摘要：縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是加快構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動縣域新型城鎮(zhèn)化邁向更高質(zhì)量的均衡發(fā)展階段的客觀要求，也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要目標(biāo)?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)上是以人口、土地和資本等要素為主體支撐以及相互作用，包含城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)體制系統(tǒng)和社會系統(tǒng)互聯(lián)互通、互補(bǔ)互融的綜合過程。推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展要立足整體范疇、聯(lián)系兩大地域、聚焦關(guān)鍵要素、圍繞現(xiàn)實(shí)任務(wù)，不斷推動城鄉(xiāng)要素在縣域空間內(nèi)流動集聚并實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，進(jìn)而形成相輔相融、功能互補(bǔ)、共生共融的縣域發(fā)展共同體。
關(guān)鍵詞：縣域城鄉(xiāng)融合；要素流動；城鄉(xiāng)關(guān)系；高質(zhì)量發(fā)展
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)命題
《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》明確提出，要推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，推進(jìn)縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。因此，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是加快構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動縣域新型城鎮(zhèn)化邁向更高質(zhì)量的均衡發(fā)展階段的客觀要求，也是在縣域范圍內(nèi)率先通過經(jīng)濟(jì)、空間、社會、生態(tài)系統(tǒng)深度融合加快推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要目標(biāo)。
一是以補(bǔ)齊短板推進(jìn)縣城建設(shè)，打造高質(zhì)量發(fā)展縣域載體。縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，對于構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化格局具有重要的意義。目前全國約有2.9億農(nóng)民工，縣域內(nèi)約有1.6億。尤其是在農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)背景下，推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化更加能夠保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶和回流農(nóng)民工順利返鄉(xiāng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，縣城雖然具備一般城市的發(fā)展基礎(chǔ)，但由于長期政策實(shí)踐中的城市偏向，縣城與周邊大城市乃至不同區(qū)域之間發(fā)展的差距依舊明顯。以2022年為例，縣域人均GDP水平后十位的縣僅為全國平均水平12.5%-16.7%(全國平均水平為85698元)。從區(qū)域內(nèi)部縣域間發(fā)展差異來看，四川省縣域人均GDP首位縣和末位縣兩者之間的差值約為56.3倍，浙江、廣東、江蘇分別約為29.5倍、21.4倍和12.3倍。
由于區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦和發(fā)展條件不同，如何有效破除當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、縣域發(fā)展不平衡、縣城吸納人口能力有限等問題，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展，需要從共性中把握特性。《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)要科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，總體上按照大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五種功能定位與類型劃分，重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、提高資源環(huán)境承載能力、推進(jìn)人口回流等政策目標(biāo)，加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、不斷增強(qiáng)節(jié)點(diǎn)縣城自我統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)能力(見表1)。
二是以載體建設(shè)推動戰(zhàn)略協(xié)同，推動鄉(xiāng)村振興和縣域新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)以“人”為核心，在優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的過程中同步推動生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型和生活方式轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略立足鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生面向，強(qiáng)調(diào)在激活村莊內(nèi)生動力的同時通討產(chǎn)業(yè)振興實(shí)現(xiàn)與城市功能互補(bǔ)。城鄉(xiāng)融合是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興互動的時代產(chǎn)物，而新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序協(xié)同也有賴于縣域城鄉(xiāng)融合所提供的穩(wěn)定開放融合富足共享的整體環(huán)境。
