量約占全國(guó)GDP總量的1/4。

“麻雀雖小，肝膽齊全。”在張紅宇看來(lái)，星羅棋布的縣城，共同構(gòu)成了整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“基本盤(pán)”。他進(jìn)一步解析說(shuō)，從歷史角度上，“縣”的概念由來(lái)已久，無(wú)論是縣的單位數(shù)量、還是所轄區(qū)域范圍，我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃分一直較為穩(wěn)定，以縣為主體的行政架構(gòu)還將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)衍生發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)意義上，介于城市和農(nóng)村之間的縣城，一頭承擔(dān)著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重?fù)?dān)，另一頭又承接著大中城市的經(jīng)濟(jì)輻射，是連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁，是解決城鄉(xiāng)不平衡、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要空間載體。如今，在開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上，我們的主要任務(wù)就是解決發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，而最為突出的就是在區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展之間。

縣域，除了是連接農(nóng)村和城市的重要樞紐、協(xié)調(diào)全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主戰(zhàn)場(chǎng)外，也將成為未來(lái)城鎮(zhèn)化的重要載體。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為91425萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為64.7%。而在2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為53.1%，意味著我國(guó)僅用了10年時(shí)間，城鎮(zhèn)化率便邁上了新臺(tái)階。然而，我們?nèi)砸逦吹剑嚯x發(fā)達(dá)國(guó)家80%以上的城鎮(zhèn)化率，仍有15個(gè)百分點(diǎn)的差距。

那么，未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化的空間在哪里？如此龐大的人口規(guī)模不可能完全集中到大城市中。“新階段農(nóng)村勞動(dòng)力繼續(xù)轉(zhuǎn)移仍有巨大潛力，而縣城將成為吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的重要場(chǎng)景。”張紅宇告訴記者，從2021年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)為1.7億人。他預(yù)計(jì)，到2050年，中國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比例下降到5%以下，絕對(duì)從業(yè)人數(shù)在3000萬(wàn)左右將成為大概率事件，也就是說(shuō)，未來(lái)還將會(huì)有大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)中。

近來(lái)，長(zhǎng)期追蹤農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)據(jù)的張紅宇，觀察到了一個(gè)可喜的變化——縣城農(nóng)村勞動(dòng)力外流的趨勢(shì)開(kāi)始有了逆轉(zhuǎn)跡象。

“返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)與二次返鄉(xiāng)農(nóng)民工同比大幅增加，就地就近就業(yè)也明顯增加。”他告訴記者：目前縣域范圍內(nèi)農(nóng)民工總量為1.46億人，比去年同期增加了1500萬(wàn)人。同時(shí)，往年出鄉(xiāng)、今年留鄉(xiāng)的常規(guī)留鄉(xiāng)農(nóng)民工2897萬(wàn)人，比上年增90.2%。春節(jié)后出鄉(xiāng)又再次回鄉(xiāng)人數(shù)698萬(wàn)人，比上年增144.1%，令人慶幸的是，常規(guī)留鄉(xiāng)農(nóng)民工和二次返鄉(xiāng)農(nóng)民工在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率分別達(dá)到91.5%和67.9%。

“這或許并不是短期現(xiàn)象，值得關(guān)注。”張紅宇解釋說(shuō)，一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略顯現(xiàn)成效，特別是以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建，縣域范圍基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力提升，城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件改善，縣域就業(yè)機(jī)會(huì)增加，加之就業(yè)成本低，就地就近就業(yè)對(duì)農(nóng)民工吸的引力明顯增強(qiáng)；另一方面，時(shí)代之變和世紀(jì)疫情相互疊加，不穩(wěn)定、不確定、不安全因素凸顯，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)等傳統(tǒng)勞務(wù)輸入地，隨國(guó)際形勢(shì)嚴(yán)峻變化大幅減少就業(yè)崗位，這在一定程度上也昭示著東部大都市對(duì)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的能力減弱。

張紅宇又向記者提供了一組數(shù)據(jù)：2020年跨省農(nóng)民工7052萬(wàn)人，比2014年減少10.4%，但同期省內(nèi)農(nóng)民工9907萬(wàn)人，比2014年增10.6%。這一增一減說(shuō)明了什么？

“這說(shuō)明，就地就近就業(yè)的吸引力增加，外出跨省就業(yè)的吸引力減弱。前者表明區(qū)域發(fā)展不平衡，后者表明區(qū)域發(fā)展趨于平衡；前者表明共同富裕沒(méi)有基礎(chǔ)，后者表明共同富裕具有扎實(shí)基礎(chǔ)。”他還特別指出，就地就近就業(yè)和外出就業(yè)的工資差異也將越來(lái)越小。他說(shuō)，“我們要高度重視農(nóng)民收入增長(zhǎng)問(wèn)題，致力于縮小城鄉(xiāng)收入差距，經(jīng)過(guò)10-20年的努力，使城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1：1.2至1：1水平。”

