摘要：深化農村土地制度改革是推進農業農村現代化的基礎支撐。盡管我國農村土地制度改革在激活要素活力、優化資源配置、保障農民權益等方面取得一定成效，但進一步推進改革仍面臨土地用途管制剛性、耕地保護政策約束與市場化改革需求相悖，基層治理能力與改革錯配，要素市場化改革陷入“雙軌制”困境，以及權益保障失衡，風險傳導加劇等問題。因此，提出完善農村產權制度體系、健全市場運行機制、創新收益分配機制、提升基層治理能力等實踐路徑，為進一步深化農村改革、加快推進鄉村全面振興提供理論參考?
關鍵詞：農村土地制度；承包地；宅基地；集體建設性用地；征地制度
一、引言
黨的二十屆三中全會明確提出深化農村土地制度改革，健全城鄉融合發展體制機制的戰略部署，強調統籌推進承包地、宅基地、集體經營性建設用地等農村土地關鍵領域的改革。這一政策導向進一步凸顯了農村土地制度改革從單項突破轉向系統集成深化的趨勢，核心目標在于破解土地要素市場化配置的制度性障礙，激活鄉村振興內生動力。與以往改革相比，新一輪土地制度改革要求各項制度協同聯動。其必要性體現在三方面：一是土地要素功能復合性增強，單一制度改革難以解決資源錯配難題；二是提高土地利用效率要求多部門協同推進改革，加強政策協調和資源整合；三是城鄉融合發展的本質要求打破城鄉土地二元分割，涉及承包地、宅基地、集體經營性建設用地等多項制度的整體性重構。鞏固和完善農村基本經營制度，做好房地一體宅基地確權登記頒證，健全農村集體經營性建設用地入市收益分配和權益保護機制，以及完善土地利用規劃和管理制度是深化農村土地制度改革、推進鄉村全面振興的重要舉措。而深化農村土地制度改革，主線仍是處理好農民與土地的關系。因此，農村土地制度改革要聚焦各制度間的功能耦合與協同效應，以整體性思維破解深層次矛盾；要通過產權界定、市場準入和收益分配機制創新，構建兼顧效率與公平的現代土地治理體系，激發農業農村活力，為中國式農業農村現代化提供制度保障。
圍繞農村土地制度改革的理論與實踐，現有文獻已取得較為豐富的研究成果，主要集中在三個方面：一是制度演進脈絡與理論基礎。已有研究普遍認同土地制度是中國的基礎性制度，在實踐發展過程中形成了中國特色社會主義土地政策體系，而農地制度差異的核心在于地權的個人化程度。基于對制度演進規律和當前改革階段的認識，周子銘和高鳴（2025）強調新時代深化農村土地制度改革，必須正確理解和把握其內在理論邏輯。二是改革價值取向與制度設計核心。制度經濟學派強調產權明晰的關鍵作用，主張通過“三權分置”釋放土地資本功能；而政治經濟學派則警示土地市場化可能加劇社會分化，主張強化集體所有制保障功能。這種理論爭議映射出改革深層張力，即如何在效率與公平、市場與政府、個體與集體之間尋求動態平衡。三是分項制度的運行障礙與改革路徑。針對中國城鄉土地制度仍存在顯著的“二元割裂”特征，現有研究已從多角度揭示了制度矛盾的深層機理。承包地經營權流轉受限于權能殘缺，截至2022年底，全國家庭承包耕地土地經營權流轉總面積僅5.76億畝，規模化經營潛力未能充分釋放。宅基地因權能結構性失衡導致流轉渠道受阻，目前全國絕對閑置宅基地比例為11.82%，相對閑置比例為7.69%，整治潛力約為4000萬畝。集體經營性建設用地雖已突破入市禁令，但因規劃管制嚴苛、增值收益分配機制模糊，實際入市規模不足國有建設用地交易量的4%，形成“隱形土地市場”。征地制度作為農轉非的主要工具，存在公共利益界定泛化的制度缺陷。僅2024年1—9月，全國法院審理涉房屋、土地征收拆遷等一審行政案件就達42.5萬件，年均增長8.8%。上述因制度壁壘所滋生的問題，不僅加劇了土地資源配置效率損失，更阻礙了農民財產性收入增長，需要不斷依法確認并保障農民和農村集體經濟組織的財產性土地權利。這種制度困境與中國式現代化要求的“城鄉要素平等交換、雙向流動”形成尖銳矛盾，亟須通過系統性改革實現制度聯動與功能耦合。
