城鄉(xiāng)融合和一體化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展達(dá)到一定階段的產(chǎn)物，也是國家和區(qū)域現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。中國縣域國土面積適中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和文化交流密切，融合和遷移成本較低，是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最佳地域單元和重要切入點。正因如此，2021年中央一號文件明確指出要“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”。黨的二十大報告進(jìn)一步提出要“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，并將城鄉(xiāng)融合的理念體現(xiàn)在要素流動、公共服務(wù)、精神文明建設(shè)、文化保護(hù)傳承、就業(yè)政策、社會保障、人居環(huán)境整治、社區(qū)治理等各個領(lǐng)域。在2022年底召開的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，要“破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進(jìn)發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。最近發(fā)布的2023年中央一號文件又專門對“推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”進(jìn)行了全面安排。當(dāng)前，中國已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的新階段。在新形勢下，以縣域作為基本地域單元和重要切入點，聚焦城鄉(xiāng)功能布局一體化、要素流動便利化、資源配置均衡化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化和融合模式多元化，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁上新臺階，對于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展意義重大。
推進(jìn)城鄉(xiāng)功能布局一體化
縣域通常是指縣（自治縣、旗等）和縣級市的行政地域范圍，其面積約占全國陸地面積的90%。截至2021年底，中國有縣級市394個，縣1301個，自治縣117個，共計1812個。縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，縣域治理則是國家治理的基石，“郡縣治，天下安”講的就是這個道理。推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須樹立整體思維，把城市與鄉(xiāng)村看成一個有機(jī)整體，強(qiáng)化頂層設(shè)計，做好全域規(guī)劃，明確城鄉(xiāng)功能定位，以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、村莊為腹地，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)和布局一體化。2023年中央一號文件明確指出，要“統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)”“完善縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間布局”“梯度配置縣鄉(xiāng)村公共資源”。顯然，明確縣鄉(xiāng)村的功能定位，強(qiáng)化其功能銜接和分工協(xié)作，優(yōu)化縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和設(shè)施布局，對于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和縣域高質(zhì)量發(fā)展都具有十分重要的意義。
縣鄉(xiāng)村在縣域經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)著不同的功能，需要實現(xiàn)功能互補(bǔ)、合理分工。縣城作為縣域政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化和交通中心，既是驅(qū)動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，也是縣域綜合服務(wù)中心和治理控制中心。要充分發(fā)揮縣城在城鄉(xiāng)融合中的樞紐作用，賦予縣城更多資源整合使用的自主權(quán)，增強(qiáng)縣城的中心功能和綜合服務(wù)能力，輻射帶動小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展。要加快撤縣設(shè)市步伐，支持有條件的縣城按照現(xiàn)代化小城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)所在地作為連接城鄉(xiāng)的紐帶，是城鄉(xiāng)融合無可替代的重要平臺，應(yīng)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的綜合中心，尤其要發(fā)揮中心鎮(zhèn)的服務(wù)功能和示范引領(lǐng)作用。村莊作為廣闊腹地，核心功能是保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和生態(tài)安全，應(yīng)建設(shè)成為宜居宜業(yè)宜游的生態(tài)田園和幸福家園。
推進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動便利化
城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向自由流動是城鄉(xiāng)融合的重要前提。2023年中央一號文件明確指出，要“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，暢通城鄉(xiāng)要素流動”。推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須從根本上破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，著力破解阻礙城鄉(xiāng)要素流動的各種障礙，有序推動農(nóng)民進(jìn)城、人才和資本下鄉(xiāng)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素從單向流動向雙向自由流動轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，要把著力點放在城鄉(xiāng)人口遷移、資金流動和土地流轉(zhuǎn)等方面。
