導(dǎo)讀：當(dāng)前，中國城市化高速發(fā)展，沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和區(qū)域中心城市聚集了越來越多的人口，農(nóng)村人口進(jìn)城，不僅農(nóng)村人口在減少，而且全國中西部地區(qū)縣域人員都在減少，甚至中西部地區(qū)省級行政區(qū)人口都開始減少。如此情勢下，如何解決區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距問題？
本文指出，未來一個時期，人口持續(xù)聚集仍然是中國城市化的趨勢，特大城市和沿海地區(qū)是人口流入，中西部地區(qū)則是人口流出。這是我們思考如何縮小區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距的基本前提。基于此，中西部地區(qū)將不再可能復(fù)制東部沿海地區(qū)的工業(yè)化模式，不再可能全域工業(yè)化和城市化，且鄉(xiāng)村工業(yè)化已無可能。因為發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)需要產(chǎn)業(yè)配套與基礎(chǔ)設(shè)施，而中西部地區(qū)只有地級市以上的城市，才有足夠的經(jīng)濟(jì)密集來容納現(xiàn)代制造業(yè)。因此，中西部地區(qū)城市化的重點應(yīng)是——重視發(fā)展省會城市和以地級市為主的區(qū)域中心城市，并且要防止縣一級與地市競爭城市建設(shè)資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會。
與此同時，由于中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再有容納現(xiàn)代制造業(yè)的可能，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將難以為繼。因此，推動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)應(yīng)上升到地級市，中西部地區(qū)的縣級政府則應(yīng)更多發(fā)揮保障作用。中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣城建設(shè)，要以“農(nóng)村人口將持續(xù)大幅度減少，且縣域范圍人口也將持續(xù)大幅度減少”為基本前提，否則就會出現(xiàn)過度建設(shè)，造成嚴(yán)重浪費。中國城市化的當(dāng)務(wù)之急就是防范中西部地區(qū)縣城的盲目擴(kuò)張。
作者認(rèn)為，我們需要正確理解中國發(fā)展的不平衡問題。中國高速城市化進(jìn)程中的不平衡，是發(fā)展階段的不平衡，即過程中的不平衡，而發(fā)展過程中的不平衡，往往是達(dá)到高水平平衡的重要手段。作者強(qiáng)調(diào)，我們關(guān)注發(fā)展不平衡，關(guān)注城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，歸根結(jié)底是要關(guān)心其中的人。中國解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的辦法，不應(yīng)當(dāng)是想方設(shè)法將農(nóng)民留在農(nóng)村，讓農(nóng)民非得從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中獲得收入，而應(yīng)當(dāng)是鼓勵支持農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展。地方政府最迫切需要糾正的一個普遍誤解，就是盲目發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)以及烏托邦式的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。
一、問題提出
人口高度聚集是現(xiàn)代社會的普遍現(xiàn)象。縱觀世界發(fā)達(dá)國家，美國人口主要集中在東部和西部沿海地區(qū)；日本接近1/2的人口集中在東京大阪地區(qū)；韓國1/2的人口集中在首爾都市圈；歐洲各國面積不大且發(fā)展早，國家人口分布相對均衡，但大城市人口占比也非常高，如英國的大倫敦區(qū)和法國大巴黎區(qū)都分別占到全國人口的20%左右。西方發(fā)達(dá)國家人口之所以高度集中，是與工業(yè)化本身需要的聚集與規(guī)模密切相關(guān)的。
中國幅員遼闊，人口數(shù)量龐大，相較于世界上其他國家，人口分布是比較均衡的。上海作為我國人口最多的城市之一，人口也僅占全國人口的2%左右。歷史上，中國人口分布主要受胡煥庸線影響。中國科學(xué)院國情小組根據(jù)2000年相關(guān)資料的統(tǒng)計分析表明，胡煥庸線東南地區(qū)面積遼闊、人口密集，國土面積占全國面積的43.18%,卻聚集了全國93.71%的人口和95.70%的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP);而胡煥庸線西北地區(qū)地廣人稀、干旱少雨、不適合農(nóng)作?？傮w來講，中國人口分布還是均衡的，其中有11個省人口超過5000萬，廣東、山東、河南3省人口過億或接近1億，江蘇、四川、河北、湖南、浙江、安徽6省人口超過6000萬，湖北、廣西2省人口超過5000萬，此外，還有9個省人口在3000萬～5000萬。中國各個省級行政區(qū)內(nèi)人口分布也是較為均衡的，這是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠土地，而人口多且人均耕地有限，土地生產(chǎn)力或承載人口能力決定了各個行政區(qū)的人口總量。