城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的對象是一個鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)，包括城鄉(xiāng)融合體、鄉(xiāng)村綜合體、村鎮(zhèn)有機(jī)體、居業(yè)協(xié)同體。鄉(xiāng)村振興的根本目的是在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕富足，農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效和農(nóng)村宜居宜業(yè)，同時鄉(xiāng)村振興所內(nèi)涵的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、組織、文化和人才振興需要建立完善的面向縣域城鄉(xiāng)要素保障體系。當(dāng)前，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興旨在以縣城為龍頭和載體，充分發(fā)揮縣城輻射帶動能力，通過服務(wù)下沉、資源下沉、治理下沉、組織下沉形成集聚效應(yīng)、傳導(dǎo)效應(yīng)和涓滴效應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果的有效鞏固、農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展、糧食安全的穩(wěn)固保障。
在縣域內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是縣域新型城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)，也是未來我國縣域城鄉(xiāng)深度融合的結(jié)果呈現(xiàn)，更是推進(jìn)從土地城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的動力來源。從當(dāng)前縣域新型城鎮(zhèn)化過程中人口流動規(guī)律來看，目前入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)農(nóng)民工規(guī)模超過70萬人，縣域和縣城成為返鄉(xiāng)農(nóng)民工“二次創(chuàng)業(yè)”的首要選擇，未來10-15年返鄉(xiāng)農(nóng)民工規(guī)模和頻率將會進(jìn)一步增加。同時截至2022年我國城鎮(zhèn)常住人口9.2億人，比2021年增加646萬人;鄉(xiāng)村常住人口4.91億人，相比減少731萬人，縣域及縣城也成為農(nóng)民工進(jìn)城落戶的主要選擇。如何妥善安置返鄉(xiāng)農(nóng)民工和進(jìn)城農(nóng)民工成為縣域新型城鎮(zhèn)化面臨的主要挑戰(zhàn)。以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)聚焦縣城基礎(chǔ)功能，隨著縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不斷提高、城市基本公共服務(wù)體系的逐步完善、縣域農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化機(jī)制不斷健全，縣城自身的就業(yè)吸納能力也會同步提升，人口承載力也會逐步增強(qiáng)，縣域城鎮(zhèn)化也會逐步轉(zhuǎn)向以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。
三是以戰(zhàn)略共振促進(jìn)城鄉(xiāng)共富共榮，形成城鄉(xiāng)資源要素自由流動、城鄉(xiāng)功能深度耦合、城鄉(xiāng)權(quán)益均等保障整體局面。城鄉(xiāng)要素合理配置與雙向流動既是推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部循環(huán)的重要表現(xiàn)。當(dāng)前，制約城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要問題之一是城鄉(xiāng)要素流動類型不均衡、要素流通渠道不通暢。從要素對城鄉(xiāng)居民權(quán)益保障的影響路徑來看，由于城鄉(xiāng)在公共服務(wù)財(cái)政投入、技術(shù)投入上的現(xiàn)實(shí)差異造成兩大地域系統(tǒng)內(nèi)部教育、醫(yī)療、文化、體育、社保等基本公共服務(wù)供給差距擴(kuò)大，以2021年為例，我國縣域城鄉(xiāng)之間供水普及率、燃?xì)馄占奥?、污水處理率、生活垃圾處理率差值分別為20.67%、68.11%、76.74%和26.31%。為此，要加快構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、平等交換與雙向流動的體制機(jī)制，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
以要素雙向流動為抓手加快推動縣域城鄉(xiāng)融合不僅有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與縣域新型城鎮(zhèn)化的協(xié)同并進(jìn)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的根本要求。習(xí)近平總書記指出：“促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！碑?dāng)前我國共同富裕的薄弱的環(huán)節(jié)是縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不充分與不平衡問題。以城鄉(xiāng)人均可支配收入為例，縣域城鄉(xiāng)人均可支配收入差值從2013年17037元擴(kuò)大到2021年28481元，其內(nèi)在的絕對差值又同樣呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(見圖1)。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展與共同富裕的政策關(guān)聯(lián)來看，推動共同富裕要具備雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，在以“人”為核心的邏輯主導(dǎo)下，城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)民增收問題也必須要置于縣域城鄉(xiāng)融合的整體框架之下。具體而言，縣域城鄉(xiāng)融合中的空間融合、產(chǎn)業(yè)融合。治理融合能夠通過空間重構(gòu)、要素重配、制度完善來破除當(dāng)前阻礙城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機(jī)制障礙，通過物理空間轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換以及生活方式轉(zhuǎn)換滿足農(nóng)民“進(jìn)城”“留城”“融城”多層次與漸進(jìn)性需求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素自由流動、城鄉(xiāng)功能深度耦合、城鄉(xiāng)權(quán)益均等保障整體，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕的整體進(jìn)程。
