黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）中雖然沒有專門對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行論述，但提到了“統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”的相關(guān)表述，并指出要“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”，必須“統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”。概括來看，深化金融體制改革的主要任務(wù)就是平衡促進(jìn)金融發(fā)展和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定與健康發(fā)展。宏觀政策取向一致性就是要促進(jìn)包括貨幣政策在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)政策和非經(jīng)濟(jì)性政策的協(xié)同發(fā)力，推動(dòng)國家重大戰(zhàn)略的實(shí)施。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，需要深化農(nóng)村金融體制改革、推進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展、增進(jìn)金融健康與韌性，并完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。
一、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)需準(zhǔn)確把握定位、回歸本源
《決定》要求“完善金融機(jī)構(gòu)定位”。對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)而言，需要圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)，明確發(fā)展目標(biāo)，正確定位、回歸本源。2018年、2019年和2021年的中央“一號(hào)文件”均強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源，就是要更清醒地認(rèn)識(shí)自己的定位，明確服務(wù)領(lǐng)域和對(duì)象，將更多的金融資源切實(shí)配置到鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，并根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的需要，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)。
1.分析和判斷城鄉(xiāng)融合發(fā)展中不同需求主體及其金融需求。分散經(jīng)營的小農(nóng)戶眾多依然是中國重要的國情、農(nóng)情，他們是金融需求的一類重要主體。小農(nóng)戶地處分散、規(guī)模小，金融需求涉及生產(chǎn)生活多個(gè)領(lǐng)域。隨著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中的重要力量，這些主體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的金融需求更加旺盛、規(guī)模較大。2024年6月28日，第十四屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法取得特別法人資格，它們開展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要金融支持。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)、住房、子女教育等方面也會(huì)有金融需求。
2.針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的特征和金融需求，找準(zhǔn)定位并發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。地方法人金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)發(fā)揮小銀行優(yōu)勢(shì)，利用網(wǎng)點(diǎn)覆蓋面廣、與客戶距離近的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合數(shù)字化渠道，實(shí)現(xiàn)線上線下融合，為農(nóng)戶、小規(guī)模涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其設(shè)立的新型集體經(jīng)濟(jì)主體、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等提供農(nóng)村金融服務(wù)。大型金融機(jī)構(gòu)應(yīng)利用規(guī)模大、跨地區(qū)經(jīng)營、金融生態(tài)系統(tǒng)完善的優(yōu)勢(shì)，基于數(shù)字化供應(yīng)鏈平臺(tái)、園區(qū)數(shù)字化管理平臺(tái)等提供集群性金融服務(wù)。同時(shí)，可利用數(shù)字化渠道和智能終端，為農(nóng)民提供集金融、政務(wù)、民生、治理、電商等為一體的“金融+非金融”綜合服務(wù)。
3.圍繞建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國目標(biāo)，融合發(fā)展科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融和數(shù)字金融。對(duì)于農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)，習(xí)近平總書記在2022年12月23日至24日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話中做了系統(tǒng)論述：“現(xiàn)代化越往前走、物質(zhì)生活越豐富，人民群眾越喜歡山清水秀的田園風(fēng)光，農(nóng)業(yè)除了保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，其生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化傳承的功能就越能發(fā)揮積極作用”，“向開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值要效益”，“依靠科技和改革雙輪驅(qū)動(dòng)”。推動(dòng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)多功能性作用，需要多維度的金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)展科技金融，有效支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化；發(fā)展綠色金融，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；發(fā)展普惠金融，支持農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)村中小微企業(yè)的發(fā)展；發(fā)展養(yǎng)老金融，助力補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；發(fā)展數(shù)字金融，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)效。一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，既是普惠金融需要服務(wù)的群體，也是農(nóng)業(yè)科技成果采納和使用的主體、農(nóng)耕文化傳承的主體，還可能是氣候適應(yīng)能力弱、易產(chǎn)生環(huán)境負(fù)面影響、需要采用綠色生產(chǎn)技術(shù)的主體。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體可能同時(shí)面臨金融服務(wù)獲取難、氣候韌性缺乏、生態(tài)脆弱、創(chuàng)新采納能力弱等多重挑戰(zhàn)。所以，做好金融“五篇大文章”，需同時(shí)考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主體多維度的金融需求，開展融合性創(chuàng)新，開發(fā)復(fù)合型的金融產(chǎn)品與服務(wù)。例如，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村普惠金融群體的綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展問題，開展農(nóng)村普惠性綠色科技金融創(chuàng)新。