由此可知，中國最大城市人口占全國人口總數(shù)的比例或首位度，在全世界都是比較低的。然而，我們?nèi)绻凑粘鞘腥σ约鞍蹿厔萦嬎悖闆r則略有不同。當(dāng)前，中國有三大城市圈，分別是長三角城市圈、珠三角大灣區(qū)城市圈(粵港澳)、京津冀城市圈，人口均在1億以上；同時，大量的農(nóng)民不斷涌向這些城市并進(jìn)城務(wù)工。若按此計算，則中國最大城市人口占比也不低。據(jù)全國第七次人口普查資料，中國幾乎所有的中西部縣域范圍人口都在減少，人口主要向大城市和沿海城市圈(城市帶)集中。因而，人口持續(xù)聚集仍然是中國城市化的趨勢或規(guī)律。
二、中國的經(jīng)濟(jì)格局與城市格局
中國改革開放以來，尤其是加入世界貿(mào)易組織(WTO)以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并持續(xù)向沿海地區(qū)集中。2021年，中國沿海地區(qū)的廣東、江蘇、山東、浙江、福建，以及上海、北京、天津五省三市，國土面積雖僅占全國的約5%,人口占全國的近1/3,但卻貢獻(xiàn)了全國1/2的GDP。這表明，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口密集度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國平均水平。如果我們將江蘇、山東、浙江、福建、廣東等省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較薄弱地區(qū)排除，僅計算工業(yè)化程度最高經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，則沿海五省可能僅用全國不到2%的國土，創(chuàng)造了近全國1/2的GDP?？梢姡袊?jīng)濟(jì)和人口高度集中于沿海地區(qū)。
中國經(jīng)濟(jì)和人口最為集中的主要地區(qū)有長三角、珠三角和京津冀地區(qū)；長三角核心地區(qū)包括上海和江蘇、浙江的大部分地區(qū)，珠三角地區(qū)主要包括粵港澳大灣區(qū)，京津冀則是以特大城市為主的經(jīng)濟(jì)類型。
早在20世紀(jì)七八十年代，中國長三角和珠三角地區(qū)就開啟了大規(guī)模的鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程。江蘇省的蘇南地區(qū)主要發(fā)展集體主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，浙江省的農(nóng)村民營經(jīng)濟(jì)村是村村點火、戶戶冒煙，珠三角核心地區(qū)則通過招商引資發(fā)展“三來一補(bǔ)”“兩頭在外”工業(yè)。到21世紀(jì)初，中國長三角和珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)已順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，而其他地區(qū)的絕大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)卻在發(fā)展中逐漸被淘汰。
當(dāng)前，中國長三角和珠三角地區(qū)基本上不分城鄉(xiāng)，都已實現(xiàn)全域工業(yè)化和城市化。這兩個核心地區(qū)的農(nóng)村雖然在體制上仍然是農(nóng)村，也依然種植糧食，但實際上卻具備與城市同樣發(fā)展工業(yè)的區(qū)位優(yōu)勢。一方面，該地區(qū)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不用離開故土，就可以在家門口找到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，并且大量外來人口的涌入提高了農(nóng)村地價，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來因土地升值所伴生的財產(chǎn)性收入；另一方面，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家門口有大量的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，以及財產(chǎn)性收入機(jī)會，可無須耕種承包地，也不必以農(nóng)地作為退路和保障；同時，村社集體通過反租倒包，將耕地集中連片，租給愿意種地的農(nóng)戶以及外來農(nóng)民。由于長三角和珠三角地區(qū)的農(nóng)村實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，也就有了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，并且在二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，耕地也集中使用，率先在全國實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