既有研究已經關注到農村土地改革的制度演變、產權配置、運行效率等方面，但多聚焦于對承包地、宅基地、集體經營性建設用地或征地制度的單維分析，尚未突破碎片化研究的范式局限，理論層面缺乏對農村土地制度內在協同機理的系統研究，沒能揭示土地要素市場改革中產權結構化、資源配置與治理效能間的關聯。基于此，本文以“問題挑戰—理論邏輯—實踐路徑”為分析框架，重點揭示承包地、宅基地、集體經營性建設用地與征地制度改革的協同機理，為實現土地制度改革從“碎片化修補”向“整體性重構”轉型提供參考。
二、農村土地制度改革的成效與現實挑戰
深化農村土地制度改革是破除城鄉二元結構、賦能鄉村全面振興的關鍵環節。立足于中國式農業農村現代化的戰略要求，近年來農村土地改革實踐在激活要素活力、優化資源配置、保障農民權益等方面已取得顯著進展。隨著改革步入深水區，制度局限性與實踐結構性問題逐漸顯現，成為制約農村土地制度改革效能的主要障礙。本文從實踐出發，系統梳理農村土地制度改革在關鍵領域取得的階段性成效，并深入剖析其面臨的多重現實挑戰，旨在客觀呈現改革進程中的成就與困境，為探尋解決方案提供借鑒。
（一）農村土地制度改革的成效
1.承包地“三權分置”改革的成效
作為農村土地制度改革的先導性舉措，承包地“三權分置”改革以產權細分為核心，通過所有權、承包權、經營權分置，重構土地資源配置機制。政策實施層面，以全國承包地確權登記頒證為基礎。據農業農村部統計，2014—2020年已完成全國2.13億農戶承包地確權登記頒證，確權面積達15億畝，覆蓋率超過96%，為經營權流轉奠定了制度基礎。經營權抵押融資試點在全國278個縣（市、區）推開，通過建立標準化評估體系與風險分擔機制，經營權抵押貸款規模穩步增長，有效緩解農業經營主體融資約束。
要素配置效率層面，依托農村產權交易平臺建立價值評估體系。截至2023年，全國農擔體系累計擔保項目近380萬個，累計擔保金額已超1.2萬億元，在保余額已超4000億元，占全行業涉農融資擔保余額60%左右。農擔業務覆蓋了全國超過98%的縣，業務量超過1億元的縣達1900多個，資源配置效率顯著提升。2013—2023年全國農地流轉率從26%躍升至36.5%。2015—2023年全國土地流轉均價從525元/畝·年增至716元/畝·年。
2.宅基地制度改革試點的成效
截至2024年，全國農村宅基地制度改革試點范圍已覆蓋31個省級行政單位的107個縣（市、區），重點推進閑置宅基地盤活、有償退出及宅基地有償使用機制的完善。在試點實踐中，各地通過多元化模式激活宅基地資源。2022年，浙江紹興峽山村共拍賣15塊宅基地，競拍總額高達576.8萬元，實現了宅基地資格權跨縣轉移。福建晉江將宅基地價值增加到抵押評估價值中，貸款額度從40%提升至60%，創新了宅基地權益實現方式，發揮了宅基地用益物權的規模化效應。
浙江義烏首批3個村79間宅基地全部順利成交，跨村跨鎮街配置成功，安置農戶28戶，總成交價款3636.61萬元，村集體收益1540余萬元。據中國人民銀行統計，截至2018年末，試點地區農民住房財產權抵押貸款余額為306億元，同比增長41.6％，累計發放575億元⑩，實現了資源配置效率與農民財產權益的雙重提升。
3.集體經營性建設用地入市改革的成效
集體經營性建設用地入市改革打破了城鄉土地市場二元分割的體制壁壘，通過賦予農村集體土地完整權能，重構城鄉土地市場格局，成為鄉村振興戰略的關鍵制度供給。試點地區以“存量優先、規劃管控”為原則，建立入市地塊清單管理制度，明確入市范圍與用途管制規則。在試點探索中，33個試點地區通過“存量入市+增量管控”路徑界定入市范圍，將入市對象限定為符合國土空間規劃的存量集體經營性建設用地，并建立“同權同價、凈地出讓”交易規則。
