黨的二十大報(bào)告把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的五大重點(diǎn)任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”，要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，“扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”。
自黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，經(jīng)過(guò)5年的積極努力，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系已經(jīng)形成，保障糧食安全和鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果工作有序展開(kāi)，鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)任務(wù)扎實(shí)推進(jìn)，目前中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新階段（魏后凱，2022）。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一場(chǎng)蘊(yùn)含著深刻變革的持久戰(zhàn)，既要依靠新型城鎮(zhèn)化不斷減少農(nóng)村人口，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民穩(wěn)定增收創(chuàng)造有利條件，又要在城鄉(xiāng)融合的背景下，充分挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能和農(nóng)村的多元價(jià)值，全面深化農(nóng)村改革，全力激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展活力，建立各具特色的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，全面提升鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)量和治理效能，不斷提高農(nóng)民收入和生活水平，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。可以說(shuō)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本之策，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵途徑，更是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的底線任務(wù)。
然而，鄉(xiāng)村畢竟不同于城市，它是指城鎮(zhèn)或城市之外的其他地域空間，承擔(dān)著與城鎮(zhèn)不同的主體功能。從狹義看，鄉(xiāng)村是指村莊所覆蓋的廣大地域，目前中國(guó)在統(tǒng)計(jì)上按實(shí)際建設(shè)將城鎮(zhèn)（包括城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)）以外的其他地域劃為鄉(xiāng)村。從廣義看，鄉(xiāng)村是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊所覆蓋的地域范圍，如《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》就把鄉(xiāng)村界定為城市建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等。按照國(guó)土空間發(fā)揮的主體功能，大體可分為農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三類。即使從廣義來(lái)看，鄉(xiāng)村大都屬于農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，其中農(nóng)業(yè)空間以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村居民生活為主體功能，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和村莊等農(nóng)村生活空間，生態(tài)空間則以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，這與城鎮(zhèn)空間以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能是不同的。由于主體功能定位不同，鄉(xiāng)村振興面臨著更多不能觸碰的紅線或者不可逾越的底線，如耕地保護(hù)紅線、農(nóng)民利益不受損等，需要嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間管控要求，充分保障農(nóng)民權(quán)益，統(tǒng)籌好安全與發(fā)展。黨的二十大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)：要“堅(jiān)持底線思維”，不斷提高“底線思維能力”。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，更加需要堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化底線意識(shí)，堅(jiān)守底線、不越紅線。
由于研究視角和研究對(duì)象的不同，學(xué)者們對(duì)底線的理解并不完全相同。一般認(rèn)為，底線是指不可逾越的紅線、警戒線、限制范圍、約束框架（張國(guó)祚，2013），或者人們心理可以承受的最低限度和預(yù)定目標(biāo)任務(wù)的最低要求（劉建偉、張靜，2015）。鄉(xiāng)村振興是在堅(jiān)守各項(xiàng)底線基礎(chǔ)上的全面振興。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興首先不能觸碰紅線，不可逾越警戒線，要嚴(yán)守設(shè)定的各種底線，確保底線任務(wù)的全面完成。這里所講的紅線和警戒線，實(shí)際上也是一種不可退讓的最低要求。因此，從鄉(xiāng)村振興角度看，底線就是必須堅(jiān)守并確保實(shí)現(xiàn)的最低要求。這種最低要求是一種底線任務(wù)，也是需要優(yōu)先保障完成的基本任務(wù)。2016年4月，習(xí)近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上明確指出：農(nóng)村改革“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。這四個(gè)“不能”實(shí)際上是農(nóng)村改革不能觸碰的紅線，也就是不可逾越和必須堅(jiān)守的底線。總體上看，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興涉及的底線是多領(lǐng)域、多層次、多類型的。歸納起來(lái)，大體有四種類型。
一是安全底線。鄉(xiāng)村振興涉及到諸多安全問(wèn)題，其中最重要的是糧食安全和生態(tài)安全。從糧食安全看，中國(guó)人口數(shù)量眾多，國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)和需求量巨大，保障糧食安全始終是國(guó)家的頭等大事。確保糧食安全，關(guān)鍵是守住糧食安全底線。黨的二十大報(bào)告明確指出，要全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自已手中。這里所講的18億畝耕地紅線是從耕地保障角度提出的糧食安全底線，實(shí)際上是一種單項(xiàng)的能力安全底線。國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出的糧食綜合生產(chǎn)能力大于6.5億噸的約束性指標(biāo)，則是一個(gè)綜合生產(chǎn)能力安全底線。2013年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”目標(biāo)，可以看成是國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略底線。從生態(tài)安全看，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)繁重，近年來(lái)有關(guān)部門劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、自然資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量安全底線等，都是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要嚴(yán)格遵守的底線要求。