因而，中國沿海地區(qū)不僅已經(jīng)形成了不分城鄉(xiāng)、跨越行政區(qū)劃的龐大的沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，而且具有巨大的經(jīng)濟(jì)活力和經(jīng)濟(jì)吸引力，不斷持續(xù)吸引聚集全國的人財物，產(chǎn)生了工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程中通常均會出現(xiàn)的極化效應(yīng)。
當(dāng)然，城市的發(fā)展也不能過于密集和擁擠，否則就容易產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。北京、上海都是超大城市。超大城市人口較多、房價極高、規(guī)模宏大，致使環(huán)境資源難以承受，人們的生活也變得不夠便利，因此國家相關(guān)部門限制其人口聚集并疏散非主導(dǎo)功能。如北京向雄安疏散非主導(dǎo)功能，上海則將農(nóng)村地區(qū)本已發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)強(qiáng)行關(guān)停；北京更強(qiáng)調(diào)首都政治、科技和文化功能，而上海則是經(jīng)濟(jì)、科創(chuàng)和金融中心。
北京、上海、深圳、廣州等城市疏散出來的功能，則可以進(jìn)一步帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。中國沿海龐大的城市經(jīng)濟(jì)帶不僅內(nèi)部有分工，并且是一個有機(jī)整體，具有遠(yuǎn)高于城市經(jīng)濟(jì)帶以外地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力、生產(chǎn)便利，從而聚集了大量的人口和生產(chǎn)力。
我們?nèi)粲嬎汩L三角和珠三角核心區(qū)的人口與GDP總量，可知長三角核心區(qū)人口至少有1.2億人以上，GDP大約有20萬億；占到全國人口和經(jīng)濟(jì)總量的比重接近10%和20%。珠三角核心區(qū)人口接近1億，創(chuàng)造的GDP大約有10萬億元(未計入我國香港、澳門地區(qū));而珠三角核心人口占全國7%左右，GDP占到全國的近10%。我國的長三角核心區(qū)、珠三角珠心區(qū)、京津冀核心區(qū)，總?cè)丝诔^2.7億人，創(chuàng)造了近40萬億的GDP,并分別占全國人口比重約20%和GDP的30%,但國土面積卻僅占全國的1%。
中國經(jīng)濟(jì)與人口集中也將會在今后出現(xiàn)較高的持續(xù)程度。沿海地區(qū)科技進(jìn)步產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有巨大的發(fā)展空間和趨勢，因而會吸引更多的外來人口流入，并且將進(jìn)一步更快地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長，仍然有著其他地區(qū)廣闊的土地承載核心區(qū)所無法容納的生產(chǎn)力。未來一個時期，中國沿海城市經(jīng)濟(jì)帶將持續(xù)發(fā)展成長。
隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)成長和人口城市化，一方面，沿海城市經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)每一寸土地都會被充分利用，包括用作生態(tài)功能，并且隨著核心區(qū)容納極限的到來，必然會發(fā)生產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換；另一方面，核心區(qū)將越來越成為經(jīng)濟(jì)、研發(fā)科創(chuàng)基地，相對低端產(chǎn)業(yè)則會向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。這樣，沿海城市經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)周邊地區(qū)既可以享受到靠近核心區(qū)的便利，又容易獲得政府的政策支持。
三、中西部區(qū)域發(fā)展的問題防范
中國沿海城市經(jīng)濟(jì)帶未來的人口和經(jīng)濟(jì)占比還會持續(xù)提高。隨著中國經(jīng)濟(jì)越來越從出口導(dǎo)向轉(zhuǎn)向依靠內(nèi)循環(huán)，“雙循環(huán)”發(fā)展使中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)就有了更大增長空間。值得強(qiáng)調(diào)和注意的是，中西部將共同持續(xù)發(fā)展，但在發(fā)展中一定要防止市縣惡性競爭。
目前，中國沿海地區(qū)發(fā)展是全域工業(yè)化和城市化模式，即除生態(tài)紅線以外的土地均實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化。那么，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展究竟應(yīng)該采取什么樣的發(fā)展策略，還可能再按東部沿海地區(qū)的模式進(jìn)行工業(yè)化和城市化嗎?
