黨的二十大報告把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展的五大重點(diǎn)任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”，要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，“扎實(shí)推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”。
自黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，經(jīng)過5年的積極努力，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系已經(jīng)形成，保障糧食安全和鞏固拓展脫貧攻堅成果工作有序展開，鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)任務(wù)扎實(shí)推進(jìn)，目前中國已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新階段（魏后凱，2022）。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一場蘊(yùn)含著深刻變革的持久戰(zhàn)，既要依靠新型城鎮(zhèn)化不斷減少農(nóng)村人口，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民穩(wěn)定增收創(chuàng)造有利條件，又要在城鄉(xiāng)融合的背景下，充分挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能和農(nóng)村的多元價值，全面深化農(nóng)村改革，全力激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展活力，建立各具特色的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，全面提升鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)量和治理效能，不斷提高農(nóng)民收入和生活水平，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。可以說，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本之策，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵途徑，更是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的底線任務(wù)。
然而，鄉(xiāng)村畢竟不同于城市，它是指城鎮(zhèn)或城市之外的其他地域空間，承擔(dān)著與城鎮(zhèn)不同的主體功能。從狹義看，鄉(xiāng)村是指村莊所覆蓋的廣大地域，目前中國在統(tǒng)計上按實(shí)際建設(shè)將城鎮(zhèn)（包括城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)）以外的其他地域劃為鄉(xiāng)村。從廣義看，鄉(xiāng)村是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊所覆蓋的地域范圍，如《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》就把鄉(xiāng)村界定為城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等。按照國土空間發(fā)揮的主體功能，大體可分為農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三類。即使從廣義來看，鄉(xiāng)村大都屬于農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，其中農(nóng)業(yè)空間以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村居民生活為主體功能，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和村莊等農(nóng)村生活空間，生態(tài)空間則以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，這與城鎮(zhèn)空間以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能是不同的。由于主體功能定位不同，鄉(xiāng)村振興面臨著更多不能觸碰的紅線或者不可逾越的底線，如耕地保護(hù)紅線、農(nóng)民利益不受損等，需要嚴(yán)格落實(shí)國土空間管控要求，充分保障農(nóng)民權(quán)益，統(tǒng)籌好安全與發(fā)展。黨的二十大報告特別強(qiáng)調(diào)：要“堅持底線思維”，不斷提高“底線思維能力”。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，更加需要堅持底線思維，強(qiáng)化底線意識，堅守底線、不越紅線。
由于研究視角和研究對象的不同，學(xué)者們對底線的理解并不完全相同。一般認(rèn)為，底線是指不可逾越的紅線、警戒線、限制范圍、約束框架（張國祚，2013），或者人們心理可以承受的最低限度和預(yù)定目標(biāo)任務(wù)的最低要求（劉建偉、張靜，2015）。鄉(xiāng)村振興是在堅守各項底線基礎(chǔ)上的全面振興。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興首先不能觸碰紅線，不可逾越警戒線，要嚴(yán)守設(shè)定的各種底線，確保底線任務(wù)的全面完成。這里所講的紅線和警戒線，實(shí)際上也是一種不可退讓的最低要求。因此，從鄉(xiāng)村振興角度看，底線就是必須堅守并確保實(shí)現(xiàn)的最低要求。這種最低要求是一種底線任務(wù)，也是需要優(yōu)先保障完成的基本任務(wù)。2016年4月，習(xí)近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會上明確指出：農(nóng)村改革“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。這四個“不能”實(shí)際上是農(nóng)村改革不能觸碰的紅線，也就是不可逾越和必須堅守的底線?？傮w上看，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興涉及的底線是多領(lǐng)域、多層次、多類型的。歸納起來，大體有四種類型。