推薦縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體路徑
相較于市域和省域，縣域既是人口回流地、產(chǎn)業(yè)聚集地，也是城鄉(xiāng)融合新空間和治理新樞紐。城鄉(xiāng)在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素市場等方面差異明顯，將縣域作為城鄉(xiāng)融合的空間載體意在促進(jìn)城鎮(zhèn)系統(tǒng)和鄉(xiāng)村系統(tǒng)之間形成有效互動，從而塑造新型城鄉(xiāng)關(guān)系。
（一）縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)涵與整體系統(tǒng)
結(jié)合城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵領(lǐng)域，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵可歸納為：優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局，對縣域空間內(nèi)的城鄉(xiāng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)現(xiàn)功能嵌套；依據(jù)生產(chǎn)要素的構(gòu)成特性以及不同產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性與互補(bǔ)性，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級；調(diào)整供需結(jié)構(gòu)、優(yōu)化共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)服務(wù)共享、制度共建;依托公共服務(wù)的推進(jìn)過程，以有為政府和有效市場的有序互動實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會高效能治理。城鄉(xiāng)融合的根本目的在于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下所形成的城市和鄉(xiāng)村兩大地域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)、空間、服務(wù)、治理互相孤立與區(qū)隔的現(xiàn)實(shí)局面，推動城鄉(xiāng)共生共榮、共同發(fā)展。相比較而言，縣域城鄉(xiāng)融合更加凸顯縣城和縣域的空間特質(zhì)和鄉(xiāng)土基礎(chǔ)，把縣強(qiáng)調(diào)要遵循鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中縣域基礎(chǔ)定位和農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的流動規(guī)律推動城鄉(xiāng)空域作為大城市和農(nóng)村地區(qū)的“第三空間’間、經(jīng)濟(jì)、體制和社會系統(tǒng)走向深度融合之路。
城鄉(xiāng)空間格局的整體優(yōu)化構(gòu)成城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)融合的邏輯起點(diǎn)。在當(dāng)前縣域城鄉(xiāng)融合中，空間格局優(yōu)化可表征為由以生產(chǎn)空間為主導(dǎo)向生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間(以下簡稱“三生”空間)相協(xié)調(diào)方向的優(yōu)化?！叭笨臻g內(nèi)涵的功能屬性通過“三生'功能分類、功能識別和功能空間優(yōu)化體系轉(zhuǎn)化為不同類型空間建構(gòu)的原料和基準(zhǔn)，最終推動空間功能在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障人居和生態(tài)服務(wù)三方面的功能嵌套發(fā)展。具體而言，生活空間所承載的提供勞動與生產(chǎn)資料以及保護(hù)與修復(fù)功能被疊加嵌套進(jìn)生產(chǎn)與生態(tài)空間，同時生態(tài)空間所具備的提供生產(chǎn)資料與補(bǔ)充生態(tài)及修復(fù)功能也會作用到生產(chǎn)與生活空間，而生產(chǎn)空間所附屬的提供生活資料和影響生態(tài)格局的功能影響生活與生產(chǎn)空間的建構(gòu)與治理。最后圍繞人的多樣性需求和多重性主體的邏輯，不斷突破“三區(qū)三線”剛性操作所帶來的空間沖突、擠壓、重疊與碎片化等問題，最終形成縣域城鄉(xiāng)空間融合的局面。
城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)融合前提是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。在縣域范圍內(nèi)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式因?yàn)檩^低的附加值、較高的生產(chǎn)成本以及分散化的組織形式難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的自我轉(zhuǎn)型，需要依托作為外部動力的城市資本和技術(shù)下鄉(xiāng)。當(dāng)前縣域城鄉(xiāng)融合的典型模式以土地集約利用推動工業(yè)上樓，在有效增加土地產(chǎn)出收益的同時也能夠以新型業(yè)態(tài)的引進(jìn)和社會資本的注入驅(qū)動農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級。同時，伴隨著城市功能有機(jī)疏散，城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推動城市和鄉(xiāng)村產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)分工關(guān)系:由傳統(tǒng)的依附型經(jīng)，尤其是在縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合過程中城鄉(xiāng)要素流動規(guī)模更大，要素流動頻度更高，要濟(jì)“剪刀差”變成協(xié)作型經(jīng)濟(jì)“共同體”素集聚品質(zhì)更強(qiáng)，城鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)融合的新趨勢(見圖2)。