筆者認(rèn)為，這顯然是不可能的。我國在未來很長一個時期，人口向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)流動幾乎是必然的。人往高處走，越是規(guī)模巨大，社會具有聚集效應(yīng)，而生產(chǎn)力越發(fā)展，就越是有各種可能機(jī)會，也就越是要吸引人口流入。只要國家相關(guān)部門按市場規(guī)律，沒有人為政策限制，特大城市和沿海地區(qū)將仍然是人口流入地區(qū)，中西部地區(qū)則是人口流出地區(qū)。
在整個區(qū)域人口流出的背景下，中西部地區(qū)內(nèi)部發(fā)展也是不平衡的，其中省會城市和區(qū)域中心城市已經(jīng)具有相對于區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)發(fā)展的更大優(yōu)勢，則必然是人口流入的地區(qū)。全國第七次人口普查資源顯示，中國區(qū)域人口增長雖然緩慢或凈減少，但是省會城市和區(qū)域中心城市人口卻幾無例外得到快速增長，并且中西部地區(qū)縣域人口幾無例外地出現(xiàn)凈減少。
目前，中西部地區(qū)的發(fā)展不再可能復(fù)制東部沿海地區(qū)20世紀(jì)的鄉(xiāng)村工業(yè)模式，且鄉(xiāng)村工業(yè)化已無可能。從縣域經(jīng)濟(jì)來看，中國百強(qiáng)縣幾乎都集中在東部沿海地區(qū)，尤其集中在江蘇、浙江和山東等。廣東百強(qiáng)縣少，并非是廣東經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，而是珠三角縣改為市轄區(qū)，體制上已經(jīng)城市化。若以區(qū)作為縣級單位，2021年，深圳南山區(qū)GDP超過6000億元，比百強(qiáng)縣之首的昆山還高1/3以上。相對來講，中西部地區(qū)百強(qiáng)縣排名靠后，往往是依靠資源或就在省會城市周邊。因而，我國中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)成長空間在未來一定時期還是很有限的。
中國百強(qiáng)縣之所以集中在沿海地區(qū)，這是由于沿海地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化，縣域范圍形成了適合現(xiàn)代制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施，而縣域是沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)在組成部分，每一寸土地上都適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)。但是，中西部地區(qū)因經(jīng)濟(jì)密集度不夠，是缺少發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)配套與基礎(chǔ)設(shè)施的。
我國中西部地區(qū)在與沿海整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距巨大的情況下，要形成發(fā)展競爭力，就必須要有一定的規(guī)模。中西部地區(qū)發(fā)展不能再通過農(nóng)村搞工業(yè)、縣縣謀發(fā)展等，并以此推動整個區(qū)域發(fā)展的模式。當(dāng)前，中西部地區(qū)已普遍出現(xiàn)的市縣競爭項目，最終都無法形成合理規(guī)模，固然難以達(dá)到期望的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。一個地級市下面有10多個縣相互競爭，地級市往往也很難形成適度規(guī)模，從而很難形成對現(xiàn)代制造業(yè)的最低容納能力。中西部地區(qū)普遍存在的一個嚴(yán)重問題恰恰是，地方政府通過招商引資建設(shè)現(xiàn)代制造業(yè)的基地，雖點多面廣、基礎(chǔ)設(shè)施投入大，但卻非常分散，無法產(chǎn)生規(guī)模效益，致使已經(jīng)進(jìn)駐的制造業(yè)企業(yè)很難存活下來。中西部地區(qū)有一些省級政府已制定相關(guān)的政策，支持并開始提高省會城市經(jīng)濟(jì)首位度，強(qiáng)調(diào)只有擁有了一個強(qiáng)大的省會城市，才能驅(qū)動全省經(jīng)濟(jì)的成長，也才可以有科技創(chuàng)新能力。
當(dāng)前，中國沿海地區(qū)正在積極推動產(chǎn)業(yè)升級，有部分產(chǎn)能需要轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，主要呈現(xiàn)出三種形態(tài)。一是在沿海地區(qū)就近轉(zhuǎn)移，如部分產(chǎn)能從長三角核心區(qū)江蘇的蘇南轉(zhuǎn)移蘇北，轉(zhuǎn)移到安徽等長三角邊緣區(qū)；二是向東南亞轉(zhuǎn)移；三是向中西部轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)必須充分做好沿海地區(qū)部分產(chǎn)能轉(zhuǎn)移的對接工作，這是一件極其重要的工作。其核心是中西部地區(qū)不再可能全域工業(yè)化和城市化，而必須集中資源在地市一級建設(shè)對接中心，并為轉(zhuǎn)移來的產(chǎn)業(yè)提供成長條件。如果現(xiàn)代制造業(yè)能夠在中西部地區(qū)地級城市立足，那么就可以吸引大量當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)城當(dāng)產(chǎn)業(yè)工人，而產(chǎn)業(yè)工人又可以為地級城市服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了最大機(jī)會，地級城市就會發(fā)展并成為區(qū)域中心城市；同時，地級城市和省會城市就會吸收大量的農(nóng)民進(jìn)城，而縣城人口略有增加，則主要是為了享受縣城公共服務(wù)；在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村種田的農(nóng)民少了，職業(yè)農(nóng)民就可以實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)模式，以此擴(kuò)大種植規(guī)模。