“相較于外出務(wù)工，農(nóng)民有更多機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)在本地就業(yè)，再也不用背井離鄉(xiāng)，我想這就是未來(lái)縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。”張紅宇告訴記者，過(guò)去一段時(shí)期以來(lái)，農(nóng)民工總量的增加更多來(lái)自工業(yè)化對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸引，城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為東部大城市和各省會(huì)城市擴(kuò)張的結(jié)果；而在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)民工總量的增加將來(lái)自農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升對(duì)農(nóng)村富裕勞動(dòng)力的排斥，城鎮(zhèn)化將表現(xiàn)為能夠吸引農(nóng)民工就地就近就業(yè)的縣城擴(kuò)張和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接績(jī)效。

“這不僅僅是中國(guó)獨(dú)有的發(fā)展模式，也符合全球城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。”張紅宇表示，從全球經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然各個(gè)國(guó)家幅員遼闊、地區(qū)差異以及發(fā)展程度不同，但勞動(dòng)力均先是向經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市群聚集。例如，美國(guó)人口聚集東、西海岸等少數(shù)幾個(gè)地區(qū)，日本人口聚集在東京、名古屋、大阪等都市圈內(nèi)。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷改善和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，勞動(dòng)力逐漸回流分散，向著區(qū)域化、城鎮(zhèn)化演化。“從完善大城市到發(fā)展小城鎮(zhèn)，最后是大中小城市和小城鎮(zhèn)的合理布局。”他說(shuō)。

在中國(guó)城鎮(zhèn)化的前30年中，“農(nóng)民進(jìn)城”是一個(gè)普遍現(xiàn)象。大量富裕農(nóng)村勞動(dòng)力的“析出”，支撐了我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展。

在張紅宇看來(lái)，中國(guó)之所以迅速成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，與中國(guó)農(nóng)村土地制度不斷創(chuàng)新，農(nóng)民工群體不斷壯大和作出的貢獻(xiàn)密不可分。“農(nóng)民進(jìn)城之后，在農(nóng)村還留有房屋、耕地，各種權(quán)利還能得以保留，如果在城里生活不下去，也可以隨時(shí)退回到農(nóng)村去。”他認(rèn)為，正是這樣的制度使農(nóng)村富余勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，促使了低成本工業(yè)化快速發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化不斷進(jìn)步。

然而，數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)業(yè)人口流入大城市，但他們卻很難被大城市真正接納。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，這一新的發(fā)展范式既不是“年老回村”，也不是“城市漂泊”，而是城鄉(xiāng)融合。

在這一背景下，縣城扮演越來(lái)越重要的角色——在縣域與大城市之間，縣域代表著農(nóng)村；在縣城與農(nóng)村之間，縣城則代表著城市。因此，縣域成為彌合城鄉(xiāng)差距、化解城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制的主戰(zhàn)場(chǎng)。

仔細(xì)觀察，不難發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)有關(guān)縣城的扶持政策越來(lái)越頻繁、越來(lái)越重磅。今年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)以縣域?yàn)榛締挝煌七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并從以下四個(gè)方面推動(dòng)縣城的城鎮(zhèn)化：全面落實(shí)取消縣城落戶(hù)限制政策；加快發(fā)展大城市周邊縣城，融入鄰近大城市；引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展；保障縣城建設(shè)正常用地需求。

那么，如何進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民變市民？張紅宇提出，核心就是要使進(jìn)城農(nóng)民工擁有“全部農(nóng)民利益+漸進(jìn)式市民化利益”，并成為區(qū)別于城市居民和在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)家庭的“第三類(lèi)群體”。“大部分農(nóng)民工希望就地就近在戶(hù)籍所在地大城市、中等城市，特別是能在縣城安居就業(yè)，并保留在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益。”張紅宇告訴記者：“農(nóng)民工亦工亦農(nóng)，亦城亦鄉(xiāng)，這本身就是發(fā)展縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的支撐，也是中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的深刻內(nèi)涵。”

當(dāng)然，人口規(guī)模只是城鎮(zhèn)化程度的其中一個(gè)指標(biāo)，真正的城鎮(zhèn)化質(zhì)量高低還是要以醫(yī)療、社保等公共服務(wù)水平來(lái)衡量。“目前縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為地級(jí)市及以上城區(qū)的1/2，人均消費(fèi)支出僅為地級(jí)市及以上城市城區(qū)的2/3左右。”張紅宇以教育舉例說(shuō)，目前縣城里教學(xué)水平較好、升學(xué)率較高的學(xué)校多實(shí)行“大班制”，一個(gè)班級(jí)學(xué)生人數(shù)大大突破正常容量，甚至能有80名之多，這將極大地影響教育質(zhì)量。因此，他呼吁，要吸納農(nóng)村人口和農(nóng)民工轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工就地就近就業(yè)安居，必須要補(bǔ)齊教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給的短板，才能增強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口的吸納力。

“中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的道路與鄉(xiāng)村振興并不沖突，兩者并行不悖。”在采訪的最后，張紅宇總結(jié)說(shuō)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，不僅為中國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了新的思路，也為鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)提供了前提。雖然隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力還將持續(xù)轉(zhuǎn)移，但城鄉(xiāng)仍將長(zhǎng)期共存。而且，通過(guò)城鎮(zhèn)化減少?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)的人口數(shù)量，反而能幫助農(nóng)民提高收入，走好規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)之路，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造更好條件。