原題：上有政策，下有對(duì)策——金融支農(nóng)政策的選擇性執(zhí)行
農(nóng)村合作社近年快速發(fā)展，一場(chǎng)倡導(dǎo)資金互助組織加強(qiáng)行業(yè)自律、呼吁政府加強(qiáng)監(jiān)管，為農(nóng)民資金互助組織發(fā)展提供健康環(huán)境的會(huì)議——“第九屆縣鄉(xiāng)干部論壇暨農(nóng)民資金互助組織2015年年會(huì)”月9月19日在吉林梨樹(shù)召開(kāi)。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院周立教授做《上有政策，下有對(duì)策--金融支農(nóng)政策的選擇性執(zhí)行》的主題演講。
以下為演講實(shí)錄：
周立：各位早上好!我今天帶來(lái)這個(gè)題目是我研究性的一個(gè)題目。不會(huì)花太多的時(shí)間講。既然是研究，而各位是實(shí)踐者，班門(mén)弄斧了。上有政策、下有對(duì)策是中國(guó)各個(gè)領(lǐng)域中的普遍政策。上有政策、下有對(duì)策是與咱們的政策對(duì)應(yīng)的，政策為什么要執(zhí)行，忠實(shí)性是政策要求的第一目的。但很多情況下我們看到上有政策、下有對(duì)策，你有你的千太計(jì)，我有我的老主意。以至于中央層面對(duì)這個(gè)很重視。比如說(shuō)李克強(qiáng)的最后一公里的問(wèn)題。比如我今年問(wèn)銀監(jiān)局的局長(zhǎng)，說(shuō)你們很多支農(nóng)的政策很難完成，要求你們“兩個(gè)不低于”，你們?cè)趺赐瓿?他說(shuō)哪有不能完成的任務(wù)，政策要求什么任務(wù)，我們通過(guò)報(bào)表的調(diào)整都可以。你不能夠完成政治任務(wù)，這是你的能力不行，至于如何完成，是我們能力作用范圍內(nèi)能做的。第二個(gè)例子就是我們8月份去了青海的三江源做調(diào)查，當(dāng)?shù)赜行竦乇Ｗo(hù)區(qū)對(duì)我們來(lái)說(shuō)有點(diǎn)奇怪，三江源在三千多米以上，怎么有濕地。當(dāng)?shù)厝苏f(shuō)只要有錢(qián)就有項(xiàng)目。由此我們可以看出下面對(duì)上面有各種各樣的辦法。
比如在農(nóng)村金融支農(nóng)政策里面就有這樣的現(xiàn)象。第一比如農(nóng)村信用社的改革，1996年對(duì)農(nóng)村信用社的改革第一就是合作金融，而且是基礎(chǔ)。但是改著改著，到03年把農(nóng)村信用社下放到地方，再改著改著就不提合作了，就說(shuō)只有一條道路就是商業(yè)化，這就是政策執(zhí)行過(guò)程中偏離了。07年又一項(xiàng)政策叫放寬農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓兩三類(lèi)去支農(nóng)支小，后來(lái)我們發(fā)現(xiàn)都沒(méi)有達(dá)成，這就是政策又走完了，數(shù)量也不達(dá)標(biāo)，質(zhì)量也不達(dá)標(biāo)。第三是消除農(nóng)村金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原來(lái)就是要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)全覆蓋，每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都應(yīng)該有金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，但后來(lái)做著做著發(fā)現(xiàn)全覆蓋很難做到，最后變成服務(wù)全覆蓋，開(kāi)一輛車(chē)叫流動(dòng)銀行，有個(gè)POS機(jī)就叫服務(wù)了，這就百分之百完成這個(gè)服務(wù)的目標(biāo)了。再有，比如兩個(gè)不低于，要求農(nóng)業(yè)貸款的存量和增量都應(yīng)該不低于，后來(lái)發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)貸款實(shí)際上很難以做到，后來(lái)改成涉農(nóng)貸款，這樣目標(biāo)又完成了。也就是“皇帝新衣”這種現(xiàn)象在咱們這個(gè)社會(huì)是比比皆是。但可惜我們的眼睛看不見(jiàn)。有時(shí)候還真要學(xué)習(xí)皇帝新衣里面的小孩子，有一個(gè)單純的眼睛，能看到這個(gè)社會(huì)上的現(xiàn)象。