由此可知，中國中西部地區(qū)城市化的重點是——應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展省會城市和以地級市為主的區(qū)域中心城市，并且要防止縣一級與地市競爭城市建設(shè)資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會。這種惡性競爭產(chǎn)生的必然結(jié)果是，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，地級市也被拖垮了。因而，中西部各省會城市只有一定的經(jīng)濟(jì)首位度，并為省級經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步提供強(qiáng)大的動力，才能帶動全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提升。
四、縣域經(jīng)濟(jì)與縣城規(guī)劃的發(fā)展
中國在努力實現(xiàn)共同富裕和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下，尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，只有發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，才能讓真正使農(nóng)民致富、才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、才能減少城鄉(xiāng)不平衡和區(qū)域不平衡。當(dāng)前，中國中西部地區(qū)往往將發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)定在優(yōu)先目標(biāo)上，如H省正在推動擴(kuò)權(quán)賦能強(qiáng)縣改革。我們應(yīng)該避免一個縣與地級市競爭，從而造成無力對接沿海轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，更不可能發(fā)展出新產(chǎn)業(yè)，從而又造成大量投資浪費的問題。
中國中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)如果缺少發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的空間，那么中西部地區(qū)的縣城已難以為進(jìn)城農(nóng)民提供制造業(yè)就業(yè)機(jī)會，而缺乏制造業(yè)就業(yè)機(jī)會，服務(wù)業(yè)也就不能發(fā)展起來，則縣域經(jīng)濟(jì)就不可能容納足夠人口；同時，如果縣城無法容納大量就業(yè)人口，那么縣域范圍內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)入縣城，就只可能是過渡性的，會致使農(nóng)民必須再次選擇進(jìn)城，一直尋找到可以就業(yè)的地方。歸根結(jié)底，農(nóng)民進(jìn)城就是要在城市體面生活。目前，中國中西部的大部分縣城房價低，又有比較好的公共服務(wù)，尤其是教育、醫(yī)療和文化設(shè)施等方面遠(yuǎn)比農(nóng)村好。農(nóng)民進(jìn)城的第一站往往是縣城，并在縣城買房，但往往進(jìn)城買房的農(nóng)民缺少在縣城就業(yè)的機(jī)會，不得不又繼續(xù)到沿海地區(qū)打工。因而，中西部地區(qū)的縣城修建了很多樓盤，即使賣出去，卻沒有較多人居住。
中國中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展若不再有容納現(xiàn)代制造業(yè)的可能，則縣域經(jīng)濟(jì)推動發(fā)展就難以為繼，不具有可持續(xù)發(fā)展。筆者認(rèn)為，目前，中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣城建設(shè)應(yīng)適當(dāng)調(diào)整目標(biāo)，可基本涵有三方面的內(nèi)容。一是縣域范圍農(nóng)民進(jìn)城的終點不是縣城，而是縣以上的區(qū)域中心城市；二是縣城不應(yīng)當(dāng)建設(shè)過多房地產(chǎn)，將來縣城住房無人居住，就會出現(xiàn)鶴崗悲劇;三是縣域經(jīng)濟(jì)和縣城建設(shè)的重點是提供公共服務(wù)，而非推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，我國推動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)應(yīng)當(dāng)上升到地級市，中西部地區(qū)的縣級政府應(yīng)當(dāng)更多發(fā)揮保障作用。
新時代，中國正在快速的城市化進(jìn)程中，一方面，農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城，且進(jìn)入到區(qū)域中心以上城市，包括沿海經(jīng)濟(jì)帶；另一方面，中西部地區(qū)農(nóng)村的人口將會持續(xù)大幅度減少，而且縣域范圍的人口也將持續(xù)大幅度減少。因而，中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣城建設(shè)必須要以這兩個人口減少為基本前提，否則就會出現(xiàn)過度建設(shè)，造成嚴(yán)重浪費。
從農(nóng)業(yè)人口來講，中國農(nóng)村顯然不是無人耕地，而是無地可耕。農(nóng)民雖然正在進(jìn)城，但農(nóng)民進(jìn)城卻并不穩(wěn)定，通常都會保留在農(nóng)村的退路，即保留承包地。這些承包地由農(nóng)戶家庭中缺少城市就業(yè)機(jī)會的老年人耕種，形成了農(nóng)村普遍存在的經(jīng)營小塊耕地的老人農(nóng)業(yè)。農(nóng)村老人農(nóng)業(yè)的重要性在于，農(nóng)業(yè)不僅保證了糧食安全，而且為農(nóng)戶家庭提供了農(nóng)業(yè)收入與就業(yè)。農(nóng)民在城市找到穩(wěn)定就業(yè)與收入機(jī)會，隨之就會真正在城市體面安居。與此同時，農(nóng)民則會讓出自己在農(nóng)村的獲利機(jī)會，職業(yè)農(nóng)民從而獲得了這些機(jī)會，留守農(nóng)村的農(nóng)業(yè)通過流入土地擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。中國有20億畝(1.33×108公頃)耕地，按每戶最低200畝(13.33公頃)計算，中國土地上可以容納的職業(yè)農(nóng)民可能只有1000萬人，而農(nóng)村目前有超過5億人居住。