一是安全底線。鄉(xiāng)村振興涉及到諸多安全問題，其中最重要的是糧食安全和生態(tài)安全。從糧食安全看，中國人口數(shù)量眾多，國內(nèi)糧食消費(fèi)和需求量巨大，保障糧食安全始終是國家的頭等大事。確保糧食安全，關(guān)鍵是守住糧食安全底線。黨的二十大報告明確指出，要全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自已手中。這里所講的18億畝耕地紅線是從耕地保障角度提出的糧食安全底線，實(shí)際上是一種單項的能力安全底線。國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出的糧食綜合生產(chǎn)能力大于6.5億噸的約束性指標(biāo)，則是一個綜合生產(chǎn)能力安全底線。2013年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定的“谷物基本自給、口糧絕對安全”目標(biāo)，可以看成是國家糧食安全的戰(zhàn)略底線。從生態(tài)安全看，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)繁重，近年來有關(guān)部門劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、自然資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量安全底線等，都是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要嚴(yán)格遵守的底線要求。
二是目標(biāo)底線。為實(shí)現(xiàn)某項重大計劃或行動，政府通常會提出完成預(yù)定目標(biāo)的最低要求，這一最低要求即是目標(biāo)底線。目標(biāo)底線決定了重大計劃或行動能否最終實(shí)現(xiàn)，它是必須確保完成的底線任務(wù)。例如，在2020年底之前，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧就是全面建成小康社會的目標(biāo)底線。在全面建成小康社會之后，防止發(fā)生規(guī)模性返貧作為一項底線任務(wù)，成為過渡期全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)底線。因為如果發(fā)生了規(guī)模性返貧，說明過去脫貧攻堅的成果并不牢固，全面建成小康社會的成色就會受到影響。把防止發(fā)生規(guī)模性返貧作為一個底線任務(wù)，既有利于進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅成果，全面提升脫貧質(zhì)量和成色，又可以為脫貧地區(qū)接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實(shí)基礎(chǔ)?？梢灶A(yù)見，在過渡期之后，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)如期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興將成為未來全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)底線。
三是制度底線。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是中國在改革實(shí)踐中逐步形成并不斷鞏固和完善的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”，也是農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興必須堅守的制度底線，決不容許以任何借口、任何形式侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)資源資金。國家制定的有關(guān)法律條文和標(biāo)準(zhǔn)，有許多都是底線要求，屬于制度底線的范疇。例如，國家在食品衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、種子質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、飲用水安全等方面制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)就是一種底線要求，無論城市還是鄉(xiāng)村都應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。需要指出的是，無公害農(nóng)產(chǎn)品是指有毒有害物質(zhì)控制在安全允許范圍的農(nóng)產(chǎn)品，有關(guān)部門曾制定了無公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此開展無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，但事實(shí)上無公害是一種底線要求，“有公害”農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)然是不允許生產(chǎn)和銷售的。
四是利益底線。堅持“維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益、保障農(nóng)民政治權(quán)利”，是中國農(nóng)村改革的基本經(jīng)驗之一（魏后凱、劉長全，2019年）。黨的二十大報告明確指出：要“賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”，“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益”，充分反映了中央對維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的高度重視。全面落實(shí)和維護(hù)農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域的各項合法權(quán)益，確保農(nóng)民利益不受損，是一項最基本的底線要求。無論是土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)入股、股權(quán)收益分配還是有關(guān)政策制定，都必須把保障農(nóng)民利益放在首位，堅決制止和嚴(yán)懲各種損害農(nóng)民利益的行為，切實(shí)守住維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的底線。例如，前些年一些地方禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)劃分不科學(xué)，隨意擴(kuò)大禁養(yǎng)限養(yǎng)范圍，嚴(yán)重影響了農(nóng)民生計，損害了農(nóng)民利益，后來不得不全面糾正禁養(yǎng)區(qū)擴(kuò)大化問題。在守住農(nóng)民利益底線基礎(chǔ)上，還要通過合理的制度安排，賦予農(nóng)民更加充分的各項權(quán)益尤其是財產(chǎn)權(quán)益，讓農(nóng)民更多分享政策紅利和產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。
底線思維是習(xí)近平治國理政的重要思維范式（劉建偉、張靜，2015），它是一種以“底線”為基本導(dǎo)向的系統(tǒng)戰(zhàn)略思維方法，主要通過找準(zhǔn)底線、守住底線，防止發(fā)生最壞的結(jié)果，從而調(diào)控事物朝著預(yù)定的目標(biāo)和方向發(fā)展。簡單地說，就是“凡事要從壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好結(jié)果，做到有備無患”。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中堅持底線思維，就是立足鄉(xiāng)村特色和功能定位，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，通過系統(tǒng)的評估和科學(xué)研判，設(shè)定鄉(xiāng)村振興中的各種底線，并提出化解風(fēng)險、優(yōu)于底線的政策措施，在確保底線任務(wù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最好的預(yù)期目標(biāo)。為此需要完善三項制度。