國家層面，應(yīng)大力發(fā)展資本市場，助力縣域金融實(shí)現(xiàn)普惠。通過發(fā)展多元化資本市場，促進(jìn)股權(quán)融資、債券融資：一方面，可提高直接融資比重，改善縣域經(jīng)濟(jì)主體的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)；另一方面，可促使銀行類金融機(jī)構(gòu)下沉縣域服務(wù)市場，進(jìn)一步回歸本源，起到增進(jìn)金融普惠的作用。
二、建立多層次風(fēng)險(xiǎn)防范體系，嚴(yán)守風(fēng)險(xiǎn)底線
防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)監(jiān)管、求穩(wěn)定是深化金融改革的重要任務(wù)和一條主線。發(fā)展農(nóng)村金融，首先要防住風(fēng)險(xiǎn)底線。防險(xiǎn)、化險(xiǎn)是金融穩(wěn)定的要求，也是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)運(yùn)營、增強(qiáng)普惠金融服務(wù)能力的內(nèi)在要求。農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)類型繁多、來源各異，既有金融機(jī)構(gòu)微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，也有區(qū)域、整體層面的風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，有信用風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等。就信用風(fēng)險(xiǎn)而言，有來自客戶主體的信用風(fēng)險(xiǎn)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)等。針對(duì)眾多風(fēng)險(xiǎn)，需要建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。
1.完善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)，保障中小股東權(quán)益。要進(jìn)一步健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度、強(qiáng)化市場主體地位，健全縣域地方法人金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，提高中小股東決策參與度，完善中小股東權(quán)益保障機(jī)制，提升內(nèi)部治理能力，提高治理效率，有效控制操作風(fēng)險(xiǎn)。
2.構(gòu)建產(chǎn)業(yè)資本和金融資本“防火墻”，防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)資本與農(nóng)村金融資本具有天然的聯(lián)系。產(chǎn)業(yè)資本參股農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)村金融資本的重要來源，是優(yōu)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)的重要途徑。農(nóng)村金融資本投資于與農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)的實(shí)體領(lǐng)域，特別是數(shù)字化運(yùn)營平臺(tái)，如園區(qū)管理平臺(tái)、智慧農(nóng)業(yè)平臺(tái)、數(shù)字鄉(xiāng)村綜合平臺(tái)等，有助于完善金融生態(tài)體系、拓展收入來源、增強(qiáng)獲客能力、降低運(yùn)營成本、拓展數(shù)據(jù)信息渠道、控制產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。但是，如果產(chǎn)業(yè)資本過度參與金融資本，則會(huì)分散資源和精力，影響產(chǎn)業(yè)資本的主業(yè)經(jīng)營，不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，實(shí)體企業(yè)與金融企業(yè)之間可能產(chǎn)生關(guān)聯(lián)交易，出現(xiàn)不當(dāng)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的情況。金融機(jī)構(gòu)涉足非金融業(yè)務(wù)，也必然存在潛在的跨界風(fēng)險(xiǎn)。因此，一方面，需要促進(jìn)適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)融結(jié)合；另一方面，需要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的“防火墻”，構(gòu)建跨部門跨界監(jiān)管體系，明確投資和業(yè)務(wù)邊界，防止實(shí)體企業(yè)過度金融化，防范金融企業(yè)多元化投資帶來運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。
3.堅(jiān)持“一省一策”原則推進(jìn)農(nóng)信社改革，實(shí)現(xiàn)改革化險(xiǎn)。通過“一省一策”，推進(jìn)農(nóng)村信用社省聯(lián)社功能轉(zhuǎn)換、組織形式轉(zhuǎn)變。一方面，可以擴(kuò)大規(guī)模、實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益、增大市場競爭實(shí)力；另一方面，可以優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、提高資本充足率、增強(qiáng)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。省聯(lián)社改革要切實(shí)堅(jiān)持“一省一策”原則，因地制宜，不搞一刀切。對(duì)于歷史積累矛盾突出、化解難度大、存在系統(tǒng)性資不抵債和潛在破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的省份，可以采取省級(jí)統(tǒng)一法人的農(nóng)商銀行模式，增加國有金融資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。對(duì)于多數(shù)省份，還是適宜采用兩級(jí)或多級(jí)法人的聯(lián)合銀行模式。這樣，既可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，又可以保持地市級(jí)或區(qū)縣級(jí)法人機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、靈活性，發(fā)揮網(wǎng)點(diǎn)多、社區(qū)性強(qiáng)、決策鏈條短的小銀行優(yōu)勢(shì)。對(duì)于農(nóng)商聯(lián)合銀行而言，無論是“上參下”模式還是“下參上”模式，都要健全法人治理結(jié)構(gòu)，保障地方法人的獨(dú)立性、自主性，切實(shí)形成“大平臺(tái)、小法人”的優(yōu)勢(shì)。
