隨著國家經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位日益突出。因此，最近幾年，國家加大了對(duì)“三農(nóng)”資金的投入力度，農(nóng)村集體資產(chǎn)積累無論是數(shù)量還是絕對(duì)數(shù)額都十分龐大，2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)2017年底達(dá)3.44萬億元，其中，經(jīng)營性資產(chǎn)有1.11萬億元，占農(nóng)村集體總資產(chǎn)的32.4%。面對(duì)數(shù)額如此巨大的農(nóng)村集體資產(chǎn)，如何實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)正常運(yùn)營、盤活沉淀的資產(chǎn)資源，不僅關(guān)系到農(nóng)村改革發(fā)展和穩(wěn)定，而且關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、全面建成小康社會(huì)等重大政治問題。為此，國家在加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方面，出臺(tái)了很多法律、法規(guī)和政策，并對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理提出明確要求。然而，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理除了體系化的政策法規(guī)外，還需要采用標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)手段。甘肅省隴西縣在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化方面取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。
一、資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)背景
隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)起源于2003年甘肅省村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范化創(chuàng)建活動(dòng)，在農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中形成了程序規(guī)范、便于操作的資產(chǎn)管理流程。2012年6月原農(nóng)業(yè)部下發(fā)創(chuàng)建全國“三資”管理示范縣文件，隴西認(rèn)真分析全縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，認(rèn)為當(dāng)前村級(jí)資產(chǎn)管理中仍存在不少問題。
（一）資產(chǎn)底數(shù)不清
有的村接受捐贈(zèng)資產(chǎn)長期不入賬，如幫扶單位響應(yīng)國家扶持發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的號(hào)召，把老舊電腦或辦公桌椅等固定資產(chǎn)無償捐贈(zèng)給村集體經(jīng)濟(jì)組織，但原始發(fā)票在原單位已經(jīng)記入賬簿，村級(jí)收到資產(chǎn)沒有任何票據(jù)，致使村級(jí)對(duì)捐贈(zèng)資產(chǎn)難以及時(shí)登記入賬。長期游離在賬外的捐贈(zèng)資產(chǎn)數(shù)額巨大、底數(shù)不清，造成資產(chǎn)長期存在于村級(jí)組織資產(chǎn)管理機(jī)制之外。有的村對(duì)新購入或自行建造的新增資產(chǎn)，沒有按財(cái)務(wù)制度規(guī)定及時(shí)記賬，日積月累后無法找到票據(jù)。有的村對(duì)已經(jīng)無法使用、瀕臨報(bào)廢的資產(chǎn)，未按村級(jí)財(cái)務(wù)制度規(guī)定的程序管理。
（二）村級(jí)資產(chǎn)的無序管理
鄉(xiāng)村組織不掌握村級(jí)資產(chǎn)家底，多年形成了有物無賬或有賬無物的資產(chǎn)；村干部無法掌握村級(jí)集體資產(chǎn)的準(zhǔn)確數(shù)量、權(quán)屬，造成了在村級(jí)資產(chǎn)管理中隨意處置資產(chǎn)的現(xiàn)象較多。隴西針對(duì)全縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中存在的突出問題，在全縣范圍內(nèi)提出了“摸家底、清資產(chǎn)、先估價(jià)、再公開、后入賬”的清產(chǎn)核資工作方針，對(duì)有物無賬資產(chǎn)，提出了由村民估價(jià)公示后記入賬簿，對(duì)有賬無物的資產(chǎn)，通過合法程序核銷，剔除不實(shí)資產(chǎn)。隴西還依據(jù)國家已經(jīng)頒布的關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)及政策規(guī)定，結(jié)合隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)管理實(shí)際，充分吸收了專家和群眾的意見和建議，制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置估價(jià)拍賣實(shí)施辦法（試行）》。2012年9月，隴西將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的做法，以參與申報(bào)全國“三資”管理示范縣的形式上報(bào)農(nóng)業(yè)部，當(dāng)年隴西縣被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為全國首批農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。
