現(xiàn)代社會系統(tǒng)中政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的分工與分化具有必然性，但在不同層次和場景中有不同的表現(xiàn)。國家治理中政治與經(jīng)濟具有“不可分性”，而社會治理中政治與經(jīng)濟分開又具有極強的必要性。村莊層面的“政經(jīng)分開”改革限定于微觀場域中政治活動與經(jīng)濟活動的相對分離，符合現(xiàn)代社會治理中政治與經(jīng)濟分工的一般邏輯，不會給國家治理中的“政經(jīng)統(tǒng)籌”造成影響。當(dāng)前，在經(jīng)濟發(fā)達村開展的“政經(jīng)分開”改革，并不能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展建立基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)平臺和治理架構(gòu)，改革紅利有限。廣義的“政經(jīng)分開”具有豐富的制度含義，村莊“政經(jīng)分開”改革對中國鄉(xiāng)村而言具有普遍的必要性和適宜性，深化改革需要針對不同類型村莊制定專門的操作方案。
村莊“政經(jīng)分開”改革是指村級事務(wù)中經(jīng)濟管理與社會治理的相對分離，在當(dāng)前實踐中的主要形式是村級黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織的功能分開，有的地方也稱作“政經(jīng)分離”改革、“股社分離”改革、“經(jīng)社分開”改革。中央曾先后兩次對“政經(jīng)分開”改革作出明確部署。2015年，中辦、國辦印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，要求在進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展“政經(jīng)分開”試驗。2016年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》強調(diào)，在有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。
當(dāng)前的“政經(jīng)分開”改革針對的是村莊層面的“政經(jīng)合一”體制。鄉(xiāng)村“政經(jīng)合一”體制是公社時代全盤集體化的產(chǎn)物。改革開放后，人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的“政經(jīng)合一”體制被打破；生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊雖然也改為建制村和村民小組，村莊一級的“政經(jīng)合一”體制卻被保留下來。這一體制存在一系列弊病：一是集體成員界定無固定規(guī)則可循，成員認(rèn)定往往是政治角力的結(jié)果，一遇政策調(diào)整、利益擴張、成員變動等情況，往往就要引發(fā)新一輪博弈；二是不少村莊以自治之名對抗法治，在成員認(rèn)定、產(chǎn)權(quán)管理、土地調(diào)整等問題上屢屢發(fā)生“判決”與“票決”的沖突；三是除維持自身運轉(zhuǎn)，村莊集體經(jīng)濟組織還要負(fù)擔(dān)村級社會治理、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各項開支，集體經(jīng)濟負(fù)擔(dān)甚重；四是一些村莊經(jīng)濟體量龐大，公權(quán)力“含金量”畸高，內(nèi)部人控制和超經(jīng)濟強制問題突出，少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)甚至透過這一物化形式支配和控制“集體”的現(xiàn)象屢禁不止。上述弊端不斷在村莊現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中制造著“體制性摩擦”，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城中村、城郊村問題尤為嚴(yán)重。
早在2006年，江蘇蘇州就開始了“政經(jīng)分開”的改革探索，此后廣東佛山、浙江杭州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)啟動了相關(guān)試點工作，這項改革寫入中央文件時已經(jīng)有較多的經(jīng)驗可積累。當(dāng)前，此項改革的工作重點聚焦于經(jīng)濟發(fā)達村村級組織功能的分離。實際上，“政經(jīng)合一”體制的問題涉及全部類型的村莊，其中的弊病絕不僅僅是村級功能交疊的問題。換言之，“政經(jīng)分開”改革對中國鄉(xiāng)村而言具有普遍的必要性和適宜性，針對不同類型村莊，改革又具有一系列不同的制度含義。如果僅僅把改革局限于現(xiàn)有范圍（很多經(jīng)濟發(fā)達村實際也沒有落實到位），“政經(jīng)分開”改革的意義將大打折扣，同時深化農(nóng)村改革的一系列后續(xù)任務(wù)也會因此步入困頓。
針對上述問題，本文將從政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域分化的學(xué)理分析入手，全面討論不同類型村莊“政經(jīng)分開”的制度含義和實踐邏輯，嘗試提出有關(guān)“政經(jīng)分開”改革的拓展性觀點。
1、政治與經(jīng)濟的“可分性”與“不可分性”
政治和經(jīng)濟是人類文明中的兩大基本領(lǐng)域，兩領(lǐng)域緊密聯(lián)系、互為支撐，二者在某些場景下是可分的，而在另一些場景下又是不可分的。討論“政經(jīng)分開”改革，不可一概而論，首先要廓清改革的場景、層次和邊界。