首先，科學(xué)設(shè)定預(yù)定底線。確定科學(xué)合理的預(yù)定底線，這是堅持底線思維的邏輯起點(diǎn)，也是堅守底線的重要基礎(chǔ)和前提條件。作為一種剛性約束的預(yù)定底線，18億畝耕地紅線就是考慮多方面因素確定的保障中國糧食安全所需要的耕地總數(shù)，“十一五”規(guī)劃設(shè)定為18億畝，“十二五”規(guī)劃為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃為18.65億畝。國土空間規(guī)劃中的耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，也是采取相應(yīng)技術(shù)方法確定的預(yù)定底線。以上“三線”均是不可逾越的紅線，屬于剛性的國土空間管控底線。目前，鄉(xiāng)村振興中最容易觸碰的剛性管控底線，主要有永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護(hù)紅線、地表水源和地下水源一級保護(hù)區(qū)范圍線、重點(diǎn)生態(tài)公益林范圍線、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)范圍線等（童俊等，2021）。尤其是在耕地保護(hù)方面，近年來一些地方突破土地用途管制政策，耕地“非農(nóng)化”屢禁不止，基本農(nóng)田“非糧化”較為嚴(yán)重，有的甚至借建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園之名，變相搞房地產(chǎn)開發(fā)。這種情況的出現(xiàn)，除了受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使和土地用途管制不嚴(yán)，規(guī)劃和底線設(shè)定不夠科學(xué)也是重要原因。為此，需要從實(shí)際出發(fā)，采用科學(xué)的方法，綜合考慮多種因素，兼顧各方面利益訴求，合理分類確定底線，提高預(yù)定底線的科學(xué)性。如果底線設(shè)定不科學(xué)，或者不符合實(shí)際，既會影響實(shí)施效果，也會造成農(nóng)民利益受損，挫傷農(nóng)民的積極性。
其次，實(shí)行負(fù)面清單制度。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既要有一系列支持政策和激勵性的制度安排，明確鼓勵發(fā)展的方向和重點(diǎn)領(lǐng)域；還要實(shí)行負(fù)面清單制度，設(shè)置一些不可逾越的紅線，明確禁止和限制發(fā)展的領(lǐng)域。只有把支持導(dǎo)向與負(fù)面清單有機(jī)結(jié)合起來，才能保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得到全面有效的貫徹實(shí)施。近年來，有關(guān)部門和地方在實(shí)踐中已經(jīng)開展了鄉(xiāng)村振興負(fù)面清單制度的有益探索，如財政部明確了鄉(xiāng)村振興專項債的支持導(dǎo)向及負(fù)面清單，湖北省孝感市等制定了鄉(xiāng)村振興負(fù)面清單，一些村莊也實(shí)行了負(fù)面清單管理。作為一部具有統(tǒng)領(lǐng)作用的基礎(chǔ)性、綜合性法律和促進(jìn)法，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也將一些禁止性規(guī)定納入相關(guān)條文中。這些禁止性規(guī)定主要集中在耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、村莊建設(shè)等方面。如在耕地保護(hù)方面，嚴(yán)格禁止違法占用耕地建房；在環(huán)境保護(hù)方面，禁止違法將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，禁止將有毒有害廢物用作肥料或者用于造田和土地復(fù)墾，等等；在村莊建設(shè)方面，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。為建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，當(dāng)前應(yīng)聚焦耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村金融等重點(diǎn)領(lǐng)域，建立并實(shí)施鄉(xiāng)村振興負(fù)面清單制度。除國家層面制定一些重要的禁止性或限制性規(guī)定外，各地方政府可根據(jù)自身實(shí)際制定具體可操作的鄉(xiāng)村振興負(fù)面清單。此外，要積極倡導(dǎo)村委會將負(fù)面清單納入村規(guī)民約之中，合理引導(dǎo)和規(guī)范村民行為。
第三，完善激勵約束機(jī)制。激勵約束機(jī)制是引導(dǎo)和規(guī)范主體行為的根本動力和制度保障。要充分利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)，全面整合各部門、各地區(qū)的數(shù)據(jù)資源，建立全國統(tǒng)一共享的鄉(xiāng)村振興大數(shù)據(jù)平臺，為科學(xué)設(shè)立預(yù)定底線和加強(qiáng)底線管控提供數(shù)據(jù)支撐。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)村振興的不同領(lǐng)域，分類建立相應(yīng)的評價指標(biāo)體系和分級預(yù)警制度，對各地落實(shí)、堅守和觸碰底線的情況進(jìn)行全面監(jiān)督和預(yù)警。要進(jìn)一步完善中央生態(tài)環(huán)保督察制度和國家土地督察制度，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村振興中各類觸碰底線行為的監(jiān)督檢查和監(jiān)管執(zhí)法力度。對嚴(yán)守底線、成效顯著的，要加大獎勵和補(bǔ)助的力度，及時總結(jié)經(jīng)驗并加以推廣；對執(zhí)行不力、觸碰底線的，要進(jìn)行約談、通報批評，嚴(yán)重的要給予處分，并追究法律責(zé)任。在鄉(xiāng)村振興各類底線管控中，要把糧食安全底線管控放在更加突出的優(yōu)先位置。近年來，中國糧食主產(chǎn)區(qū)呈現(xiàn)出萎縮的態(tài)勢，全國糧食調(diào)出逐漸向少數(shù)主產(chǎn)省份過度集中，主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給率不斷下降。在新形勢下，亟需全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，建立起主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)責(zé)任一起扛的長效機(jī)制，除了糧食主產(chǎn)區(qū)外，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)也應(yīng)承擔(dān)更多的糧食安全責(zé)任。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第12期）
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