我國未來如果只有1000萬職業(yè)農(nóng)民，卻需要有與之配套的各種社會化服務(wù)，以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展起來的加工、運銷、倉儲、品牌、包裝等事業(yè)，而且與農(nóng)業(yè)結(jié)合起來的休閑農(nóng)業(yè)、采摘農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游也有發(fā)展空間。這些都可以為縣域經(jīng)濟(jì)提供機(jī)會?？h級地方政府寄托在休閑農(nóng)業(yè)上發(fā)展上的厚望，一定要切合實際的需要，權(quán)衡其發(fā)展空間，因此，同時，必須要為農(nóng)業(yè)及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)提供基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件，要為農(nóng)民提供基本服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施條件。
從縣域范圍來講，中國大量農(nóng)民進(jìn)城是要遷移到有就業(yè)的地方去，而縣城難以提供足夠的就業(yè)機(jī)會，可能會致使1/2以上的縣域人口出現(xiàn)外流現(xiàn)象。據(jù)全國第七次人口普查資料顯示，中國幾乎所有的中西部縣域范圍人口都由于流出而減少，而且這還僅僅只是初級階段，以后還將會進(jìn)一步加速發(fā)展。
中國中西部地區(qū)的平原縣人口普遍在百萬左右，山區(qū)縣也在30萬左右。一個百萬人的平原縣，縣域面積2 000平方公里，在農(nóng)民城市化完成后，縣域人口可能只有30萬人。例如，美國人口超過1000萬的州只有9個，其余42個州的人口低于100萬。地域面積超過10萬平方公里的州就有37個，并有大量面積超過10萬平方公里的州，人口均低于1000萬，且絕大多數(shù)人口居住在州府主要城市。與之相較，中國一個2000平方公里的縣有30萬人口，這樣的人口密度在全世界都是比較高的，顯然是相當(dāng)密集的。
中國一個百萬人口的縣在城市化結(jié)束后，若留在縣域只有30萬人，則全國縣域規(guī)劃，包括縣城規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的規(guī)劃，以及建新城的規(guī)劃，就會成為一個亟待解決的大問題；若很多縣城規(guī)劃人口超出全縣總?cè)丝冢诩轿徔h農(nóng)民定居買房，則必將造成嚴(yán)重浪費。
五、中國的城市化之路
農(nóng)民城市化是必然趨勢，農(nóng)民進(jìn)城是為了在城市獲得就業(yè)與收入。未來較長的一個時期，中國能為進(jìn)城農(nóng)民提供有保障就業(yè)與收入機(jī)會的，主要是持續(xù)成長的沿海城市經(jīng)濟(jì)帶與中西部區(qū)域中心城市(省會城市及地級市),而中西部絕大多數(shù)縣城不可能再有發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的機(jī)會，也不可能成為農(nóng)民城市化的主要載體。
因此，中國城市化應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以農(nóng)民進(jìn)入沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和中西部區(qū)域中心城市為基礎(chǔ)，設(shè)計規(guī)劃中國城市化的藍(lán)圖。當(dāng)前，中國城市化的當(dāng)務(wù)之急是必須防范中西部地區(qū)縣城的盲目擴(kuò)張。
國家在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，應(yīng)充分考慮到區(qū)域平衡并尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，可以將產(chǎn)業(yè)政策適度向中西部地區(qū)傾斜，這種傾斜當(dāng)然不是要傾斜到縣及以下，而是應(yīng)當(dāng)傾斜到中西部省會城市及區(qū)域中心城市；同時，通過政策與投入加快中西部地區(qū)區(qū)域中心城市發(fā)展，促成在中西部地區(qū)形成具有良好基礎(chǔ)設(shè)施完善產(chǎn)業(yè)配套的現(xiàn)代制造業(yè)中心和經(jīng)濟(jì)成長中心，并為農(nóng)民城市化提供可靠載體。中西部地區(qū)在城市發(fā)展上，發(fā)展決策已完全不可能再學(xué)習(xí)東部沿海地區(qū)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗，也不能再分散浪費城市發(fā)展資源，應(yīng)當(dāng)集中資源和注意力發(fā)展既可以容納現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，又可以推動科技進(jìn)步的區(qū)域中心城市(包括省會城市)。
六、區(qū)域差異與共同富裕的根本
中國現(xiàn)代化進(jìn)程中存在著十分突出的發(fā)展不平衡的問題，而發(fā)展不平衡最突出的表現(xiàn)就是，區(qū)域發(fā)展的不平衡和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。中央提出共同富裕目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都是要解決中國發(fā)展中出現(xiàn)的不平衡問題。