①現(xiàn)代社會系統(tǒng)中政治與經(jīng)濟分開的必然性
在傳統(tǒng)社會中，政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域?qū)嶋H是一體的，并不存在相互獨立的政治活動和經(jīng)濟活動。如波蘭尼所言，一直到19世紀(jì)之前，沒有任何社會的經(jīng)濟是由市場控制和調(diào)節(jié)的，人類的經(jīng)濟行為是嵌入社會關(guān)系之中的。在這樣的社會中，不存在廣泛的市場交換基礎(chǔ)上的社會分工體系，當(dāng)然也就不可能因為分工深化帶來不同領(lǐng)域的擴展秩序。
世界的現(xiàn)代化進程，是以一種“政經(jīng)合一”的方式起步的，但最終讓位于“經(jīng)濟秩序”的獨立擴張。英國、荷蘭等最早開啟現(xiàn)代化進程的國家，最初是由君主將王權(quán)的一部分授予商人，允許其代表國家開展海外殖民活動。我們熟知的東印度公司就是其中的典型，其在殖民地不僅具有開展商業(yè)活動的權(quán)利，而且具有行政管轄權(quán)、司法權(quán)等政治權(quán)力，實際是母國官方權(quán)力在殖民地的延伸。德國、日本等后來崛起的強國，則是由政府直接開辦資本主義工商業(yè)，來推動國家現(xiàn)代化進程。政治力量的加持有助于早期資本主義的對外擴張，但這并不是資本主義經(jīng)濟秩序形成全球影響的主要原因。后來，原初的殖民體系土崩瓦解，但現(xiàn)代化、全球化的經(jīng)濟體系擴張的腳步非但沒有放慢，反而不斷走強。資本主義之所以成為一種全球性秩序正因為它本質(zhì)上是一種“經(jīng)濟秩序”而非“政治秩序”。
現(xiàn)代經(jīng)濟秩序的擴張，一方面促成了經(jīng)濟體系內(nèi)部的分工深化及其擴展秩序的出現(xiàn)，另一方面則間接推動了現(xiàn)代國家的崛起，這兩方面因素為政治與經(jīng)濟的分化創(chuàng)造了歷史條件。現(xiàn)代化過程本質(zhì)上是分工的出現(xiàn)與擴展帶來人類能力的大幅提升從而推動工業(yè)化、城市化起源與發(fā)展的過程，其中的一個重要變化就是分工及其擴展秩序促成的經(jīng)濟、政治、法律等不同領(lǐng)域的分化。分工首先帶來了社會財富近乎無限的增殖，進而擴大了整個社會的市場容量，為分工的無限深化奠定了基礎(chǔ)。在這一基礎(chǔ)上，人類逐步擺脫了整體性的貧困和依附狀態(tài)，商業(yè)階層日漸崛起，為了自身利益和交換的便利，人們對契約、民主、法治等領(lǐng)域的專業(yè)化需求日益強烈。此后，現(xiàn)代國家承擔(dān)起政治領(lǐng)域的專業(yè)化任務(wù)，而經(jīng)濟領(lǐng)域的專業(yè)化則成為商業(yè)階層的責(zé)任，政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域日益深刻地分離了。
隨著政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域分工的日漸成熟，最終會導(dǎo)向一種“權(quán)利開放秩序”。權(quán)利開放秩序的一個重要特征，就是存在能夠獨立運轉(zhuǎn)的政治系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)。經(jīng)濟組織無須通過參與政治來維護權(quán)利、實施合同或免被征用，它們的生存與競爭權(quán)利不是建立在特權(quán)的基礎(chǔ)之上。這一秩序下的市場比傳統(tǒng)或封閉國家的市場更為自治，這種自治是內(nèi)生于權(quán)利開放秩序的。
②國家治理中政治與經(jīng)濟分開的不可能性
漢語中“國家”可以作兩種理解，一是包容了國家與社會含義的民族國家（Nation），二是國家的政治體系及公共權(quán)威機構(gòu)（State）。作前一種理解時，國家治理實際是包含了政治、經(jīng)濟、社會等各領(lǐng)域的總體性治理范疇；作后一種理解時，國家治理則是在國家、市場與社會劃界而治基礎(chǔ)上，國家對市場失靈和社會失靈部分發(fā)揮元治理作用的過程。可以看出，無論從何種意義上理解，國家治理都含有政治活動對經(jīng)濟和社會進行合理干預(yù)的成分，在國家治理中要完全將政治與經(jīng)濟分開是不可能的。
關(guān)于國家治理中政治與經(jīng)濟的關(guān)系，鄭永年認(rèn)為，西方國家治理中政治與經(jīng)濟是分離的，而中國自古以來就把經(jīng)濟發(fā)展視作國家責(zé)任，因此并不存在獨立于政治的經(jīng)濟。這種觀點只說對了一部分。現(xiàn)代國家中有的更強調(diào)“政府責(zé)任”，有的更強調(diào)“自由權(quán)利”，有的更強調(diào)“社會福利”，但無論哪一種政府范式，只是政治影響經(jīng)濟的深度和邊界有所不同，這是一個連續(xù)譜系，不存在非此即彼的本質(zhì)差異。西方的政治與經(jīng)濟分離實際上是社會系統(tǒng)中的分工和分化，而非國家治理中的政治關(guān)系和經(jīng)濟關(guān)系的分離。現(xiàn)在為各國所通用的宏觀調(diào)控、金融調(diào)節(jié)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策工具，幾乎無一例外都是西方國家創(chuàng)造的，但這都不是西方國家治理中政治與經(jīng)濟分離的結(jié)果。中國強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，這實際是關(guān)于中國國家治理中政治與經(jīng)濟關(guān)系的最好注腳。