在縣域城鄉(xiāng)融合中，圍繞“離土不離鄉(xiāng)”的生活習(xí)性與生存理性所形成的“半工半耕”“半工伴讀”等生計(jì)模式也要以均等化服務(wù)予以保障，把縣域城鄉(xiāng)融合政策要求與農(nóng)民進(jìn)城主觀愿望深度連接?？h域公共服務(wù)水平提升意味著基層公共服務(wù)制度體系的日漸完善，要以制度化推動政府與社會力量多元主體協(xié)同合作。“以制度創(chuàng)新破除城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機(jī)制障礙”成為推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵舉措，縣域城鄉(xiāng)融合的價(jià)值在于發(fā)揮縣域作為“第三空間”的政策過渡地帶以及承載城市均等化公共服務(wù)與農(nóng)村生活意義世界建構(gòu)的復(fù)合功能地帶的作用從而推動城鄉(xiāng)體制系統(tǒng)融合。
（二）縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體要素及其內(nèi)在關(guān)系
土地要素是推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)要素。土地是我國城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)要素，是人才、資本等其他要素的物質(zhì)載體。土地在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中主要表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化，既包括農(nóng)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，也包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整，如農(nóng)村宅基地、農(nóng)村屬性的獨(dú)立建設(shè)用地向城鎮(zhèn)及移民點(diǎn)以及城鎮(zhèn)屬性的獨(dú)立建設(shè)用地轉(zhuǎn)變。
資本要素是推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支撐要素。在縣域城鄉(xiāng)融合的初期階段，伴隨著農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移，原先傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式難以滿足家庭財(cái)富的再生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型迫在眉睫，即要以資本投入滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)的用地需求和形成適宜現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的整體環(huán)境。當(dāng)過渡到縣域城鄉(xiāng)融合的后期階段，城鄉(xiāng)融合的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向以“人”為核心的多重系統(tǒng)融合，雖然人口城市偏好不再顯著，但是對高質(zhì)量生活水平和實(shí)現(xiàn)自我全面發(fā)展的追求成為新的服務(wù)需求，包括城鄉(xiāng)居民素質(zhì)再提升、城鄉(xiāng)居住環(huán)境再改善、城鄉(xiāng)治理能力再強(qiáng)化更加需要資本的支撐。
人口要素是推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵要素。人才不僅是人力資源中能力、素質(zhì)較高的勞動力，而且對于推進(jìn)縣域社會高質(zhì)量發(fā)展、驅(qū)動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)更新具有支撐作用。相較于城市地區(qū)，勞動力同樣成為農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)優(yōu)勢，優(yōu)質(zhì)的人才能夠充分發(fā)揮主動性憑借其專業(yè)知識和能力創(chuàng)意為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)優(yōu)化等提供智力支持。
從要素層面而言，縣域城鄉(xiāng)融合是城市和鄉(xiāng)村基于各自要素稟賦與相對優(yōu)勢，通過要素流動實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間由要素稀缺性轉(zhuǎn)向要素互補(bǔ)性，推動城鄉(xiāng)兩大地域系統(tǒng)間空間、社會、經(jīng)濟(jì)與人口結(jié)構(gòu)的互動與耦合。其中，人口流動是城鄉(xiāng)要素流動的核心和起點(diǎn)，能夠帶動其他類型的要素集聚、擴(kuò)散和流動，推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。一方面，圍繞土地要素市場化改革所要求的完善土地管理體制和土地價(jià)格體系與市場運(yùn)行機(jī)制正是對城鄉(xiāng)人口流動規(guī)律的客觀把握，而土地要素流動的本質(zhì)是權(quán)能轉(zhuǎn)移或者功能轉(zhuǎn)型，其根本的歸屬主體依舊屬于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的“人”。另一方面，城鄉(xiāng)人口流動規(guī)模不斷擴(kuò)大，尤其是在城鄉(xiāng)融合的中期階段為適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合所采取的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與建設(shè)用地入市等舉措需要更多社會資本的注入與支撐由此產(chǎn)生農(nóng)村金融制度改革。農(nóng)民進(jìn)城與城市人才下鄉(xiāng)過程中所產(chǎn)生的短期日常消費(fèi)行為、中期求學(xué)務(wù)工行為和長期產(chǎn)業(yè)投資行為進(jìn)一步推動城市資本下鄉(xiāng)，不斷推動縣域城鄉(xiāng)融合。