隴西在實(shí)踐中不斷推廣《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置估價(jià)拍賣實(shí)施辦法（試行）》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社積極參與農(nóng)村集體資產(chǎn)處置，將實(shí)施辦法與鄉(xiāng)村實(shí)際結(jié)合起來，累計(jì)處置有賬無物的資產(chǎn)124筆，資產(chǎn)拍賣11宗，涉及價(jià)值540萬元，報(bào)廢113宗。同時(shí)，在實(shí)踐中不斷修改完善農(nóng)村集體資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)，2017年8月，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置操作規(guī)程》上報(bào)原甘肅省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，并獲得立項(xiàng)。在標(biāo)準(zhǔn)起草過程中，得到了甘肅省14個(gè)市州80多個(gè)縣市區(qū)農(nóng)業(yè)部門、1200多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的大力支持，先后發(fā)放《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置操作規(guī)程》征求意見表近3000份，收到被征求意見單位反饋的37條修改建議，為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性、適用性推廣奠定了基礎(chǔ)。修改審定完成的標(biāo)準(zhǔn)終審稿，在2018年7月，由原甘肅省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局以《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置操作規(guī)程（DB62T 2915-2018）》（以下簡稱DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)）發(fā)布，并于2018年8月1日起在甘肅全省實(shí)施。DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)，是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革視角下，把標(biāo)準(zhǔn)化原理與方法應(yīng)用到農(nóng)村集體資產(chǎn)管理改革實(shí)踐中的探索。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營的監(jiān)督與控制，農(nóng)村諸多矛盾的根源往往在于對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)管。甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理地方標(biāo)準(zhǔn)的誕生，是隴西縣多年來探索農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)精準(zhǔn)化管理的理論創(chuàng)新，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有著重大而深遠(yuǎn)的影響。
二、資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的制度創(chuàng)新
從全國來看，農(nóng)村集體資產(chǎn)處置各地自定規(guī)則，造成了資產(chǎn)處置隨意性較大。2016年12月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中提出，要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度。而由隴西縣起草、甘肅省發(fā)布實(shí)施的DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，填補(bǔ)了國內(nèi)在資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)方面的空白。該標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容涉及資產(chǎn)處置定義、處置類型和方式、處置程序、資金核算、資產(chǎn)核銷等，其在農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制中的創(chuàng)新表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。
（一）科學(xué)完整地提出農(nóng)村集體資產(chǎn)處置定義
農(nóng)村集體資產(chǎn)處置概念散見于中央農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革文件、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部資產(chǎn)管理辦法等政策文件中，如原農(nóng)業(yè)部2009年發(fā)的農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2009〕4號(hào)文件中提出了資源性資產(chǎn)承包、租賃出讓處置制度的有關(guān)內(nèi)容，其他文獻(xiàn)中也沒有完整地給出農(nóng)村集體資產(chǎn)處置概念。在DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)中，完整地給出了農(nóng)村集體資產(chǎn)處置的定義。農(nóng)村集體資產(chǎn)處置是指村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有、占有、使用的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行讓渡或核銷的行為，包括農(nóng)村集體資產(chǎn)的對(duì)外承包、變賣、出租、入股、合作，村級(jí)集體固定資產(chǎn)的報(bào)廢、毀損和貨幣性資產(chǎn)損失的核銷等。此概念包涵了農(nóng)村集體“三資”處置的全部內(nèi)容，如對(duì)資金處置表述為對(duì)貨幣性資產(chǎn)損失的核銷，對(duì)資源處置表述為對(duì)外承包、出租、入股、合作等產(chǎn)權(quán)讓渡，對(duì)資產(chǎn)處置表述為對(duì)外承包、變賣、出租、入股、合作，同時(shí)包括了報(bào)廢、毀損的資產(chǎn)處置等。