現(xiàn)代社會系統(tǒng)中政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的分工具有必然性，但這并不否認(rèn)國家治理中政治與經(jīng)濟統(tǒng)籌的必要性。而且現(xiàn)代化程度越高，經(jīng)濟系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的互相影響越深刻，現(xiàn)代國家的長期增長有賴于高效的社會技術(shù)與生產(chǎn)技術(shù)的適配。現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的根本動力來自分工的無限深化，但一個悖論在于專業(yè)化水平和分工水平越高，衡量社會交易的成本越大。因此諾思說：“專業(yè)化增益和專業(yè)化費用之間不斷發(fā)展的緊張關(guān)系，不僅是經(jīng)濟史上結(jié)構(gòu)和變革的基本原因，而且是現(xiàn)代政治經(jīng)濟績效問題的核心。”對于后發(fā)國家而言，轉(zhuǎn)型必須發(fā)生在這樣的過程中：一系列制度、組織和個人行為不斷地強烈變遷，每一步轉(zhuǎn)型帶來的變動都可以通過現(xiàn)有的政治經(jīng)濟體系來支撐。所以說，現(xiàn)代社會中，政治、經(jīng)濟、司法等制度之間關(guān)聯(lián)日益緊密，不同國家的資本分層結(jié)構(gòu)和政治分權(quán)結(jié)構(gòu)或許有很大不同，但國家治理中的政治系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)必須密切配合。
③社會治理中政治與經(jīng)濟分開的必要性
社會治理是國家治理的重要方面，但二者作為相對性概念出現(xiàn)時，就有了全局和局部的差異。社會治理通常是指社會自主運行、多元共治的領(lǐng)域，在日常運用中，社會治理又幾乎等同于基層治理，我們平時提及城市治理、鄉(xiāng)村治理等概念時，其實是省略了城鄉(xiāng)社會治理中的“社會”二字。
用現(xiàn)代社會分工中的政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的分化來論證村莊“政經(jīng)分開”的合理性與正當(dāng)性，其實是錯置了問題的準(zhǔn)星。事實上，社會分工中政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的“可分性”是就人類社會系統(tǒng)整體而言的，國家治理中政治與經(jīng)濟的“不可分性”是就國家發(fā)展乃至國際關(guān)系的全局而言的，二者都不能直接應(yīng)用于社會治理的具體場景。社會治理面對的是一個微觀場域，場域中的政治活動和經(jīng)濟活動都已經(jīng)有從國家直達個人（法人）的制度安排，沒有必要再由小共同體權(quán)威橫加干預(yù)。社會治理中的多元主體、協(xié)同共治，首先是以各方主體的獨立運轉(zhuǎn)為前提的。微觀場域中的政治活動實際上表現(xiàn)為具體化的權(quán)力，而經(jīng)濟活動很大程度上表現(xiàn)為具體化的產(chǎn)權(quán)，如果政治和經(jīng)濟不能分開，就會形成權(quán)力對產(chǎn)權(quán)的干預(yù)和支配，勢必會引發(fā)沖突。所以，社會治理中的“政經(jīng)分開”不是社會系統(tǒng)意義上的領(lǐng)域分離，亦不是對國家治理中“政經(jīng)關(guān)系”的解構(gòu)，而是在微觀場域中政治組織、經(jīng)濟組織和社會組織的分置并行、分別操作，具有明確而具體的含義。
關(guān)于村莊“政經(jīng)分開”，大部分人的目光聚焦在經(jīng)濟層面，認(rèn)為改革的核心意義是重構(gòu)市場運行的微觀基礎(chǔ)，更關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展、股東分紅、規(guī)范支出等具體問題。這些問題固然重要，但更重要的是，這一改革對于鄉(xiāng)村社會治理改善的基礎(chǔ)性意義。前面提及的鄉(xiāng)村發(fā)展中的一系列問題，乃至像村霸橫行、小官巨貪、民主不暢等治理問題，其實都與“政經(jīng)合一”體制下村社權(quán)力對村民產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)干預(yù)有很大關(guān)系。可以簡單算一筆賬：現(xiàn)行制度下，65億畝土地資源的資產(chǎn)價值是鎖定的，除此之外大約有7.7萬億農(nóng)村集體資產(chǎn)，其中大部分是無法進入市場流通的固定資產(chǎn)，這意味著村莊“政經(jīng)分開”改革能夠直接帶來的經(jīng)濟效能其實十分有限。但上述土地和集體資產(chǎn)管理中的衍生問題，關(guān)乎9億集體經(jīng)濟組織成員、7億農(nóng)村戶籍人口、5億農(nóng)村常住人口的秩序穩(wěn)定。從這一意義上講，村莊“政經(jīng)分開”改革的政治意義或許遠遠大于其經(jīng)濟意義。
2、村莊“政經(jīng)分開”改革的進展與評論
現(xiàn)階段村莊“政經(jīng)分開”改革面臨兩類問題：一是現(xiàn)實問題，二是深層問題。前者指在目前改革試驗和推廣中存在或者暴露的問題；后者則是現(xiàn)階段改革中尚未部署、尚未到達但改革應(yīng)當(dāng)觸及的領(lǐng)域。對于深化改革而言，后者更重要。
①改革進展
中央作出村莊“政經(jīng)分開”改革部署之后，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)不少村莊都開展了改革試點。本文選取江蘇、廣東和浙江的典型案例（見下表），對改革進展作簡要勾勒。