推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體路徑
推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展要立足整體范疇、聯(lián)系兩大地域、聚焦關(guān)鍵要素、圍繞現(xiàn)實(shí)任務(wù)，不斷推動城鄉(xiāng)要素在縣域空間內(nèi)流動集聚并實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，進(jìn)而形成相輔相融、功能互補(bǔ)、和諧共生的縣域發(fā)展共同體。
第一，明確縣城功能分類，培育縣域城鄉(xiāng)融合有效載體。以系統(tǒng)思維推動城鄉(xiāng)融合，強(qiáng)化空間一體化意識，增強(qiáng)縣域發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、全局性，立足縣域整體空間基礎(chǔ)范疇，以縣域全局有機(jī)融合與均衡發(fā)展為導(dǎo)向，統(tǒng)籌規(guī)劃、城鄉(xiāng)兼顧、重點(diǎn)突出，充分發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐作用。推動縣城高質(zhì)量發(fā)展，要以增強(qiáng)縣城吸收城市發(fā)展資源、輻射帶動鄉(xiāng)村的能力為發(fā)展目標(biāo)，綜合考慮縣城區(qū)位環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源人口等客觀因素，科學(xué)把握縣城功能定位，明確不同縣城功能分類，深度發(fā)掘區(qū)域差別優(yōu)勢與資源稟賦特色，深入推進(jìn)縣城發(fā)展建設(shè)，因地制宜、分類施策，進(jìn)而形成一縣一策的精準(zhǔn)發(fā)展措施，增強(qiáng)縣域綜合承載和資源配置能力。注重發(fā)揮縣城發(fā)展的要素載體與區(qū)域引擎作用，由點(diǎn)及面，促進(jìn)現(xiàn)代化要素在縣域整體空間內(nèi)的全域擴(kuò)散與整合發(fā)展，盤活鄉(xiāng)村空間存量，有效提升縣域空間增量，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)擴(kuò)能、融入大局，推動縣、鄉(xiāng)、村三級的結(jié)構(gòu)優(yōu)化完善、功能銜接互補(bǔ)，構(gòu)建有梯度、多層、全方位的縣域發(fā)展系統(tǒng)。
第二，推動發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同，釋放縣域城鄉(xiāng)融合強(qiáng)大動能。縣域是包含城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩大地域系統(tǒng)在內(nèi)的連續(xù)體與綜合體，具有城鄉(xiāng)共存的基本特征。推動縣域城鄉(xiāng)融合，要推動城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩大地域系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展，既充分發(fā)揮兩大系統(tǒng)的特色優(yōu)勢，又注重形成合二為一的整體效應(yīng)。
首先，堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)基層治理，進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度以及公共服務(wù)和社區(qū)組織與管理體制;從資源供給上鼓勵與支持市民和資本下鄉(xiāng)，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共資源向鄉(xiāng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向鄉(xiāng)村傳播，建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)一體化建設(shè)運(yùn)營機(jī)制，以服務(wù)內(nèi)容精準(zhǔn)供給助力公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源共享和跨系統(tǒng)優(yōu)勢互補(bǔ)的公共服務(wù)共享目標(biāo)。其次，厘清城市和鄉(xiāng)村的要素結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)要素比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。通過推動城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢和鄉(xiāng)村要素結(jié)構(gòu)優(yōu)勢相互結(jié)合，降低生產(chǎn)成本與交易成本，使得原本不互相聯(lián)系或者關(guān)系黏性較弱的產(chǎn)業(yè)與部門之間重組產(chǎn)生新的分工機(jī)制，重塑產(chǎn)品生產(chǎn)特征與價(jià)值創(chuàng)造過程，形成縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際比較優(yōu)勢。同時，通過多種要素比較優(yōu)勢結(jié)合轉(zhuǎn)化，促進(jìn)縣域空間內(nèi)兩大地域系統(tǒng)的空間融合、文化融合、生態(tài)融合、產(chǎn)業(yè)融合、服務(wù)融合等多類領(lǐng)域融合，釋放縣域城鄉(xiāng)融合強(qiáng)大動能。
第三，加快要素雙向流動，突破縣域城鄉(xiāng)融合關(guān)鍵瓶頸。推進(jìn)以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，離不開區(qū)域內(nèi)要素的自由流動與動態(tài)均衡。當(dāng)前，協(xié)調(diào)發(fā)展土地、人才及資本三類關(guān)鍵要素是打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)梗阻的重要抓手。