自2023年啟動深化農村集體經營性建設用地入市試點工作以來，350個集體經營性建設用地入市試點地區基本完成確權登記任務，各試點地區合計完成農村集體經營性建設用地入市719宗，宗地面積達13138.76畝，成交金額達185.2億元，土地成交均價達約141萬元/畝，入市土地累計帶動產業投資規模達1441.57億元，累計提供就業崗位達39645個，累計增加工資性收入達11.39億元。典型試點區如江蘇，入市收益留存農村集體經濟組織2.84億元，分配給農民個人1.41億元，收益分配方面取得明顯成效。全國批準建設用地中耕地面積為190.5萬畝，占用耕地比例持續下降，由2019年的38%降至2023年的27.8%。
4.征地制度改革的成效
征地制度改革聚焦公共利益界定與補償機制優化，致力于重構城鎮化進程中的土地增值分配秩序。2019年《中華人民共和國土地管理法》修訂后，全國所有省級行政區均制定了區片綜合地價制度，補償標準從土地年產值倍數轉為按區片地價動態調整，如江蘇吳江區土地征收均價為65000元/畝，征收標準顯著提高。改革實施以來，“十四五”期間全國新增建設用地比“十三五”期間壓減約300萬畝。2022—2023年6月，全國立案偵辦非法占用耕地刑事案件9000余起，收回耕地6萬余畝，耕地持續快速減少的狀況得到初步遏制，有力維護了國家糧食安全。
5.配套制度改革聯動的成效
農業生產方面，新型農業經營主體培育取得突破性進展。截至2024年3月，全國家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織分別達到400萬個、220萬家和107萬個。土地流轉率和土地利用效率顯著提升，部分試點地區家庭農場土地續租率由9.51%提升到28.46%，糧食生產全程機械化率達90%，畝均節本增效100元以上。資源管理方面，2023年我國單位GDP建設用地使用面積較2012年下降接近45%，全國耕地總量連續第3年保持凈增長。黨的十九大以來，化解不動產“登記難”歷史遺留問題共計1100多萬套，惠及2600多萬群眾，增減掛鉤政策累計為貧困地區籌集資金4400多億元。截至2022年底，全國具有法人資格的農村產權流轉交易市場已達1345家，總成交額超過10715億元。空間治理方面，國土空間規劃體系重構并劃定“三區三線”，約束城鄉建設用地無序擴張，全國生態保護紅線面積占陸域國土面積的近1/3，“五級三類”（總體規劃、專項規劃、詳細規劃三類）國土空間規劃基本形成。就建設城鄉統一的用地市場而言，2024年僅江蘇各級農村產權交易市場就完成交易25萬宗，成交金額超320億元，其中線上不見面交易8.3萬宗、交易金額122.2億元、溢價金額6.1億元，同比分別增長7%、3.5%、20.8%。
（二）農村土地制度改革的現實挑戰
1.制度協同困境：多目標約束下的整治難題
土地管理制度的多重目標沖突難以協調，土地用途管制剛性、耕地保護政策約束與市場化改革需求在實踐中難以同時滿足。從土地要素市場化進程看，雖2023年全國農村土地流轉率達36.5%，但農村經濟合同糾紛案件同比激增，制度摩擦問題突出。更深層的制度沖突體現為土地管理目標的多重性矛盾和土地增值收益分配機制的結構性失衡。從耕地保護看，耕地保護政策與土地市場化流動的結構性矛盾更加尖銳。研究發現，2009—2020年全國流轉耕地“非糧化”水平常年維持在45%左右。從土地財政依賴程度看，2020年國有土地使用權出讓收入達84142.29億元，同比增長15.9%。2021年，全國31個省份（不包含港澳臺地區）土地財政依賴平均值為30.19%，地方財政面臨可持續性挑戰。
2.權益保障失衡：制度包容性下的群體分化