（1）基本情況。上述案例既能反映地區(qū)性差異，也能反映不同時期改革的階段性特征。江蘇省蘇州市高新區(qū)是最早開展“政經(jīng)分開”改革的地區(qū)，楓橋街道的相關(guān)經(jīng)驗受到中央重視，被視作“政經(jīng)分開”改革的發(fā)源地；廣東省佛山市南海區(qū)的改革雖然起步稍晚，但改革探索較為深入，對全國改革具有很強的引領(lǐng)帶動作用；浙江省杭州市拱墅區(qū)是在中央作出部署后啟動改革的地區(qū)，也正因為啟動得晚，才更好地融匯了各地改革試點的經(jīng)驗，取得了更為綜合的效果。后續(xù)提及三地改革時，分別稱之為“楓橋模式”“南海模式”“拱墅模式”。
（2）改革成效。一是規(guī)范集體經(jīng)濟運行模式。改革前，集體經(jīng)濟組織不但要負(fù)擔(dān)自身運營成本，而且要負(fù)擔(dān)多個村級組織的運行開支和人員福利，改革首先明確了不同組織的事權(quán)和支出責(zé)任。比如，“楓橋模式”中，將原來由集體經(jīng)濟組織負(fù)擔(dān)的18項福利進行分類梳理，取消3項、分流3項，其余12項轉(zhuǎn)交街道財政承擔(dān)。二是促進集體經(jīng)濟發(fā)展。從三地經(jīng)驗來看，改革后集體經(jīng)濟組織能夠?qū)Ｊ陆?jīng)營，集體收入和農(nóng)民分紅都有了較大改善。2020年楓橋街道兌現(xiàn)股份分紅9225萬元，2005—2020年累計兌現(xiàn)股份分紅達10.6億元。“拱墅模式”中，經(jīng)營效益好的股份社年人均分紅超過10萬元，但發(fā)展不平衡問題也比較突出，經(jīng)營效益差的甚至入不敷出。三是改善城鄉(xiāng)社區(qū)治理。改革實現(xiàn)了合村并居，提高了治理效率。“楓橋模式”中，將原來24個村整合為7個社區(qū)，有效解決了居民點布局分散問題，對改進行政效率和公共服務(wù)效率具有立竿見影的效果。改革還實現(xiàn)了成員廓清、沖突減少。改革的一個重要邏輯是公共組織成員權(quán)與經(jīng)濟組織成員權(quán)分開，不同組織的成員依據(jù)所屬的組織類型享受相應(yīng)的權(quán)利，避免了不必要的沖突。
（3）演化邏輯。不同模式的對比能夠展現(xiàn)村莊“政經(jīng)分開”改革的演化邏輯。一是財政投入逐步增加。改革前，很多公共事務(wù)都需要集體經(jīng)濟組織承擔(dān)無限支出責(zé)任。改革后，這一部分逐步由地方財政負(fù)擔(dān)。這一過程通常是漸進的，會經(jīng)歷一個財政支出比例逐步上升、集體經(jīng)濟支出比例逐步下降的過渡期。二是股權(quán)管理不斷改進。股權(quán)管理看似容易，一般邏輯是根據(jù)某個時點上確定的規(guī)則把股權(quán)固化。但事實上，由于過去“政經(jīng)合一”狀態(tài)下形成的行為慣性，一些地方的集體股權(quán)雖然名義上固化了，還是有人會提出新的股權(quán)主張，處理不好就會形成沖突。對此，“南海模式”率先探索了“出資購股”的做法，允許特殊類型和邊緣群體出資購買股權(quán)，通過可達成的交易將外部利益內(nèi)部化，取得了很好效果，在多地得到推廣。三是土地利用趨于規(guī)范。早期的“楓橋模式”“南海模式”，實際都是在土地管理不完備的階段通過農(nóng)地非農(nóng)化獲取了超額的建設(shè)用地回報，由此使村莊走上致富道路的。隨著土地管理的完善，這種做法已經(jīng)行不通。“拱墅模式”將原來集體土地整體征收為國有，再留出一定比例（通常為10％—15％）用于發(fā)展集體經(jīng)濟。未來這會是主流做法，同時也可與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革結(jié)合，形成綜合方案。四是社會治理更受重視。上述案例的共同特點是，越來越能夠遵循城市化的實際，積極推動鄉(xiāng)村治理體制向城市治理體制過渡，實現(xiàn)了治理形態(tài)與居住形態(tài)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)的適配。“南海模式”中，自治組織轉(zhuǎn)設(shè)為社區(qū)服務(wù)中心，從管理型機構(gòu)深度向服務(wù)型機構(gòu)轉(zhuǎn)變；“拱墅模式”中，社區(qū)、業(yè)主委員會、物業(yè)公司協(xié)同治理，在黨組織帶領(lǐng)下集中力量解決社區(qū)物業(yè)管理中的突出問題。隨著改革的演進，人們開始把注意力從集體經(jīng)濟問題轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)治理上，改革的政治意義逐漸凸顯。
②現(xiàn)實問題
第一，產(chǎn)權(quán)改革逡巡不前。現(xiàn)行的村莊“政經(jīng)分開”改革是以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)的，如果產(chǎn)權(quán)制度改革不到位，“政經(jīng)分開”就成了一句空話。當(dāng)前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在股權(quán)管理和股份分紅兩個關(guān)鍵方面都存在明顯不足。就人們最關(guān)注的股權(quán)問題而言，中央的部署是要逐步賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)利。目前，占有、收益、繼承等權(quán)能得到了比較好的落實，但有償退出、抵押、擔(dān)保這些功能基本沒有啟動。在改革的前沿地帶，允許在現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行抵押、擔(dān)保，這其實更像傳統(tǒng)共同體的內(nèi)部救濟措施，與現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟權(quán)能相去甚遠。此外，在股份分紅問題上，股份社成員對分紅有一種逐步增加的慣性期待，很多地方通過財政補貼、舉債分紅等方式來滿足這種要求，顯然是難以為繼的。