我稍微講一下例證，就是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人的數(shù)量，不斷縮減、萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法人全部取消。縣級(jí)法人收縮，縣級(jí)的法人不夠，還要改成農(nóng)商行，有的地方整成省級(jí)單位，在這種情況下離農(nóng)村越來(lái)越遠(yuǎn)。昨天我提一個(gè)概念就是懸浮性的金融。農(nóng)村信用社貸款漂浮在農(nóng)村的上空。下面三類(lèi)是村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、貸款公司。這個(gè)數(shù)量在增加，尤其是村鎮(zhèn)銀行一枝獨(dú)秀，這是被計(jì)劃安排的結(jié)果，也就是市場(chǎng)準(zhǔn)入變成計(jì)劃準(zhǔn)入。我們的秘書(shū)長(zhǎng)寫(xiě)過(guò)這樣的文章，到底是市場(chǎng)準(zhǔn)入還是計(jì)劃準(zhǔn)入，我說(shuō)現(xiàn)在實(shí)行的是計(jì)劃生育，根本不是所謂的放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入。
還有涉農(nóng)貸款，涉農(nóng)貸款所占的數(shù)量，我們看農(nóng)業(yè)貸款，農(nóng)村貸款和農(nóng)戶貸款近些年的總量上都是增加的，以至于涉農(nóng)貸款的總量有23.6萬(wàn)億，占28%，這個(gè)是怎么統(tǒng)計(jì)出來(lái)的，就是農(nóng)業(yè)銀行的口徑，要求填報(bào)各種數(shù)字，但只要縣及縣以下的貸款都叫涉農(nóng)貸款。你蓋房子是涉農(nóng)貸款，開(kāi)工廠也是涉農(nóng)貸款。所以馬克思的普遍聯(lián)系原理啊，蓋樓房不是農(nóng)民工蓋的嘛，也是涉農(nóng)。在工廠里有很多農(nóng)民工打工，即使不是他們打工也是他們的子弟在打工。所以各種各樣的口徑虛增了的涉農(nóng)貸款，所以指標(biāo)上可以完成很漂亮。
這是我們寫(xiě)論文的框架，說(shuō)明在政策制定的結(jié)構(gòu)里面就選擇性制定，什么樣的目標(biāo)好完成我就制定什么樣的目標(biāo)。到下面執(zhí)行過(guò)程中有選擇性執(zhí)行，對(duì)我有利的就執(zhí)行，沒(méi)有利的就變形。其中對(duì)便鞍山這種執(zhí)行結(jié)果一個(gè)叫慎重執(zhí)行，一個(gè)叫拒不執(zhí)行，還有變通執(zhí)行。其中的變通執(zhí)行特別常見(jiàn)，慎重執(zhí)行是對(duì)我越有利，目標(biāo)越清晰，我就干。拒不執(zhí)行和變通執(zhí)行的情況我們下面用一個(gè)案例說(shuō)明。這個(gè)是我們寫(xiě)的項(xiàng)目書(shū)里的一個(gè)框架圖，是在剛才的基礎(chǔ)上我們稍微有點(diǎn)變化，說(shuō)明由于政府的上層有多元目標(biāo)，導(dǎo)致了他制定的過(guò)程中有選擇性地制定，怎么樣對(duì)他有利他才制定，比如銀監(jiān)會(huì)制定的政策一定對(duì)銀監(jiān)會(huì)有利，農(nóng)業(yè)部制定的政策一定要對(duì)農(nóng)業(yè)部有利。在這樣情況下不是為了朝向問(wèn)題本身的解決，而是朝向機(jī)構(gòu)背后有利益，每個(gè)機(jī)構(gòu)背后有一個(gè)利益。在執(zhí)行的過(guò)程中，至少有三個(gè)目標(biāo)：第一要完成上邊給他的計(jì)劃指令，比如銀監(jiān)會(huì)、人民銀行的上級(jí)聯(lián)社指令。第二還要養(yǎng)工人，還要有績(jī)效。第三，地方政府多少對(duì)它有干預(yù)，所以至少有三個(gè)目標(biāo)能完成。
一個(gè)案例就是政策從清晰怎么樣走道模糊。本來(lái)中央要求貸款支農(nóng)。后來(lái)我們發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)階段，一開(kāi)始是拒不執(zhí)行。后來(lái)干脆這個(gè)政策的制定者就變通這樣一個(gè)目標(biāo)，所以變通的時(shí)候產(chǎn)生了一個(gè)選擇性的制定，做這個(gè)事也產(chǎn)生了選擇性的執(zhí)行。這有兩個(gè)階段，第一是拒不執(zhí)行的階段。1995年制定的政策說(shuō)近些年有些挪用撥付基金的現(xiàn)象，要求1994年年末到位的貸款一定要在1995年上半年安排。而且具體制定農(nóng)信社要加大信貸投入。有時(shí)間、有機(jī)構(gòu)，有具體要求，很清晰的政策。但是后來(lái)發(fā)現(xiàn)很難執(zhí)行。