土地權益分配呈現出顯著的群體差異。2022年1月—2023年9月，檢察機關共辦理涉婦女權益保護行政檢察案件4000余件，農村婦女、“外嫁女”等群體土地權益受侵害案件頻發。征地補償安置標準不統一問題突出，僅湖南某市一個區，2019年涉“外嫁女”土地征收補償行政訴訟就多達上百件。由于代際認知斷層加劇失衡，新生代農民工對家鄉土地權益狀況認知不足，面臨“無地可種”困境。據“全國青年發展狀況綜合調查”數據顯示，新生代農民工參與社會保障的比例較低，享有基本養老保險的比例低于50%，享有基本醫療保險的比例約60%，其他保障享有率不足40%。這種權益保障失衡現象，進一步加劇了農村社會的群體分化。部分農民因土地流轉而失去土地保障，面臨失業和養老風險。
3.市場發育滯后：要素配置的“雙軌制”困局
土地要素市場化改革陷入“雙軌制”困境。一方面，城鄉土地市場的制度性割裂導致要素價格信號嚴重失真。2022年全國農村集體經營性建設用地入市試點平均成交價約為13.3萬元/畝（約200元/平方米），僅為同期國有建設用地出讓均價的14.5%，城鄉土地價格剪刀差高達6.9倍，城鄉土地二元制度仍未打破。價格扭曲的實質是土地發展權配置的行政性壟斷，反映出城鄉要素平等交換機制的制度性缺位。
另一方面，區域市場分割進一步加劇要素配置失衡。東部發達地區依托成熟的產業基礎與活躍的資本流動，集體經營性建設用地入市規模占據絕對主導地位，其市場活躍度與交易規范化程度顯著領先；而中西部地區受制于需求側疲軟（產業承接能力不足）與供給側僵化（入市規則與區域實際脫節），陷入“低水平均衡”困境。這種區域分化本質上是土地要素市場化改革的非均衡推進所致，東部地區通過政策試點突破形成“制度創新紅利”，中西部地區則因改革動能不足陷入“路徑鎖定”。更值得警惕的是，地方保護主義與行政干預的疊加效應，使得跨區域土地指標交易、異地入市等協同機制難以實質性落地，進一步強化了“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應。
4.治理能力短板：基層治理體系的適應性危機
治理主體層面，基層治理能力與改革復雜性的錯配已成為制度落地的主要障礙。根據中央紀委通報，近六成群眾身邊腐敗問題涉民生資金管理使用。從通報數據看，2015年全年基層黨員干部在土地征收流轉、“三資”管理、舊村改造資金管理使用方面以權謀私、虛報冒領、貪污侵占等問題共561起，約占通報問題總數的57%。制度執行層面，基層政權組織面臨權責配置失衡困境。鄉鎮政府作為土地管理的末梢節點，既要承擔國土空間規劃編制、征地補償安置等職能，又受制于編制短缺與專業能力不足，導致政策執行中機械套用上級文件、選擇性落實改革條款等現象頻發。據統計，2023年全國31個省（自治區、直轄市）中，政策執行偏差率為3.2%~8.9%。技術支撐層面，雖然農業農村部于2023年底上線了全國農村土地承包合同網簽系統，但大部分基層治理仍停留在“臺賬管理”“人工核驗”的初級階段，抵押登記跨部門數據共享率不高，“數字鴻溝”加劇了區域分化。
5.風險傳導加劇：多目標沖突危機
土地資本化與糧食安全的結構性矛盾已威脅國家戰略安全。據《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2022—2023）》數據顯示，2008—2019年全國耕地減少了1.13億畝，2016年以來，“非糧化”導致全國糧食生產能力減少約2.1%。耕地流轉租金漲幅超過糧食價格漲幅的倒掛現象，更是直接威脅國家糧食安全底線。以東北地區為例，2021年地租價格相比2020年上升了50%，而糧價上升不足20%。與地租上漲幅度相比，糧食生產成本增加，抑制糧農種糧積極性。