第二，賬務(wù)分離不夠徹底。村莊“政經(jīng)分開”改革的核心含義是組織功能分開，首要內(nèi)容就是賬務(wù)分離。很多地方名義上開展了“政經(jīng)分開”改革，實際上并沒有真正對賬目進行分開管理。一是非經(jīng)營性收入的入賬比較隨意。比如，一些來自各級財政的直接補助，原本是用于發(fā)展集體經(jīng)濟的，但在實際入賬時則成為村民自治組織的收入；而原本是補貼公共基礎(chǔ)設(shè)施管護的資金，可能又進入了集體經(jīng)濟組織的賬戶。二是人員經(jīng)費管理缺乏明確規(guī)則，特別是在干部交叉任職的情況下，“一肩挑”干部的工作支出和工資福利在哪里列支帶有很大的隨意性。三是資產(chǎn)登記管理混亂。理論上講，改革后經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)該登記到股份經(jīng)濟合作社（或其他集體經(jīng)濟組織）名下，公益性資產(chǎn)應(yīng)登記到村委會（或改制為居委會）名下。但在實際操作中，多數(shù)地方只是明確租賃物業(yè)等經(jīng)營性資產(chǎn)由股份經(jīng)濟合作社運營并享有收益，資產(chǎn)登記管理往往沿襲成例，缺乏制度規(guī)范。
第三，財政投入難以兜底。現(xiàn)行村莊“政經(jīng)分開”改革設(shè)計中的一個重要支點是地方財政要逐步承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)的支出。一個現(xiàn)實悖論是：經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有必要開展村莊“政經(jīng)分開”改革，但越是發(fā)達地區(qū)其公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)越高，財政兜底的難度越大。從目前的實際看，希望實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)由財政兜底，只是一個規(guī)范意義上的理想設(shè)計，在絕大部分地區(qū)都難以實現(xiàn)。在“南海模式”中，雖然將社區(qū)公共服務(wù)開支列入了地方財政預(yù)算，但也只能確立一個目標(biāo)即公共服務(wù)的財政投入水平逐年增加，集體經(jīng)濟投入逐年減少。南海區(qū)集體經(jīng)濟組織每年仍然要向村（居）提供約16億元的公共服務(wù)支出，占集體經(jīng)濟組織可支配收入的22％。此外，很多地方是“小集體、大社區(qū)”，社區(qū)中居住著大量的“新居民”，幾千人的集體經(jīng)濟組織要負(fù)擔(dān)幾萬人的社區(qū)公共服務(wù)支出。這些問題如果長期得不到解決，會導(dǎo)致經(jīng)濟上難以為繼，也容易引發(fā)新的矛盾和不滿。
③深層問題
第一，目前村莊“政經(jīng)分開”改革隱含的一個預(yù)設(shè)是，只有經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達村有必要開展此項改革。例如，類似“沒有發(fā)達的集體經(jīng)濟，搞‘政經(jīng)分開’是缺乏操作對象的；沒有強大的公共財政，搞‘政經(jīng)分開’會帶來公共服務(wù)斷檔”的聲音時有出現(xiàn)。從這種觀點出發(fā)，經(jīng)濟發(fā)展水平似乎既是改革的牽引條件又是改革的約束條件。持此觀點者忽視了經(jīng)濟發(fā)達村占比不超過15％，占中國鄉(xiāng)村絕大部分的典型農(nóng)區(qū)村莊也處于“政經(jīng)合一”體制之下，運行中也出現(xiàn)了各種各樣的問題。經(jīng)濟發(fā)展水平低不是保留“政經(jīng)合一”體制的理由。如果占中國鄉(xiāng)村主體的典型農(nóng)區(qū)村莊不能改革，那么推廣“政經(jīng)分開”改革的意義不大。當(dāng)然，必須承認(rèn)的是，現(xiàn)有的“政經(jīng)分開”改革探索和試點方案確實覆蓋不了典型農(nóng)區(qū)的大量普通村莊，因此要回答上述問題，就必須回到“政經(jīng)分開”改革的原初邏輯，重新討論其可能的推廣意義。
第二，中央提出了村干部“一肩挑”的要求，部分地區(qū)難以把握“一肩挑”與“政經(jīng)分開”改革的關(guān)系。2019年，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（以下簡稱《條例》）印發(fā)，要求村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人。過去一些地區(qū)的村莊“政經(jīng)分開”改革強調(diào)，避免村莊各類組織負(fù)責(zé)人交叉任職，《條例》出臺后很多地區(qū)對中央的要求難以把握，顯得無所適從。實際上，村干部“一肩挑”在推行過程中暴露了不少問題，從近期中央文件來看已不對之作硬性規(guī)定。但由于“政經(jīng)分開”與“一肩挑”兩項工作之間的關(guān)系始終沒有說清楚，造成了一些地區(qū)改革的遲滯。