4.完善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，潤滑農(nóng)村金融交易。建設(shè)安全高效的金融基礎(chǔ)設(shè)施并加以統(tǒng)籌監(jiān)管，是提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平、防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。金融基礎(chǔ)設(shè)施是指為各類金融活動(dòng)提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的系統(tǒng)及制度安排，其中，基礎(chǔ)征信系統(tǒng)是六類金融基礎(chǔ)設(shè)施之一。政務(wù)數(shù)據(jù)整合、融資信用信息體系完善、生物資產(chǎn)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資登記系統(tǒng)的建立健全，將助力提升農(nóng)村金融服務(wù)水平、降低信用風(fēng)險(xiǎn)。
5.完善金融法律體系，加強(qiáng)農(nóng)村金融消費(fèi)者服務(wù)和保護(hù)。健全農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置機(jī)制需要有法可依。在健全金融法律體系基礎(chǔ)上，依法加大對(duì)非法金融活動(dòng)的打擊力度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益。對(duì)于農(nóng)村民間金融監(jiān)管，應(yīng)盡可能將有產(chǎn)生矛盾糾紛潛在風(fēng)險(xiǎn)的民間金融活動(dòng)納入登記監(jiān)管范圍，保護(hù)農(nóng)村民間金融參與方的合法權(quán)益，健全民間借貸矛盾糾紛解決機(jī)制，降低司法處置成本，減少對(duì)公共司法資源的占用。對(duì)農(nóng)村非法金融打擊與風(fēng)險(xiǎn)防范，核心工作是要加強(qiáng)農(nóng)民金融素養(yǎng)教育，提升農(nóng)民對(duì)非法金融活動(dòng)的識(shí)別能力、判斷能力，增強(qiáng)農(nóng)民金融風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)；同時(shí)，切實(shí)促進(jìn)正規(guī)金融服務(wù)供給，讓非法金融活動(dòng)失去滋生土壤，讓農(nóng)民遠(yuǎn)離非法金融的襲擾。
三、優(yōu)化金融支農(nóng)措施，推進(jìn)支農(nóng)惠農(nóng)政策協(xié)同
堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，需要完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制。其中，政府財(cái)政投入是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)多元投入格局的重要支柱。深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策改革，需要優(yōu)化支農(nóng)措施，選擇適當(dāng)?shù)慕鹑谥мr(nóng)方式和工具，并促進(jìn)各類支農(nóng)政策協(xié)同，形成合力。
1.完善支農(nóng)政策體系，優(yōu)化金融支農(nóng)措施。一方面，要充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)制度優(yōu)勢(shì)，完善財(cái)政直接投資、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等支持方式；另一方面，要選擇適當(dāng)?shù)慕鹑诠ぞ撸缯咝孕刨J及貸款貼息、政策性保險(xiǎn)、擔(dān)保、基金等，以金融工具為載體，激勵(lì)和撬動(dòng)更多的金融資源、社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村。適當(dāng)?shù)慕鹑诠ぞ?，可以起到放大?cái)政支持鄉(xiāng)村振興的杠桿效果。
2.促進(jìn)各類惠農(nóng)富農(nóng)支持政策協(xié)同，增進(jìn)金融支農(nóng)效果。農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，是制約金融機(jī)構(gòu)提供農(nóng)村金融服務(wù)積極性的重要因素。通過財(cái)政支農(nóng)政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策、農(nóng)村電商與流通體系建設(shè)支持政策、農(nóng)村科技創(chuàng)新促進(jìn)政策、農(nóng)村社會(huì)治理體系完善政策、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制完善政策、結(jié)構(gòu)性貨幣政策等的協(xié)同發(fā)力，可以降低鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、改善鄉(xiāng)村誠信環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量的普惠金融服務(wù)。第一，通過對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等直接投資，可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高防災(zāi)減災(zāi)能力，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)減量”，減少農(nóng)村經(jīng)營主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)，緩解涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)普惠性服務(wù)供給積極性。第二，通過價(jià)格支持、補(bǔ)貼、政策性保險(xiǎn)、縣域流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段，可以保障農(nóng)民種糧等生產(chǎn)收益，提升收入穩(wěn)定性、降低不確定性，減少生產(chǎn)者風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供普惠性服務(wù)。第三，通過生態(tài)補(bǔ)償、完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，可促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)采納，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。第四，政策性擔(dān)保和政府設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金可分散金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；政府參與設(shè)立引導(dǎo)性基金和鄉(xiāng)村振興基金可采取直接投資方式緩解農(nóng)村經(jīng)營主體的融資問題，改善其資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其融資能力；政策性銀行直接提供低成本信貸，可促進(jìn)金融普惠性。第五，結(jié)構(gòu)性貨幣政策是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、綠色發(fā)展的重要宏觀政策手段，可以降低金融融資成本，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村經(jīng)營主體的普惠性金融服務(wù)，但其有效性需要相關(guān)配套政策的協(xié)同實(shí)施來保障。
（作者系中國人民大學(xué)吳玉章講席教授，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融研究所常務(wù)副所長，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院“農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字化發(fā)展與大數(shù)據(jù)分析” 科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席科學(xué)家。鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自《中國農(nóng)村觀察》2024年第5期》）
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