（二）探索出農(nóng)村集體資產(chǎn)處置的類型和方式
DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)合理劃分了村級(jí)資產(chǎn)處置類型和方式。如將農(nóng)村集體“三資”處置類型歸納為承包、變賣、出租、入股、合作、毀損、報(bào)廢以及貨幣性資產(chǎn)損失核銷等，將資產(chǎn)處置的方式歸納為公開招標(biāo)、拍賣、委托第三方處置、自主核銷等4種。
（三）建立了農(nóng)村集體資產(chǎn)處置程序
在DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)頒布以前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置從決策到具體處置操作流程，大多由鄉(xiāng)村干部隨意拍板，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理始終無法擺脫“暗箱操作”所造成的腐敗陰影。而資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范了處置操作程序，由村級(jí)組織提出資產(chǎn)處置方案，經(jīng)過醞釀?dòng)懻?、民主決策、申請(qǐng)備案、招標(biāo)公告、組織拍賣等標(biāo)準(zhǔn)化工作流程，整個(gè)過程要建立每一宗資產(chǎn)管理檔案。資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，因資產(chǎn)處置類型的不同而采用不同的處置程序和方式，處置結(jié)果信息在縣鄉(xiāng)政務(wù)公開網(wǎng)站即時(shí)公開，全程留痕，接受黨政機(jī)關(guān)、審計(jì)部門、新聞媒體、農(nóng)民群眾“四位一體”的立體監(jiān)督。
三、DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行實(shí)踐與績效分析
（一）DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐案例
2013年隴西縣在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理實(shí)踐中提出了縣級(jí)資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)化文件，并以隴農(nóng)發(fā)〔2013〕161號(hào)規(guī)范化文本印發(fā)全縣，2014年起草了《農(nóng)村集體資產(chǎn)處置操作規(guī)程》地方標(biāo)準(zhǔn)初稿，2014年7月隴西縣首陽鎮(zhèn)董家堡村村民委員會(huì)經(jīng)過民主決策程序，將位于316國道旁磚混結(jié)構(gòu)的200.08平方米舊村部，以起拍價(jià)39萬元申請(qǐng)公開拍賣，整個(gè)拍賣活動(dòng)依據(jù)《農(nóng)村集體資產(chǎn)處置操作規(guī)程》初稿約定的資產(chǎn)處置操作程序，由隴西縣首陽鎮(zhèn)董家堡村村民委員會(huì)于2014年9月25日進(jìn)行了公開拍賣，報(bào)名拍賣的有3名本村農(nóng)戶，經(jīng)過多輪競價(jià)，最終由首陽鎮(zhèn)董家堡村民董彪以48萬元中標(biāo)，比村集體原來的起拍價(jià)高出8萬元。在拍賣現(xiàn)場，董家堡村村民委員會(huì)與買受人董彪依據(jù)約定簽署了《資產(chǎn)處置確權(quán)協(xié)議書》。
（二）DB62T 2915-2018標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行績效
從2013年隴西縣出臺(tái)縣級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)處置標(biāo)準(zhǔn)化文件，到2014-2018年起草并由原甘肅省市場監(jiān)督管理局頒布DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)，該地方標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過了初稿討論 實(shí)踐檢驗(yàn) 再次修改 申請(qǐng)立項(xiàng) 獲準(zhǔn)批復(fù) 征求意見 頒布實(shí)施等環(huán)節(jié)。DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)在甘肅省的有效執(zhí)行，對(duì)全省農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范化管理具有現(xiàn)實(shí)和潛在的績效。
1.規(guī)范了村級(jí)資產(chǎn)處置行為。DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)明確了農(nóng)村集體資產(chǎn)處置的利益攸關(guān)方——村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村黨支部、村民大會(huì)或村民代表大會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系中的權(quán)責(zé)和內(nèi)部控制制度，形成了全新的資產(chǎn)治理體系，從資產(chǎn)處置提議決策、互相監(jiān)督、程序公開、文書檔案等重要環(huán)節(jié)，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的程序?qū)⑥r(nóng)村集體資產(chǎn)處置置于監(jiān)督之下，使農(nóng)村集體資產(chǎn)處置全程實(shí)現(xiàn)了群眾、輿論、網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)等四位一體的立體化、全覆蓋監(jiān)督，資產(chǎn)處置事前控制代替了原來的事后監(jiān)督，有利于約束鄉(xiāng)村干部的盲目決策行為，有效地從源頭上制止了農(nóng)村“微腐敗”行為的發(fā)生。