第三，“政經(jīng)分開”之后的后續(xù)和配套改革沒有跟上，探尋新經(jīng)驗的步伐明顯放緩。“政經(jīng)分開”是全面深化農(nóng)村改革的起點而非終點。村莊“政經(jīng)分開”改革的目的是通過不同類型組織的功能分離促進鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟和社會治理的良性運轉(zhuǎn)，但這不是一個自然而然的過程，還需要開展一系列配套改革。然而，早期改革完成后，各地對于發(fā)展集體經(jīng)濟、改進社區(qū)治理的后續(xù)探索和成熟經(jīng)驗很少。比如，如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)平臺，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社如何開放運行，集體經(jīng)濟如何更好地與市場經(jīng)濟有機銜接，轉(zhuǎn)型社區(qū)如何真正實現(xiàn)與城市社區(qū)治理的一體化，等等。如果這些問題得不到解決，即便推行了“政經(jīng)分開”，大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟和社區(qū)治理也只能是“將就著”運行，難以實現(xiàn)真正的城市化，甚至?xí)斐伞鞍氤鞘谢苯Y(jié)構(gòu)的固化。
3、村莊“政經(jīng)分開”改革的若干延伸討論
①“政經(jīng)分開”改革的一般含義與推廣意義
“政經(jīng)分開”改革的一般含義是經(jīng)濟事務(wù)與政治事務(wù)的分離，村莊社區(qū)層面的要求是從制度上將產(chǎn)權(quán)改革、經(jīng)營管理、社會治理活動分開，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動與治理活動的專門化、專業(yè)化。由于這項改革是從經(jīng)濟發(fā)達村破題的，目前幾乎所有的改革探索和政策總結(jié)都只涉及了經(jīng)濟發(fā)達村的組織功能分開這一問題，對不同類型村莊“政經(jīng)分開”改革所涉及的豐富的制度含義未作討論，特別是沒有觸及占中國鄉(xiāng)村主體的典型農(nóng)區(qū)村莊的情況，改革紅利有限。實際上，從一般含義出發(fā)，廣義的村莊“政經(jīng)分開”改革至少涉及以下內(nèi)容：集體經(jīng)濟管理與社會治理體系功能分開；土地產(chǎn)權(quán)制度與戶籍登記制度功能分開；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與農(nóng)村社會政策功能分開；行政管理與群眾自治功能分開。
第一，集體經(jīng)濟管理與社會治理體系功能分開。核心含義是：集體經(jīng)濟由股份合作社專門經(jīng)營，社會治理事務(wù)由村黨組織和村民自治組織管理。典型農(nóng)區(qū)村莊集體資產(chǎn)確實不多，但并不因為其資產(chǎn)少就使改革失去了意義，“政經(jīng)分開”實際為下一步集體經(jīng)濟與外部資本的聯(lián)合夯實了制度基礎(chǔ)。至于說公共服務(wù)就更不是問題，因為典型農(nóng)區(qū)公共服務(wù)的基準(zhǔn)水平不高，主要由地方財政負(fù)擔(dān)，改革既不會增加財政負(fù)擔(dān)，也不會降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
第二，土地產(chǎn)權(quán)制度與戶籍登記制度功能分開。核心含義是：土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體經(jīng)濟股權(quán)等權(quán)益只與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份掛鉤，與戶籍性質(zhì)和登記地點脫鉤。改革后，土地確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度改革中固化的權(quán)益，不再受任何非經(jīng)濟因素影響而調(diào)整變動；涉及拆遷征地的補償標(biāo)準(zhǔn)只與土地房屋掛鉤，不與戶籍身份掛鉤。目前，城鎮(zhèn)還有2億多未落戶常住人口，除少數(shù)特大城市存在承載力約束之外，影響落戶的原因更多是農(nóng)民工怕失去農(nóng)村權(quán)益而主觀退卻。如果這一改革能夠推行，農(nóng)民既能保留農(nóng)村土地權(quán)益，又能享受城市公共服務(wù)，進城落戶將再無后顧之憂。
第三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和農(nóng)村社會政策功能分開。核心含義是：產(chǎn)業(yè)政策直接瞄準(zhǔn)專業(yè)農(nóng)戶，社會政策直接瞄準(zhǔn)農(nóng)村居民。改革后，各級政府的政策性項目和補貼根據(jù)其性質(zhì)直接與家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等市場主體對接，與村莊建設(shè)不直接相關(guān)的政策性項目，不再由村級組織作為“二傳手”承接。這一改革既能減少中間環(huán)節(jié)的財務(wù)風(fēng)險、提升資金使用效率，又有利于現(xiàn)有村級組織向?qū)I(yè)化的社會治理機構(gòu)轉(zhuǎn)型。
第四，行政管理與群眾自治功能分開。核心含義是：現(xiàn)行村級黨組織和村民自治組織聚焦村莊政務(wù)清單事項的管理，通過村莊日常生活領(lǐng)域的自主管理開辟真正的自治空間。目前村民自治組織是一個“半行政、半自治”的機構(gòu)，由此帶來了選舉替代自治、行政吸納自治等一系列問題，行政管理和群眾自治都難以做好。改革要將村莊行政管理事務(wù)與村民自治事務(wù)的邊界劃分清楚，避免自治對行政的干擾和行政對自治的干預(yù)。改革的具體思路是在建制村一級逐步建立黨政統(tǒng)合的正規(guī)化機構(gòu)，專事行政管理，探索在日常生活領(lǐng)域開展居民“生活自治”。