二是目標(biāo)底線。為實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)重大計(jì)劃或行動(dòng)，政府通常會(huì)提出完成預(yù)定目標(biāo)的最低要求，這一最低要求即是目標(biāo)底線。目標(biāo)底線決定了重大計(jì)劃或行動(dòng)能否最終實(shí)現(xiàn)，它是必須確保完成的底線任務(wù)。例如，在2020年底之前，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧就是全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)底線。在全面建成小康社會(huì)之后，防止發(fā)生規(guī)模性返貧作為一項(xiàng)底線任務(wù)，成為過(guò)渡期全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)底線。因?yàn)槿绻l(fā)生了規(guī)模性返貧，說(shuō)明過(guò)去脫貧攻堅(jiān)的成果并不牢固，全面建成小康社會(huì)的成色就會(huì)受到影響。把防止發(fā)生規(guī)模性返貧作為一個(gè)底線任務(wù)，既有利于進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，全面提升脫貧質(zhì)量和成色，又可以為脫貧地區(qū)接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。可以預(yù)見(jiàn)，在過(guò)渡期之后，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)如期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興將成為未來(lái)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)底線。
三是制度底線。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是中國(guó)在改革實(shí)踐中逐步形成并不斷鞏固和完善的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”，也是農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興必須堅(jiān)守的制度底線，決不容許以任何借口、任何形式侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)資源資金。國(guó)家制定的有關(guān)法律條文和標(biāo)準(zhǔn)，有許多都是底線要求，屬于制度底線的范疇。例如，國(guó)家在食品衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、種子質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、飲用水安全等方面制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)就是一種底線要求，無(wú)論城市還是鄉(xiāng)村都應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。需要指出的是，無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品是指有毒有害物質(zhì)控制在安全允許范圍的農(nóng)產(chǎn)品，有關(guān)部門曾制定了無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此開(kāi)展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，但事實(shí)上無(wú)公害是一種底線要求，“有公害”農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)然是不允許生產(chǎn)和銷售的。
四是利益底線。堅(jiān)持“維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益、保障農(nóng)民政治權(quán)利”，是中國(guó)農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗(yàn)之一（魏后凱、劉長(zhǎng)全，2019年）。黨的二十大報(bào)告明確指出：要“賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益”，充分反映了中央對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的高度重視。全面落實(shí)和維護(hù)農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的各項(xiàng)合法權(quán)益，確保農(nóng)民利益不受損，是一項(xiàng)最基本的底線要求。無(wú)論是土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)入股、股權(quán)收益分配還是有關(guān)政策制定，都必須把保障農(nóng)民利益放在首位，堅(jiān)決制止和嚴(yán)懲各種損害農(nóng)民利益的行為，切實(shí)守住維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的底線。例如，前些年一些地方禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)劃分不科學(xué)，隨意擴(kuò)大禁養(yǎng)限養(yǎng)范圍，嚴(yán)重影響了農(nóng)民生計(jì)，損害了農(nóng)民利益，后來(lái)不得不全面糾正禁養(yǎng)區(qū)擴(kuò)大化問(wèn)題。在守住農(nóng)民利益底線基礎(chǔ)上，還要通過(guò)合理的制度安排，賦予農(nóng)民更加充分的各項(xiàng)權(quán)益尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)益，讓農(nóng)民更多分享政策紅利和產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。
底線思維是習(xí)近平治國(guó)理政的重要思維范式（劉建偉、張靜，2015），它是一種以“底線”為基本導(dǎo)向的系統(tǒng)戰(zhàn)略思維方法，主要通過(guò)找準(zhǔn)底線、守住底線，防止發(fā)生最壞的結(jié)果，從而調(diào)控事物朝著預(yù)定的目標(biāo)和方向發(fā)展。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是“凡事要從壞處準(zhǔn)備，努力爭(zhēng)取最好結(jié)果，做到有備無(wú)患”。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中堅(jiān)持底線思維，就是立足鄉(xiāng)村特色和功能定位，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，通過(guò)系統(tǒng)的評(píng)估和科學(xué)研判，設(shè)定鄉(xiāng)村振興中的各種底線，并提出化解風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)于底線的政策措施，在確保底線任務(wù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最好的預(yù)期目標(biāo)。為此需要完善三項(xiàng)制度。