首先，全面加強(qiáng)縣域城鄉(xiāng)閑置空間的保護(hù)性和轉(zhuǎn)化性開發(fā)，推進(jìn)農(nóng)村土地市場化配置，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索農(nóng)村宅基地同建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化機(jī)制，通過盤活閑置空間資源解決空間資源利用率不高的問題。同時積極開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治，實(shí)施以資源在地化為目標(biāo)的空間開發(fā)策略，在綜合考慮社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)偏好以及生態(tài)空間本底約束的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)特色化規(guī)模化，充分挖掘鄉(xiāng)村空間資源內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)與社會價(jià)值。其次，積極推動在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化。一方面，探索戶籍制度改革地區(qū)性政策創(chuàng)新，在保留原有落戶渠道的基礎(chǔ)上，建立縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口新型落戶渠道和公共服務(wù)獲取新機(jī)制;另一方面，探索公共服務(wù)均等化的福利增量改革，增加社會福利與公共資源有效供給，為人才資源提供針對性福利待遇與工作平臺，探索社會福利、公共服務(wù)與戶籍脫鉤，通過福利增量改革填平本地戶籍居民和非戶籍人口之間的福利差。最后，完善分稅制財(cái)稅體制，探索建立中央政府兜底.地方政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、個人輔助的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī),制，構(gòu)建扁平化的財(cái)稅征收管理體系，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力支出與事權(quán)相適應(yīng)和有效匹配。推進(jìn)投融資改革，拓寬準(zhǔn)入范圍和降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加快構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、主體多元.模式多樣、政策支持”的融資模式，滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的資金缺口。
第四，創(chuàng)新融合驅(qū)動機(jī)制，暢通縣域城鄉(xiāng)融合制度渠道。未來，在縣域城鄉(xiāng)融合的過程中，要統(tǒng)籌考慮并處理好新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和縣域城鄉(xiāng)融合的協(xié)同關(guān)系，秉持充分與平衡的雙重理念，圍繞落實(shí)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略下的現(xiàn)實(shí)任務(wù)要求，立足縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距的核心目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。
首先，圍繞城鄉(xiāng)空間功能互通任務(wù)要求，以縣域城鄉(xiāng)空間全領(lǐng)域共建為路徑推動空間一體化治理，穩(wěn)步推進(jìn)縣域?qū)用鎳量臻g規(guī)劃“多規(guī)合一”工作，以共同締造為工作理念，通過決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享的基本思路推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治工程，提升空間效率。其次，圍繞城鄉(xiāng)要素雙向流通任務(wù)要求，以縣域城鄉(xiāng)要素全周期管理為選擇加強(qiáng)要素市場化配置，加快城鄉(xiāng)土地同權(quán)化改革，培育統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場，完善農(nóng)村流動人口落戶政策，建立統(tǒng)一完善的城鄉(xiāng)人員職業(yè)技能培訓(xùn)平臺與數(shù)據(jù)要素市場，推進(jìn)農(nóng)村金融制度改革，建立健全多元融資與成本分?jǐn)倷C(jī)制。再次，圍繞城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條聯(lián)通，以縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)全鏈條聯(lián)動為策略推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合化發(fā)展，引導(dǎo)城市技術(shù)創(chuàng)新要素有序向鄉(xiāng)村流動并驅(qū)動一批創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)落地生根，推動城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸至鄉(xiāng)村腹地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)型融合，同時充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)功能互補(bǔ)的優(yōu)勢，構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)體系統(tǒng)的發(fā)展韌性、體系多元性與結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)互動、一體化發(fā)展。最后，圍繞城鄉(xiāng)服務(wù)價(jià)值融通，以縣域城鄉(xiāng)服務(wù)全方位供給為手段加快服務(wù)均等化供給，加大落后地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入力度，鼓勵社會組織、企業(yè)和非營利機(jī)構(gòu)深入縣域單元提供高質(zhì)量公共服務(wù)，依托技術(shù)手段和信息技術(shù)逐步建立城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)需求庫與公共服務(wù)動態(tài)監(jiān)測平臺，建立縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制，圍繞區(qū)域資源共享和跨區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)的目標(biāo)完善公共服務(wù)共享機(jī)制。
（作者系華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《人民論壇》2024年第2期）
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