土地金融風險呈現跨領域傳導特征。金融風險方面，土地經營權抵押貸款不良率激增，以遼寧遼陽為例，2020年僅燈塔轄區農村承包土地經營權抵押貸款的不良貸款余額就占總余額的63%。社會風險方面，據《生態環境和資源保護檢察白皮書（2018—2022）》數據顯示，2018—2022年全國檢察機關辦理生態環境和資源保護領域行政檢察案件6.3萬件，其中土地執法查處領域行政非訴執行案件4.5萬件，占71.4%；2022年土地執法查處領域行政非訴執行案件受理13209件，相較于2018年上升648.9%，年均增長129.8%，遠超民事案件平均增速。
三、農村土地制度改革的理論邏輯
深化農村土地制度改革，本質上是中國特色社會主義市場經濟條件下，重構城鄉土地權利關系、優化土地要素配置、重塑土地增值分配秩序的制度變遷。其核心目標在于破解城鄉二元結構，激活鄉村振興內生動力，實現效率與公平的動態平衡、發展與保護的有機統一。農村土地制度改革絕非承包地、宅基地、集體經營性建設用地、征地等單項制度的簡單疊加，而是旨在通過制度間的深度聯動與功能耦合，構建一個權能清晰、市場有效、分配合理、協同治理的現代化土地治理體系。理解其內在理論邏輯，是把握改革深層矛盾、探尋有效路徑的前提。
（一）制度互補與協同邏輯的理論基礎
從制度變遷視角看，土地改革制度服務于城鄉融合發展目標，并通過差異化的賦權路徑形成功能互補。North（1981）指出，制度變遷具有顯著的路徑依賴特性，初始制度選擇會通過自我強化機制形成鎖定效應。承包地“三權分置”的核心在于通過穩定承包權保障農民基本權益與社會穩定，分離經營權激活農業要素市場，為農業規模化和現代化奠定基礎，也為釋放農村勞動力、推動城鎮化創造條件。宅基地的資格權認定與使用權活化，旨在盤活農村沉睡資產、增加農民財產性收入，但與承包地制度改革提供的穩定預期和集體經營性建設用地入市創造的非農發展機會高度相關。集體經營性建設用地直接入市，旨在打破城鄉二元分割、實現同權同價，建立城鄉統一的建設用地市場，但依賴于國土空間規劃、征地制度改革中對“公共利益”的嚴格限定，以及宅基地制度改革釋放的空間潛力。征地制度中嚴格限定公益范圍和提高補償標準，旨在保障國家建設必需用地的同時矯正增值收益分配失衡，對入市空間和農民權益有直接影響。這種賦權聯動體現了Elinor Ostrom（1990）所強調的多層級治理思想，即中央設定框架目標，地方在試點中進行適應性制度創新，探索各項措施如何有效銜接。從空間重構視角看，深化農村土地制度改革，旨在打破城鄉土地發展權配置失衡，通過集體經營性建設用地入市、征地補償改革讓農村充分共享城鎮化增值收益，通過承包地和宅基地權能活化提升農村土地價值，并借助發展權轉移機制促進級差地租在區域間更公平流動，最終實現城鄉空間融合與均衡發展。
（二）目標沖突與平衡路徑的治理挑戰
農村土地制度改革具有理論必然性，在推進過程中卻面臨嚴峻挑戰，這種障礙主要表現為土地綜合整治的結構調適性難題。產權結構與市場機制層面，盡管承包地、宅基地、集體經營性建設用地與征地制度均涉及產權安排，但在權能界定、完整性和流轉自由度方面存在顯著差異。承包地經營權相對清晰且流轉活躍，宅基地權利結構更為復雜且流轉受限較多，集體經營性建設用地入市權能仍弱于國有土地，而征地制度則體現了國家基于公共利益對土地權利的法定征收程序。這種產權結構的異質性與權能的不健全，是造成城鄉土地市場制度性分割和價格信號扭曲的深層原因。Coase（1937）強調，清晰的產權界定是降低交易成本、實現市場效率的關鍵，權能受限和界定模糊極大抬高了市場交易成本，導致農村土地要素市場化陷入“雙軌制”困境，不同權屬性質、規劃用途的土地配置機制有顯著差異，阻礙了土地要素在城鄉和區域間的自由流動與高效配置。同時，土地制度改革必須兼顧效率與公平、市場配置與資源保護、地方發展需求與全局性戰略目標。這些目標之間往往存在難以調和的沖突，需要從整體層面評估優先序并確保動態平衡。
（三）協同改革的理論內核與實踐指向