目前，中國史無前例的高速城市化進(jìn)程中的不平衡，仍然是發(fā)展階段的不平衡，也就是過程中的不平衡，而發(fā)展過程中的不平衡，往往是達(dá)到高水平平衡的重要手段。筆者認(rèn)為，區(qū)域差異與共同富裕的根本是人的現(xiàn)代化。中國解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的辦法，不是想方設(shè)法將農(nóng)民留在農(nóng)村，讓農(nóng)民非得從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中獲得收入，而是應(yīng)當(dāng)鼓勵支持農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展。
國家在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略20字總要求中,十分重要的一條是“生活富?！?只有農(nóng)民生活富裕了，城鄉(xiāng)不平衡問題才能緩解，共同富裕目標(biāo)也才能實現(xiàn)。顯然，未來的農(nóng)民與當(dāng)下的農(nóng)民是有差異的。中國有5億多農(nóng)村居民和8億多農(nóng)村戶籍人口，其中的大多數(shù)農(nóng)民都要進(jìn)城，而只有當(dāng)其進(jìn)城，能夠安居樂業(yè)后，才能將農(nóng)村獲利機(jī)會讓渡出來，從而使留守農(nóng)村的農(nóng)民才能主要依靠農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)村收入達(dá)到生活富裕。因此，中國要解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，并非只是要發(fā)展農(nóng)村，而是要讓絕大多數(shù)農(nóng)民從農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出來。顯而易見，農(nóng)村只有農(nóng)民減少了，農(nóng)民才能富裕；如果農(nóng)村的農(nóng)民總?cè)藬?shù)沒有減少，進(jìn)城農(nóng)民無法在城市體面安居，則不得不將農(nóng)村留作退路。而在此情況下，因為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村獲利機(jī)會有限，大量農(nóng)民不轉(zhuǎn)移出去，無論如何是不可能讓農(nóng)民從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中獲得更多更好的富裕生活。
從公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施來講，中國農(nóng)村主要公共品供給越來越依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付。學(xué)界有一種擔(dān)憂，認(rèn)為僅僅依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)村地區(qū)是很難致富的，畢竟“無工不富”。鄉(xiāng)村振興不是要讓農(nóng)民留在農(nóng)村，也不是要在農(nóng)村發(fā)展工業(yè)，以及非得在農(nóng)村發(fā)展新的所謂“富民產(chǎn)業(yè)”。農(nóng)民是中國社會中最有積極主動性的力量，沒有哪個農(nóng)民只能在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)，而不可以在城市闖蕩。城市是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心所在，有大量二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)獲利機(jī)會，有很多的就業(yè)機(jī)會。農(nóng)民到城里打拼，成功了，就在城市安居，而萬一不如意，還可以返回農(nóng)村。城市越發(fā)展，就為進(jìn)城農(nóng)民提供了更多機(jī)會，從而使其就可以在城市更體面安居，也就為留守農(nóng)村的農(nóng)民提供了更多農(nóng)村獲利機(jī)會。中國是一個整體，國家有能力不分區(qū)域、不分城鄉(xiāng)，通過轉(zhuǎn)移支付填平基本公共服務(wù)的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距。
中國之所以要縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，實現(xiàn)共同富裕，根本上是要讓所有人都有機(jī)會平等和共享社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的基本成果。當(dāng)前，在中國城市化的關(guān)鍵時期，我們沒有必要規(guī)定非得讓農(nóng)民在縣城實現(xiàn)城市化，或非得在農(nóng)村靠農(nóng)業(yè)致富。縮小差距、共同富裕以及鄉(xiāng)村振興，我們都必須“目中有人”——農(nóng)民，并關(guān)注這個當(dāng)前中國社會相對弱勢群體的狀況是否變好。當(dāng)我們的城市化政策可以讓越來越多的農(nóng)民進(jìn)城，并且進(jìn)城后又有更多的獲利機(jī)會，不僅能找到好的就業(yè)，有較高的收入，還可以在城市體面的安居樂業(yè)。那么，這樣的城市化就是“目中有人”的城市化，這樣的政策才是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與中國所有人共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果結(jié)合起來的好政策，并且推動中國式現(xiàn)代化的建設(shè)，最終實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。
七、小結(jié)
中國正處在現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，能否順利進(jìn)入高收入發(fā)達(dá)國家，還有很長的路要走。當(dāng)前，也是中國史無前例高速城市化的時期，人口高度聚集的沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和區(qū)域中心城市聚集了越來越多人口，農(nóng)村人口進(jìn)城，不僅農(nóng)村人口在減少，而且全國中西部地區(qū)縣域人員都在減少，甚至中西部地區(qū)省級行政區(qū)人口都開始減少。如何應(yīng)對區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，以及共同富裕的目標(biāo)，考驗著我們相關(guān)決策部門的政策水平和智慧。