在人口遷移方面，目前中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程仍然滯后，人才下鄉(xiāng)還面臨諸多障礙。2021年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.7%，兩率相差18.02個百分點，涉及2.55億人。預(yù)計2035年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到74.4%。應(yīng)順應(yīng)城鎮(zhèn)化的趨勢，落實全面放開落戶限制政策，全方位打通農(nóng)民進(jìn)城的通道，加快推進(jìn)在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化，建立健全基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給機(jī)制；同時鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)城市居民下鄉(xiāng)消費和養(yǎng)老，促進(jìn)城市各類人才采取投資和技術(shù)入股、經(jīng)濟(jì)合作、兼職兼薪、離崗創(chuàng)業(yè)、定期服務(wù)、交流輪崗等形式廣泛參與鄉(xiāng)村振興，并妥善解決返鄉(xiāng)和長期下鄉(xiāng)人才難以真正“落戶”農(nóng)村的資格權(quán)問題。
在資金流動方面，過去一些縣域尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民存款長期通過銀行系統(tǒng)流向中心城市，其存貸比偏低，資金外流現(xiàn)象嚴(yán)重。例如，2020年甘肅省正寧縣存貸比（年末金融機(jī)構(gòu)各項貸款余額與住戶儲蓄存款余額之比）只有0.42，寧縣、鎮(zhèn)原縣、合水縣不到0.6，甘谷縣、張家川回族自治縣、華池縣、西和縣、康樂縣、和政縣等也低于0.65。為此，要盡快破解縣域資金外流與農(nóng)民貸款難的矛盾，加大金融對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持力度，鼓勵和支持城市資本下鄉(xiāng)，建立鄉(xiāng)村振興的多元化投融資機(jī)制。
在土地流轉(zhuǎn)方面，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)“三權(quán)”退出問題日益凸顯。由于缺乏退出機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地在常住人口持續(xù)減少的情況下“不減反增”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)雙增長。這種情況既不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，也不利于拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性增收渠道。要繼續(xù)深化“三塊地”改革，在自愿依規(guī)前提下采用市場化途徑解決進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村“三權(quán)”的有償退出，尤其要打通進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村宅基地退出和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之間的通道，逐步擴(kuò)大宅基地的交易半徑，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，為最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場奠定基礎(chǔ)。
推進(jìn)城鄉(xiāng)資源配置均衡化
近年來，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，公共服務(wù)水平明顯提升。截至2021年底，全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過70%，農(nóng)村集中供水率和自來水普及率分別達(dá)到89%和84%，現(xiàn)有行政村全面實現(xiàn)村村通寬帶，“快遞進(jìn)村”比例超過80%。但相比較而言，目前中國城鄉(xiāng)公共資源配置仍不均衡，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯滯后。例如，2021年全國縣城燃?xì)馄占奥蕿?0.32%，建制鎮(zhèn)為58.93%，而鄉(xiāng)只有33.63%；縣城污水處理率為96.11%，建制鎮(zhèn)為61.95%，而鄉(xiāng)只有26.97%。同時，農(nóng)村水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和管護(hù)水平普遍較低，建設(shè)中“重速度、輕質(zhì)量”“重數(shù)量、輕管護(hù)”等現(xiàn)象明顯，特別是大量農(nóng)村扶貧資產(chǎn)面臨后期管理運(yùn)營難題，亟待建立長效管護(hù)和營運(yùn)機(jī)制。
推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動城鄉(xiāng)公共資源配置增量不斷向農(nóng)村傾斜，通過增量調(diào)整和存量優(yōu)化，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源配置適度均衡和基本公共服務(wù)均等化。所謂適度均衡，就是要根據(jù)未來城鄉(xiāng)人口分布的變化，統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局。要按照城鄉(xiāng)融合和一體化的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營維護(hù)，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射。2023年中央一號文件已經(jīng)明確把“推動縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務(wù)類設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)和管護(hù)”列為當(dāng)年的重點工作。
對于發(fā)展條件較好、具有人口集聚趨勢的縣城和中心鎮(zhèn)，要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，切實提高其人口承載力和吸引力。對于集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類等不同類型村莊，要根據(jù)未來人口集聚情況，因地制宜、精準(zhǔn)施策，在加強(qiáng)村莊布局調(diào)整規(guī)劃引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，合理布局基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，緩解鄉(xiāng)村公共設(shè)施短缺與閑置并存的矛盾。尤其要鞏固提升縣域義務(wù)教育均衡化，加快縣域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會治理一體化。此外，還要避免公共資源過度向縣城集中，從而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，加大縣域內(nèi)發(fā)展不平衡，使優(yōu)質(zhì)資源難以下沉到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。
推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化