農村土地制度改革的理論內核與實踐目標在于讓農民獲得越來越多的改革紅利。產權方面，要求在堅持農村土地農民集體所有的前提下，構建更加清晰、完整且相互銜接的產權體系，重點在于明確不同類型土地產權的核心權能邊界，探索不同產權在特定條件下的轉換或組合機制，并建立統一的登記、交易、抵押平臺，降低制度性交易成本。目標協同機制的核心是構建多元政策目標的動態調適框架，依托國土空間規劃的科學約束、差異化的政策工具，以及健全的跨區域補償機制，激發農業農村發展活力。治理方面，旨在構建“有效市場—有為政府—有機社會”的治理結構，關鍵在于厘清政府與市場的職能邊界，強化政府的跨部門協同能力與基層政策執行能力，深化農村集體經濟組織改革，通過完善治理結構、強化監督和專業運營，提升其作為市場主體和集體權益代表的能力，充分保障農民在改革過程中的知情權、決策權、參與權和監督權。
四、推進農村土地制度改革的實踐路徑
農村土地制度改革的實踐探索，必須深刻植根于改革所面臨的現實困境與內在理論邏輯。前文首先全面剖析了當前改革進程中凸顯的土地權益保障失衡、城鄉要素市場分割、資源保護與市場化配置矛盾，以及央地協同不暢與基層治理能力薄弱等問題。然后從理論上闡釋了改革的必然性，揭示了產權細分、市場統一、分配正義與治理協同四位一體的內在機理，而效率與公平、保障與發展等多維目標間的深層張力是實踐困境的根源。基于此，推進農村土地制度改革的實踐路徑需以系統思維為引領，構建一個目標清晰、邏輯自洽、措施聯動的行動框架，著力于筑牢產權基礎、暢通市場機制、優化分配格局、提升治理效能，最終推動現代化農村土地治理體系的形成。
（一）筑牢權能清晰的現代產權基礎，破解權益保障失衡困局
針對承包地流轉中權益糾紛頻發以及宅基地大量閑置低效利用等突出問題，首要任務在于深化產權細分與權能界定，為市場運行和權益保障奠定堅實的法理基礎。在承包地領域，需持續推進并深化“三權分置”改革。核心在于制定全國統一、標準化的承包權確權登記規范體系，明確集體經濟組織成員資格的認定標準、動態調整機制及退出路徑，從源頭上化解身份權益爭議。同時，應賦予土地經營權更完整的用益物權屬性，探索其抵押、擔保等權能實現形式，以激活土地要素活力。但必須同步建立嚴格的風險防控機制，設立土地流轉風險基金或引入保險制度，切實防范因經營主體破產或市場波動導致農民失地失房的風險，提升效率的同時守住保障底線。在宅基地領域，關鍵在于突破“三權分置”的實踐瓶頸。應加快建立資格權的認定、管理、退出和繼承的全國性制度框架，探索資格權與集體成員身份在一定條件下適度脫鉤的可行路徑，有效解決“一戶多宅”、宅基地閑置浪費等低效利用問題。在保障居住基本功能的前提下，審慎探索宅基地使用權在更大范圍內的流轉、抵押和退出機制，同時必須嚴格限定受讓主體，并設置用途管制，防止資本無序擴張，侵蝕其居住保障屬性，力求在盤活沉睡資產與維護社會穩定之間取得平衡。
（二）構建城鄉融合的統一土地市場機制，破除要素配置“雙軌制”壁壘
要解決城鄉土地市場分割、集體土地入市空間受擠壓以及規劃管制與市場化需求背離等核心挑戰，必須著力打破制度壁壘，構建城鄉統一的建設用地市場，這正是“市場有效”與制度互補性的關鍵體現。首要之舉是剛性約束和實質性壓縮征地范圍。應加快制定并頒布具有法律效力的《公共利益用地目錄》及配套實施細則，將國家行使征地權限定在確屬公共利益且不可替代的狹小范圍內，從根本上扭轉征地范圍過寬、界定模糊的痼疾，為集體經營性建設用地入市騰挪出廣闊的制度空間。對于規劃確定為工業、商業、旅游、娛樂等經營性用途的農村集體經營性建設用地，在符合國土空間規劃和用途管制的前提下，應賦予其與國有建設用地完全平等的法律地位和市場權利，允許其不經過征收環節，直接以出讓、租賃、作價出資、入股等方式進入城鄉統一的建設用地市場，實行真正意義上的“同權同價同責”。此舉是打破城鄉二元分割、實現要素自由平等流動的核心突破點，也是實現同權同價目標的必然要求。同時，必須建立全域覆蓋、統一銜接、權威高效的國土空間規劃體系，在縣級層面科學統籌劃定落實“三區三線”，明確集體經營性建設用地的規模、布局、強度及嚴格的用途轉換管制規則。這既能保障國家糧食安全與生態安全底線，又能為集體土地入市提供清晰穩定的預期，避免市場無序擴張。