首先，科學(xué)設(shè)定預(yù)定底線。確定科學(xué)合理的預(yù)定底線，這是堅(jiān)持底線思維的邏輯起點(diǎn)，也是堅(jiān)守底線的重要基礎(chǔ)和前提條件。作為一種剛性約束的預(yù)定底線，18億畝耕地紅線就是考慮多方面因素確定的保障中國(guó)糧食安全所需要的耕地總數(shù)，“十一五”規(guī)劃設(shè)定為18億畝，“十二五”規(guī)劃為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃為18.65億畝。國(guó)土空間規(guī)劃中的耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線，也是采取相應(yīng)技術(shù)方法確定的預(yù)定底線。以上“三線”均是不可逾越的紅線，屬于剛性的國(guó)土空間管控底線。目前，鄉(xiāng)村振興中最容易觸碰的剛性管控底線，主要有永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護(hù)紅線、地表水源和地下水源一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍線、重點(diǎn)生態(tài)公益林范圍線、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)范圍線等（童俊等，2021）。尤其是在耕地保護(hù)方面，近年來(lái)一些地方突破土地用途管制政策，耕地“非農(nóng)化”屢禁不止，基本農(nóng)田“非糧化”較為嚴(yán)重，有的甚至借建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園之名，變相搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。這種情況的出現(xiàn)，除了受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使和土地用途管制不嚴(yán)，規(guī)劃和底線設(shè)定不夠科學(xué)也是重要原因。為此，需要從實(shí)際出發(fā)，采用科學(xué)的方法，綜合考慮多種因素，兼顧各方面利益訴求，合理分類確定底線，提高預(yù)定底線的科學(xué)性。如果底線設(shè)定不科學(xué)，或者不符合實(shí)際，既會(huì)影響實(shí)施效果，也會(huì)造成農(nóng)民利益受損，挫傷農(nóng)民的積極性。
其次，實(shí)行負(fù)面清單制度。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既要有一系列支持政策和激勵(lì)性的制度安排，明確鼓勵(lì)發(fā)展的方向和重點(diǎn)領(lǐng)域；還要實(shí)行負(fù)面清單制度，設(shè)置一些不可逾越的紅線，明確禁止和限制發(fā)展的領(lǐng)域。只有把支持導(dǎo)向與負(fù)面清單有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得到全面有效的貫徹實(shí)施。近年來(lái)，有關(guān)部門和地方在實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)展了鄉(xiāng)村振興負(fù)面清單制度的有益探索，如財(cái)政部明確了鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債的支持導(dǎo)向及負(fù)面清單，湖北省孝感市等制定了鄉(xiāng)村振興負(fù)面清單，一些村莊也實(shí)行了負(fù)面清單管理。作為一部具有統(tǒng)領(lǐng)作用的基礎(chǔ)性、綜合性法律和促進(jìn)法，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也將一些禁止性規(guī)定納入相關(guān)條文中。這些禁止性規(guī)定主要集中在耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、村莊建設(shè)等方面。如在耕地保護(hù)方面，嚴(yán)格禁止違法占用耕地建房；在環(huán)境保護(hù)方面，禁止違法將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，禁止將有毒有害廢物用作肥料或者用于造田和土地復(fù)墾，等等；在村莊建設(shè)方面，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。為建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，當(dāng)前應(yīng)聚焦耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村金融等重點(diǎn)領(lǐng)域，建立并實(shí)施鄉(xiāng)村振興負(fù)面清單制度。除國(guó)家層面制定一些重要的禁止性或限制性規(guī)定外，各地方政府可根據(jù)自身實(shí)際制定具體可操作的鄉(xiāng)村振興負(fù)面清單。此外，要積極倡導(dǎo)村委會(huì)將負(fù)面清單納入村規(guī)民約之中，合理引導(dǎo)和規(guī)范村民行為。
第三，完善激勵(lì)約束機(jī)制。激勵(lì)約束機(jī)制是引導(dǎo)和規(guī)范主體行為的根本動(dòng)力和制度保障。要充分利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)，全面整合各部門、各地區(qū)的數(shù)據(jù)資源，建立全國(guó)統(tǒng)一共享的鄉(xiāng)村振興大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為科學(xué)設(shè)立預(yù)定底線和加強(qiáng)底線管控提供數(shù)據(jù)支撐。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)村振興的不同領(lǐng)域，分類建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和分級(jí)預(yù)警制度，對(duì)各地落實(shí)、堅(jiān)守和觸碰底線的情況進(jìn)行全面監(jiān)督和預(yù)警。要進(jìn)一步完善中央生態(tài)環(huán)保督察制度和國(guó)家土地督察制度，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興中各類觸碰底線行為的監(jiān)督檢查和監(jiān)管執(zhí)法力度。對(duì)嚴(yán)守底線、成效顯著的，要加大獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助的力度，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以推廣；對(duì)執(zhí)行不力、觸碰底線的，要進(jìn)行約談、通報(bào)批評(píng)，嚴(yán)重的要給予處分，并追究法律責(zé)任。在鄉(xiāng)村振興各類底線管控中，要把糧食安全底線管控放在更加突出的優(yōu)先位置。近年來(lái)，中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)呈現(xiàn)出萎縮的態(tài)勢(shì)，全國(guó)糧食調(diào)出逐漸向少數(shù)主產(chǎn)省份過(guò)度集中，主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給率不斷下降。在新形勢(shì)下，亟需全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，建立起主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)責(zé)任一起扛的長(zhǎng)效機(jī)制，除了糧食主產(chǎn)區(qū)外，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)也應(yīng)承擔(dān)更多的糧食安全責(zé)任。
（作者系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第12期）
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