2.體現(xiàn)了村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布實(shí)施，要先經(jīng)過村級(jí)黨組織提議，才能進(jìn)入村級(jí)“兩委”商討，村黨支部對(duì)資產(chǎn)處置的領(lǐng)導(dǎo)作用得到充分發(fā)揮，展現(xiàn)了農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理中的戰(zhàn)斗堡壘作用。
3.促進(jìn)了農(nóng)村村民自治進(jìn)程。通過在甘肅全省推廣DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)，基層廣大農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，特別是村級(jí)資產(chǎn)處置，有了標(biāo)準(zhǔn)化的管理路徑，他們積極參與到當(dāng)?shù)卮寮?jí)集體資產(chǎn)處置事務(wù)中，農(nóng)民群眾對(duì)村級(jí)集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到了真正落實(shí)，在基層資產(chǎn)管理實(shí)踐中充實(shí)了村民自治的基礎(chǔ)。基層群眾對(duì)村級(jí)資產(chǎn)管理由過去的“觀眾”變成如今的“演員”，想事、做事總從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局考慮，農(nóng)民群眾真正具有了當(dāng)家作主的歸屬感。
4.監(jiān)督了村級(jí)權(quán)力。過去村級(jí)集體資產(chǎn)處置缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，使得少數(shù)鄉(xiāng)村干部在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中獨(dú)斷專行，違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最終癱軟了基層民主監(jiān)督組織。甘肅全省實(shí)施DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)后，農(nóng)村集體資產(chǎn)處置由過去的“地下操作”變成了如今的“公開買賣”，鄉(xiāng)村干部管理農(nóng)村集體資產(chǎn)有了“標(biāo)準(zhǔn)化流程”，同時(shí)引導(dǎo)村民參與到“陽光村務(wù)”中來，村民與村“兩委”、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、基層政府的溝通渠道更通暢了。
四、實(shí)踐啟示
（一）群眾需求是制度創(chuàng)新的源泉
甘肅省頒布DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐證明，建立農(nóng)村集體資產(chǎn)處置制度是當(dāng)前村級(jí)資產(chǎn)管理中的新生事物，順應(yīng)了國家在2016年12月出臺(tái)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革文件精神，全國各地要根據(jù)實(shí)際情況探索建立農(nóng)村集體資產(chǎn)處置制度；同時(shí)，建立鄉(xiāng)村資產(chǎn)處置機(jī)制又是廣大農(nóng)民群眾期盼的事，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新就要關(guān)切老百姓的需求，把老百姓的盼望作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新的源泉，這樣的機(jī)制創(chuàng)新才能“接地氣”。
（二）實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略是推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范化建設(shè)的必由之路
推行標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范化的重要路徑。鄉(xiāng)村“三治”融合的保障是法制，而推行農(nóng)村集體資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化是“依法治村”及“三治”融合的題中之義。標(biāo)準(zhǔn)的頒布實(shí)施與剛性的法律相比更加具體細(xì)致，包含許多定量要求，對(duì)社會(huì)事務(wù)管理直接、靈活、針對(duì)性更強(qiáng)，因此可以說標(biāo)準(zhǔn)是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性規(guī)范。甘肅省以農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)治理為抓手，引用標(biāo)準(zhǔn)化原理和方法，創(chuàng)造性地探索總結(jié)出了DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村集體資產(chǎn)處置的對(duì)象與類型、原則與要求、流程與規(guī)范等諸如此類的問題，不僅各級(jí)管理部門，而且普通老百姓在DB62T 2915-2018規(guī)范制度中都可以得到“標(biāo)準(zhǔn)答案”。
（三）制度創(chuàng)新離不開政府支持
隴西推出DB62T 2915-2018地方標(biāo)準(zhǔn)是中央推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革所倡導(dǎo)要求且在實(shí)踐中自行探索的規(guī)范性制度，標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)離不開各級(jí)政府的大力支持，是在政府主導(dǎo)下在甘肅全省運(yùn)用行政權(quán)力推廣的，政府為這一新生制度變遷提供了動(dòng)力。
作者單位系隴西縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營服務(wù)站。來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第1期（此為原稿，與書刊有出入）
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