（三）創新公平共享的土地增值收益分配機制，矯正權益分配失衡格局
針對征地補償偏低、增值收益分配向政府和開發商過度傾斜、集體內部收益分配不公等權益分配失衡問題，必須構建科學、公平、可持續的土地增值收益分配體系。對集體經營性建設用地入市產生的增值收益，構建清晰的“政府—集體—農民”三級分配框架。地方政府可基于土地增值調節稅等形式，收取一定比例的調節金，專項用于該區域鄉村振興所需的基礎設施建設、公共服務提升和生態補償，體現土地增值的社會回饋屬性。農村集體經濟組織作為土地所有者，應留存適當比例的收益，優先用于成員社會保障、發展壯大集體經濟以及村莊公共事務，增強集體服務能力與凝聚力。農民作為最終權益主體，應在增值收益分配中獲得與其核心權益相匹配的分配份額，確保其充分共享土地增值紅利。在征地領域，必須改革補償機制，全面推行“區片綜合地價+社會保障”的補償安置模式。區片綜合地價應定期評估、動態調整，切實反映土地市場價值變化和被征土地的綜合產出能力。社會保障安置需確保被征地農民長遠生計有保障、生活水平不降低，有效化解因征地引發的社會矛盾風險。對于自愿退出宅基地的農民，應積極探索與城鎮住房保障、就業扶持、社會保險權益相掛鉤的多元化安置方式，確保其“退得出、穩得住、能發展”，實現居住權益的平穩轉換。
（四）健全協同高效的多層級土地治理體系，化解治理能力錯配難題
針對央地政策協調不暢、部門分割、基層治理能力薄弱以及集體決策困境等治理斷層問題，必須重構和優化多層級土地治理體系。縱向權責配置層面，需明確各級政府的功能定位與權責邊界。省級政府應承擔起統籌協調和制度供給的核心責任，制定本省改革實施細則、標準規范和監管框架，確保中央精神因地制宜落地。市級政府應承擔起承上啟下的關鍵樞紐作用，負責將省級政策轉化為符合本市實際的操作細則，并重點強化對政策執行的協同聯動與資源要素流動。縣級政府作為關鍵執行主體，應賦予并強化其在國土空間規劃編制與實施、土地市場監管、產權登記管理等方面的主責地位。鄉鎮層面，亟須整合自然資源、農業農村等涉土管理職能和力量，普遍設立實體化運作的“土地綜合服務中心”或類似平臺，提供“一站式”政策咨詢、產權流轉、糾紛調解等服務，切實解決基層權責錯配、專業能力不足、服務管理碎片化等痛點。集體組織層面，大力推動“政經分離”改革，厘清村委會行政事務與村集體經濟組織經濟職能邊界，明確和加快做實集體經濟組織的市場主體法人地位。積極引入職業經理人、專業合作組織等參與集體資產管理運營，提升市場化、專業化水平。同時，建立健全“村民議事會民主決策—村務監督委員會全程監督—集體經濟組織具體執行”的三級決策監督機制，保障成員的知情權、決策權、參與權和監督權，有效預防和化解集體行動困境，提升集體決策的效能與公信力。此外，應充分利用數字技術賦能治理。加快建設并整合全國統一的農村土地權利數據庫與綜合管理信息平臺，實現從產權登記、空間規劃、市場交易、合同備案、收益分配到監管執法的全鏈條數字化管理和信息共享，以技術手段打破部門分割壁壘，提升監管精準度與效率，有效防控風險跨域傳導問題，為農村土地制度改革提供堅實的科技支撐。
（參考文獻略）
作者單位：華中農業大學鄉村振興研究院，華中農業大學經濟管理學院；中國鄉村發現網轉自：《農業經濟與管理》2025年第4期
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