可見，村莊“政經(jīng)分開”改革具有豐富的制度含義，目前在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開展的經(jīng)濟管理與社會治理分開的改革，僅僅是“政經(jīng)分開”改革的一個方面。“政經(jīng)分開”是一項基礎(chǔ)性改革，全面推廣這一改革對深化農(nóng)村改革具有底盤支撐作用。在這一改革基礎(chǔ)上，再配套以各項農(nóng)村權(quán)益的退出（轉(zhuǎn)讓）政策，提高土地制度改革系統(tǒng)性、集成性，將使中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐有一個大的跨越。
②“政經(jīng)分開”改革與基層治理改進方向
有一種看法認(rèn)為，很多地方開展村莊“政經(jīng)分開”改革后，呈現(xiàn)“經(jīng)濟強、社會弱”的格局，這一局面?zhèn)鲗?dǎo)到社會治理領(lǐng)域之后的結(jié)果是“經(jīng)濟自治消解社會自治”。這一看法存在很大的問題。改革地區(qū)大多處于城市化推進的前沿地帶，改革后原有的村民自治組織不再承擔(dān)經(jīng)濟功能，大部分地區(qū)依據(jù)城市化的實際將其轉(zhuǎn)制為城市社區(qū)管理機構(gòu)，因此在表面上出現(xiàn)了社會自治消解的假象。事實上，與其說是經(jīng)濟自治消解了社會自治，毋寧說是城市治理替代了鄉(xiāng)村治理。這實際是非常大的進步。產(chǎn)生這一看法是因為用鄉(xiāng)村治理的固化思維來審視城鄉(xiāng)社會治理的變局。關(guān)于推行村莊“政經(jīng)分開”改革后基層治理的演化方向，需要重點把握以下問題。
第一，村干部“一肩挑”與村莊“政經(jīng)分開”改革的關(guān)系。首先，村干部“一肩挑”是就主要負(fù)責(zé)人而言的，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以經(jīng)濟管理與社會治理分開為中心的村莊“政經(jīng)分開”改革是就組織功能而言的，二者并不矛盾，兩項要求完全可以兼容。同時，2021年中央“一號文件”已經(jīng)明確，在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任，因地制宜、不搞“一刀切”，特別是不再強調(diào)黨組織書記一定要兼任集體經(jīng)濟組織的負(fù)責(zé)人。這意味著當(dāng)前的階段性方針是集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人可以暫時不納入“一肩挑”的考慮。進一步看，中央提出村莊干部“一肩挑”的目的是為了加強黨在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，而在城市化過程中特別是推行村莊“政經(jīng)分開”改革后出現(xiàn)的一個重要變化是，社區(qū)與股份社在空間和數(shù)量上不重合、不對等，客觀上使維持原有村莊的“三位一體”架構(gòu)已經(jīng)不可能存在。對此，“拱墅模式”的經(jīng)驗是在新組建的股份經(jīng)濟合作社中建立黨組織，推行黨組織書記和股份社董事長“一肩挑”（目前這一比例已經(jīng)達到95％）。這一經(jīng)驗有效統(tǒng)籌了“一肩挑”和“政經(jīng)分開”兩項工作的關(guān)系，具有重要的推廣意義。
第二，村莊“政經(jīng)分開”改革與城鄉(xiāng)空間重組及治理重構(gòu)。村莊“政經(jīng)分開”改革的典型地區(qū)大多已經(jīng)經(jīng)過大規(guī)模的城市化，成為城市的一部分，這些地區(qū)開展空間布局重組的需求并不大。而典型農(nóng)區(qū)存在大量的空心村和小規(guī)模村莊，這些村莊或早或晚必須經(jīng)歷空間布局的重組，除此別無他途。在典型農(nóng)區(qū)已經(jīng)開展的探索中，空間調(diào)整相對容易，但重組后社區(qū)內(nèi)資產(chǎn)、債務(wù)、戶籍相互糾纏的問題已經(jīng)成為后續(xù)工作的難點和痛點。要推進典型農(nóng)區(qū)的城鄉(xiāng)空間重組和治理重構(gòu)，“政經(jīng)分開”改革已經(jīng)成為一個不能繞過的前置程序。從試點地區(qū)經(jīng)驗看，改革有效分離了集體經(jīng)濟組織和社區(qū)治理組織之間的牽連，確實給社區(qū)治理重構(gòu)帶來了便利。在上述典型案例中，原有的村莊自治組織都已轉(zhuǎn)型為社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，并且還靈活調(diào)整了治理單元和管理尺度。這一經(jīng)驗在典型農(nóng)區(qū)具有更大的推廣意義。
第三，村莊“政經(jīng)分開”改革與城鄉(xiāng)社會治理一體化。當(dāng)前，中國的鄉(xiāng)村治理在兩個層面區(qū)別于城市治理：從人口布局上講，鄉(xiāng)村治理主要面向人口稀疏、群體簡單的居民點，城市治理則面向人口稠密、群體多元地區(qū)；從治理體制上講，鄉(xiāng)村治理是指發(fā)生在遠離實體城市或廣域都市、不同的法定權(quán)責(zé)和管理模式下的治理。前一方面在全世界具有普遍性，即便在發(fā)達經(jīng)濟體中，由于人口密度等自然技術(shù)特征的差異，城鄉(xiāng)之間也會有不同的公共服務(wù)供給規(guī)范。后者則具有很強的特殊性，通常被稱作城鄉(xiāng)二元治理體制，而“政經(jīng)合一”體制恰恰是支撐二元治理體制的關(guān)鍵。前面提及的廣義上“政經(jīng)分開”的內(nèi)容，在城市治理中并不是“問題”，而是自然而然的事情。如果“政經(jīng)分開”改革得以全面推行，城鄉(xiāng)二元治理體制的制度基礎(chǔ)將被瓦解，有望快速實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理一體化。