在不能執(zhí)行的情況下1997年改變政策，說(shuō)要整體規(guī)模里面不低于10%，但至于農(nóng)民社誰(shuí)來(lái)做，沒(méi)有，沒(méi)有主體，做與不做也沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，還是模糊化。98年還是繼續(xù)模糊化，繼續(xù)執(zhí)行不低于10%的政策，誰(shuí)執(zhí)行?到2000年就沒(méi)有了，國(guó)有商業(yè)銀行要加大管理，增加投入，增加多少也不說(shuō)了。只是虛的要求，只是說(shuō)要增加投入。再往后干脆不提了，因?yàn)橹мr(nóng)支不了。到第二階段，幾年以后，三農(nóng)問(wèn)題這么重要，尤其是溫總理這么重視，又改重視這個(gè)事了，所以就制訂了涉農(nóng)貸款兩個(gè)不低于，活化的增數(shù)要不低于全部貸款的增數(shù)，活化的增量要保持不低于上面。我們看下面的執(zhí)行，這是09年制定的政策，08年制定政策。07年的時(shí)候涉農(nóng)貸款的增速和增量都是低于農(nóng)業(yè)貸款的增速和全部貸款的增速，當(dāng)時(shí)的確是低于的，要求完以后08年開(kāi)始你要什么數(shù)據(jù)就有什么數(shù)據(jù)，你說(shuō)兩個(gè)不低于，這個(gè)數(shù)據(jù)都是不低于，都是達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的，怎么達(dá)到目標(biāo)的呢?這是實(shí)際的數(shù)據(jù)，我們要把它區(qū)分為農(nóng)業(yè)貸款，農(nóng)戶貸款、短期的農(nóng)業(yè)貸款，還有農(nóng)戶占全部金融機(jī)構(gòu)的比例全都在下降，帶所有指標(biāo)都下降的情況下為什么涉農(nóng)貸款增加了，滿足需求了呢?這與統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的調(diào)整有關(guān)。主要方式就是統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)模糊，統(tǒng)計(jì)虛增。你只要注冊(cè)在縣域的單位，管你干什么的，都是發(fā)放涉農(nóng)貸款的。第二是原來(lái)的目標(biāo)是用途轉(zhuǎn)變，你只有投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分才叫支農(nóng)貸款。第二就是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的模糊化，統(tǒng)計(jì)的虛報(bào)的現(xiàn)象，統(tǒng)計(jì)虛報(bào)的金融機(jī)構(gòu)可以擴(kuò)大，歸類(lèi)為支農(nóng)的、支小的貸款就行了。我問(wèn)國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和銀監(jiān)局他們的人員說(shuō)既然每年既然要累計(jì)增加，就是倒貼，你說(shuō)在上年數(shù)據(jù)增加5%就增加5%，增加10%就增加10%。累計(jì)幾年距離實(shí)際差距太遠(yuǎn)，做一次調(diào)整。說(shuō)我們承認(rèn)錯(cuò)誤，前幾年由于我們業(yè)務(wù)人員素質(zhì)不夠，所以我們有些填錯(cuò)了，所以我們今年申請(qǐng)調(diào)張，爭(zhēng)取調(diào)到實(shí)際的位置，這為未來(lái)幾年虛增留下了空間，通過(guò)這樣的方式你要什么樣的有什么樣的。我們對(duì)這個(gè)案例可以做一個(gè)小結(jié)。一個(gè)清晰的政策如果困難就拒不執(zhí)行。如果是模糊的政策可以變相執(zhí)行。政策模糊可以選擇性制定也可以選擇性執(zhí)行。所以中央十多年來(lái)，三農(nóng)問(wèn)題這么重要，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的貸款要不斷增加，但是為什么咱們一直不能解決這樣的問(wèn)題，以至于咱們要重新考慮新型的合作金融，要發(fā)揮咱們農(nóng)村金融互助組織的作用，是因?yàn)樯厦娴目谔?hào)喊的很響，傾盆大雨，但是到了中間開(kāi)始和風(fēng)細(xì)雨，毛毛細(xì)雨，最后無(wú)風(fēng)無(wú)雨，所以我們有些制度就要?jiǎng)?chuàng)新，去改變制度的結(jié)構(gòu)。在政治和行政的張力之下，一方面上面有任務(wù)，另外一個(gè)行政行情效率，在政治和經(jīng)濟(jì)的張力下，政策執(zhí)行者既要考慮掙錢(qián)的需要，又要考慮政治需要，在這個(gè)張力下會(huì)有三種選擇性的投資性行為。所以在中央政府帶動(dòng)下這樣的問(wèn)題解決不了，所以才需要有相互分工互利的補(bǔ)充機(jī)制。這個(gè)機(jī)制緩解選擇性資金，選擇性執(zhí)行和多元目標(biāo)配套我們都建立了體系，但這個(gè)主要是分類(lèi)的、清晰的，加強(qiáng)信息基礎(chǔ)的方式需要被理順過(guò)來(lái)。這部分內(nèi)容我就大體上匯報(bào)到這里。