產(chǎn)業(yè)振興是縣域發(fā)展和農(nóng)民增收的基礎(chǔ)。經(jīng)驗表明，縣域經(jīng)濟(jì)能否興旺發(fā)達(dá)，關(guān)鍵在于是否有堅實的產(chǎn)業(yè)支撐。目前，中國產(chǎn)業(yè)布局過度集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市，中西部和東北許多縣域基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，就業(yè)機(jī)會缺乏，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力難以就地就近實現(xiàn)就業(yè)。按照全國國土空間規(guī)劃，各縣域因承擔(dān)的主體功能不同，需要實行差別化的發(fā)展導(dǎo)向和空間管控策略。為此，各縣域應(yīng)以國土空間規(guī)劃確定的主體功能定位為依據(jù)，因地制宜發(fā)展各具特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)人產(chǎn)城融合發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)集聚引導(dǎo)人口集聚，促進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。需要指出的是，縣域作為一個包含城市和鄉(xiāng)村的地域綜合體，其產(chǎn)業(yè)類型豐富多樣，既包括那些具有資源稟賦優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，也包括縣域承接的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，還包括高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代生活服務(wù)業(yè)。新形勢下，要實行人口遷移與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移雙重調(diào)控戰(zhàn)略，既要合理引導(dǎo)人口流動和鄉(xiāng)城遷移，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，又要鼓勵勞動密集型產(chǎn)業(yè)由沿海地區(qū)向中西部地區(qū)、由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、由大中城市向縣域轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局與人口分布相匹配。
推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，首先要立足縣域資源、生態(tài)和成本優(yōu)勢，以縣城為重要載體，大力發(fā)展各具特色、符合主體功能定位的現(xiàn)代優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群，尤其要把農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)和增值收益更多地留在縣域，推動人產(chǎn)城全面融合，不斷提升縣域就業(yè)吸納能力。同時，要充分挖掘農(nóng)業(yè)的多維功能，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)和智慧農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)與電商物流、文化旅游、休閑康養(yǎng)等二三產(chǎn)業(yè)深度融合，強(qiáng)化農(nóng)超對接、農(nóng)社對接，完善農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條縱橫向融合和一體化，構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以企幫村的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合機(jī)制。此外，還要消除對城市資本下鄉(xiāng)的認(rèn)識誤區(qū)，鼓勵城市國有經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)開展深度合作，鼓勵龍頭企業(yè)和下鄉(xiāng)資本扎根鄉(xiāng)村，與合作社、村集體、農(nóng)民等形成利益共同體，讓廣大農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。
推進(jìn)城鄉(xiāng)融合模式多元化
中國縣域數(shù)量多，發(fā)展類型多樣。由于發(fā)展條件不同，中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出不同的類型，如城郊型、農(nóng)林牧漁業(yè)型、工礦型、旅游型、邊境貿(mào)易型、綜合型等。各縣域應(yīng)從自身實際出發(fā)，因地制宜、分類指導(dǎo)，積極探索各具特色的多元化城鄉(xiāng)融合模式。目前，各地探索的具有推廣價值的主要有城鄉(xiāng)共同體模式和“飛地抱團(tuán)”模式。
城鄉(xiāng)共同體旨在推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的協(xié)作聯(lián)合、互促共進(jìn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和一體化。一般可分為城鄉(xiāng)教育共同體、醫(yī)療共同體、文化共同體、養(yǎng)老共同體、生態(tài)共同體、產(chǎn)業(yè)共同體等。它既是一個利益共同體，也是一個責(zé)任共同體，有利于形成利益共沾、責(zé)任共擔(dān)的多贏局面。近年來，各地正在探索的縣域緊密型醫(yī)共體、城鄉(xiāng)學(xué)校共同體、教育聯(lián)合體等，都是典型的城鄉(xiāng)共同體。2023年中央一號文件明確提出，要“發(fā)展城鄉(xiāng)學(xué)校共同體、緊密型醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體”。現(xiàn)階段，應(yīng)以縣域為重要切入點，按照城鄉(xiāng)互補(bǔ)、互促、互利、互融的要求，積極探索城鄉(xiāng)教育共同體、醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老共同體、文化共同體等，使之成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體。
浙江嘉興等地探索的“飛地抱團(tuán)”模式也是推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效載體。其主要做法是，通過縣級統(tǒng)籌、跨鎮(zhèn)經(jīng)營、多村聯(lián)合，鼓勵各村將低效土地進(jìn)行整治復(fù)墾，騰出用地指標(biāo)，異地到條件較好的規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等實行抱團(tuán)發(fā)展，各村按入股分紅，共享發(fā)展成果。這種模式不僅有利于克服各個村莊分散發(fā)展產(chǎn)業(yè)的弊端，如缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、難以形成產(chǎn)業(yè)配套和吸引高端人才等，而且有利于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，拓寬農(nóng)民增收渠道。
(作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微觀三農(nóng) 微信公眾號）
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