③“政經(jīng)分開”改革與集體經(jīng)濟資本重組
發(fā)達地區(qū)開展村莊“政經(jīng)分開”改革后帶動了集體經(jīng)濟發(fā)展，但仍然存在一些問題，也未說清楚在更廣泛的典型農(nóng)區(qū)推行“政經(jīng)分開”改革后會帶來什么樣的經(jīng)濟紅利。集體經(jīng)濟要發(fā)展好，必須要符合市場經(jīng)濟的運行機制，這既是中央的要求，也是經(jīng)濟發(fā)展的本質(zhì)。集體經(jīng)濟要與市場經(jīng)濟有機銜接，必須具備幾項基本條件：集體經(jīng)濟組織具備一般市場主體地位；集體資本能夠與外部資本自由合作；股權(quán)結(jié)構(gòu)可以上下穿透。
第一，關(guān)于集體經(jīng)濟組織市場地位問題。按照中央的改革部署，是要明確集體經(jīng)濟組織市場主體地位，但2021年印發(fā)的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》所列舉的市場主體中，并不包含集體經(jīng)濟組織。當(dāng)然，集體經(jīng)濟組織可以作為一個出資人與外部資本聯(lián)合組建公司，這一規(guī)定并不構(gòu)成集體經(jīng)濟發(fā)展的障礙。但未來仍然有必要打通集體經(jīng)濟組織直接公司化轉(zhuǎn)制的渠道，轉(zhuǎn)制決策可以交由集體經(jīng)濟組織成員依法行使。
第二，資本聯(lián)合重組的平臺和接口問題。盡管經(jīng)濟發(fā)達村的集體資本與外部資本的聯(lián)合還有約束，但接口和通路都是開放的，基本能夠適應(yīng)市場需求。問題比較大的是典型農(nóng)區(qū)村莊，這些村莊集體資本積累薄弱，單個村莊不具備與大資本談判的資格和條件，甚至少數(shù)村莊的聯(lián)合仍然無法克服規(guī)模不足的劣勢。一個可行的方案是，根據(jù)不同的資產(chǎn)屬性，選取農(nóng)工綜合體、不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、社會企業(yè)等形式對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行打包經(jīng)營。聯(lián)合打包的范圍至少要以縣域為基本單元（甚至可考慮擴大到市域），借鑒國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制，在市縣一級設(shè)立“集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”，作為一個人格化代表來代行集體資本出資人職能。
第三，集體經(jīng)濟組織股權(quán)穿透問題。傳統(tǒng)的集體所有制中，集體成員權(quán)不包含潛在份額及集體解體后的實現(xiàn)，即便形成某種股權(quán)關(guān)系，也只能理解為收益份額，無法穿透到成員個體。但經(jīng)過多年改革，集體成員權(quán)的權(quán)能越來越完整，通過村莊“政經(jīng)分開”改革將附著于集體成員身份上的政治和社會屬性剝離后，實現(xiàn)股權(quán)向成員個體的直接穿透是集體經(jīng)濟組織的必然選擇。
結(jié)語
現(xiàn)代化過程實際是一個分工不斷深化的過程，這一過程從經(jīng)濟分工向社會分工拓展，逐步帶來政治、經(jīng)濟、法律等不同領(lǐng)域的專門化、專業(yè)化，彰顯了政治領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域分工的必然性。現(xiàn)代社會中，國家治理層面政治活動與經(jīng)濟活動實際不可能完全分開，總是會互相交織和影響；而社會治理中特別是微觀場域的治理中，政治活動必須與經(jīng)濟活動分開，否則勢必帶來公權(quán)（力）與私權(quán)（利）的相互干擾。本文所討論的村莊“政經(jīng)分開”改革，限定于微觀場域政治活動與經(jīng)濟活動的具體分離，符合現(xiàn)代社會治理中政治與經(jīng)濟分工的一般邏輯，且不會給國家治理的“政經(jīng)統(tǒng)籌”造成影響。
當(dāng)前，“政經(jīng)分開”改革只在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)村莊得到推行，本文的分析證明，廣義上的村莊“政經(jīng)分開”具有豐富的制度含義，對于中國鄉(xiāng)村具有廣泛的適用性和必要性，絕不僅僅是在集體資產(chǎn)雄厚的經(jīng)濟發(fā)達村才有意義。從操作性角度講，應(yīng)當(dāng)以江蘇、廣東、浙江等地改革方案為藍本，盡快制定具有全局性指導(dǎo)意義的改革意見和針對不同類型村莊的改革方案。綜合考慮發(fā)展水平和改革需求，可以在全國除港澳臺地區(qū)以外的31個省（區(qū)、市）各選擇3—4個縣（市）開展改革試點，試點期限為3年比較合適。本文分析中已經(jīng)蘊含了村莊“政經(jīng)分開”改革的政策含義，此處不再贅述。
（作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理與土地制度。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化 微信公眾號）
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