我再用兩分鐘講一下。最后一頁(yè)，拋開(kāi)我研究的具體的內(nèi)容來(lái)稍微地講一點(diǎn)點(diǎn)，就是與咱們今天的主題稍微相扣的，當(dāng)前社會(huì)最基本的矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化。我們知道我們?cè)趯W(xué)習(xí)政治的課程里面一直是表述我們中國(guó)社會(huì)最基本的矛盾是人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾，實(shí)際上這個(gè)表述已經(jīng)過(guò)時(shí)了，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)是世界第二，而且在可預(yù)期的幾年內(nèi)成為世界第一。咱們蛋糕很大，咱們這幾天吃飯，你看我們餐桌上豐富到了以至于我們浪費(fèi)很多，我們現(xiàn)在問(wèn)題不是蛋糕不夠大，而是蛋糕切得太不均衡了。我們一方面大量浪費(fèi)糧食，另外還有很多人吃不上飯，所以這個(gè)社會(huì)上最根本的矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)關(guān)系的矛盾，而不是生產(chǎn)矛盾。咱們合作金融互助社調(diào)節(jié)生產(chǎn)關(guān)系，所以我們要認(rèn)識(shí)到我們正處在一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，切分蛋糕，生產(chǎn)關(guān)系是中國(guó)社會(huì)當(dāng)前最基本的矛盾。解決這個(gè)矛盾的在農(nóng)村發(fā)生基本矛盾的環(huán)節(jié)，可能是三種機(jī)制。一次做就能緩解。農(nóng)村金融第一位咱們說(shuō)是改革的總抓手，我也可以稍微演繹一下，說(shuō)是總抓手，戰(zhàn)爭(zhēng)年代我們知道核心競(jìng)爭(zhēng)力是什么?槍桿子，誰(shuí)能掌握槍桿子誰(shuí)能掌握政權(quán)。但和平年代核心競(jìng)爭(zhēng)力是什么?是錢(qián)袋子，誰(shuí)能掌握錢(qián)袋子誰(shuí)能掌握核心競(jìng)爭(zhēng)力。所以農(nóng)村合作金融意味著咱們農(nóng)民拿會(huì)金融自主權(quán)，拿回錢(qián)袋子，這是我們辦合作金融非常重要的方面，也是緩解中國(guó)最基本矛盾——生產(chǎn)關(guān)系矛盾最重要的抓手。
第二，農(nóng)村合作金融具有基礎(chǔ)性的地位。在農(nóng)村金融體系里邊政策性，商業(yè)性、合作性，這三類(lèi)的金融機(jī)構(gòu)，三架馬車(chē)要并行，并且以合作金融為基礎(chǔ)，這是東亞的條件下幾乎都如此。所以三架馬車(chē)要靠合作金融做基礎(chǔ)，咱們現(xiàn)在是基礎(chǔ)不牢。上面的政策性和商業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)懸浮在空中。
第三是農(nóng)村合作金融具有先行地位。在農(nóng)村里面的金融，要把懸浮性的金融安排變成我們昌平老師說(shuō)的內(nèi)置型的，社區(qū)型的或者再地話的金融形式。在這種情況下才有可能把錢(qián)袋子抓到手，把基礎(chǔ)打牢。至于在這次論壇上到底是從村社開(kāi)始起家還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始起步呢?我們最后說(shuō)八個(gè)字，我們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)起家的人要向向下扎根，在村社起步的恐怕還要再向上再發(fā)展，這樣互相學(xué)習(xí)，而不是僅僅打一個(gè)嘴皮子仗，這樣我們?nèi)￠L(zhǎng)補(bǔ)短，會(huì)有發(fā)展。謝謝大家!
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：吾谷網(wǎng)
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