正是因為中國存在的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距，才會有持續(xù)人口流動的動力，窺見差距的背后，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)力發(fā)展需求的差距，也是經(jīng)濟(jì)規(guī)律在起作用?？梢?，中國東部沿海地區(qū)和城市具有更高生產(chǎn)力，對勞動力有更加旺盛的需求，才能夠吸引大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，并由此推動了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。因此，鄉(xiāng)村振興并非一定要將農(nóng)民留在農(nóng)村，只有在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分發(fā)展生產(chǎn)力，提高現(xiàn)代化水平，我們才能最終達(dá)到共同富裕的目標(biāo)。
現(xiàn)代化和城市化都是歷史性的過程，是一個辯證發(fā)展的過程。這個過程中往往會有發(fā)展的不平衡問題，且往往只有通過不平衡才能達(dá)到高水平的平衡。在區(qū)域發(fā)展中，后發(fā)區(qū)域很難照搬照抄先發(fā)區(qū)域的發(fā)展經(jīng)驗，而往往是先發(fā)地區(qū)導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)不再有了同樣的發(fā)展可能。比如，中國改革開放以來，以往東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化的成功經(jīng)驗，現(xiàn)在是絕對不可能再在中西部地區(qū)仿效復(fù)制，縣域經(jīng)濟(jì)也同樣如此，全域城市化也同樣如此。中國城鄉(xiāng)之間的關(guān)系也并非總是同時發(fā)展，而往往是一快一慢、一張一弛、一靜一動，是相反相承、對立統(tǒng)一的關(guān)系。城市是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展極，農(nóng)村是中國社會穩(wěn)定器，鄉(xiāng)村振興不是要將農(nóng)民留在農(nóng)村，靠農(nóng)業(yè)致富，更非要將農(nóng)民土地財產(chǎn)化，讓農(nóng)民享受所謂財產(chǎn)性收益，而是在現(xiàn)代化進(jìn)程中，始終要為農(nóng)民提供農(nóng)村生活的保底和進(jìn)城萬一失敗的退路。我們只有真正理解了區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距存在的合理性和解決問題的過程性，才能最終達(dá)到最終實現(xiàn)生活在幸福富裕中的目標(biāo)，讓全國所有人民都共同富裕。
在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，我們眼中始終要有人，關(guān)注發(fā)展不平衡，關(guān)注城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，歸根結(jié)底是要關(guān)心其中的人。當(dāng)前，中國越來越多的農(nóng)民正在進(jìn)城，從縣域流動到區(qū)域中心城市，從區(qū)域中心城人口流動到全國中心城市，尤其是中西部地區(qū)人口流動到東部沿海地區(qū)。這種流動是每個人的權(quán)利，也是每個人的選擇，是市場配置資源的有效方式，而正是通過這樣的人口流動，才實現(xiàn)了更高的經(jīng)濟(jì)效率，并且讓最多的人共享了現(xiàn)代化建設(shè)成果。同時，也正是有了農(nóng)民進(jìn)城，讓留守農(nóng)村的職業(yè)農(nóng)民有了擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)會，以及縣城人口向更大城市流動，從而使更大城市具有更高效率。
中國未來城市化應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市化規(guī)律。全世界在現(xiàn)代化過程中，人口都是高度城市化且高度集中的，中國也只可能如此。當(dāng)前，中國沿海城市經(jīng)濟(jì)帶就是一個龐大的城市群，該城市群內(nèi)部的農(nóng)村也已經(jīng)城市化了，因而縣域經(jīng)濟(jì)極其發(fā)達(dá)。相對而言，中西部地區(qū)農(nóng)村不再可能工業(yè)化，縣域經(jīng)濟(jì)也只有不多的經(jīng)濟(jì)成長空間，中西部地區(qū)城市化的重點應(yīng)著眼省會城市和以地級市為主的區(qū)域中心城市，縣城往往只是為縣域提供公共服務(wù)的載體，很難成為農(nóng)民城市化的主要目的地。
由此，中國農(nóng)村在中央提出的共同富裕目標(biāo)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的實踐中，地方政府應(yīng)該注重解決普遍存在的誤解，其中最迫切需要糾正的是，避免盲目發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，以及烏托邦式的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、院長，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任；本文原載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》2022年第5期，原題為《區(qū)域差異與中國城市化的未來》。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：文化縱橫 微信公眾號）
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