郡縣治則天下安，縣域強則國家強。縣一級承上啟下，要素完整，功能齊備，在國家治理中發(fā)揮著十分重要的作用。在新的歷史背景下，研究深化縣域行政執(zhí)法體制改革、強化基層治理能力建設(shè)對全面落實依法治國方略、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。
一、當(dāng)前行政執(zhí)法體制存在的問題
近年來，浙江省認(rèn)真貫徹落實中央關(guān)于行政體制改革的各項措施，積極推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)、市場監(jiān)管體制改革和全面開展綜合行政執(zhí)法試點工作，有力整合了執(zhí)法資源，推動了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定和兄弟省份的認(rèn)可。但經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，對縣域治理體系和治理能力提出了新的要求，需要整合行政資源，健全執(zhí)法體制，提高執(zhí)法效能。而我國執(zhí)法職能一直來分散在各個部門，極易產(chǎn)生多頭執(zhí)法、各自為政的弊端，傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制正面臨著新的挑戰(zhàn)。
（一）綜合管理與職能分散的矛盾。社會管理是個系統(tǒng)工程，一些事情需要多個部門協(xié)同管理，特別是一些區(qū)域性、地域性問題更加需要多管齊下、綜合治理。執(zhí)法職能過度分散在部門，存在主體多元，職能交叉、信息失靈等現(xiàn)象，尤其是跨行業(yè)、跨領(lǐng)域執(zhí)法往往是“群龍無首”，導(dǎo)致出現(xiàn)多部門原本可以監(jiān)管到位，最終卻無人監(jiān)管的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法律權(quán)威和政府公信。
（二）任務(wù)繁重與力量薄弱的矛盾。隨著利益主體的多元和經(jīng)濟(jì)活動的頻繁，執(zhí)法監(jiān)管的任務(wù)大量增加。商事改革后，市場主體大量增加，監(jiān)管對象更加復(fù)雜，而在執(zhí)法力量上不可能同步增長。執(zhí)法人員統(tǒng)計總量不少，具體到各支隊伍又人手不足;部分單位編外人員配備較多，整體素質(zhì)有待提高。對于一些復(fù)雜疑難案件和群體性違法行為，執(zhí)法部門因職能手段局限，客觀上存在有心無力的狀況。
（三）基層需求與主體缺失的矛盾。行政執(zhí)法的重點在基層一線，但在現(xiàn)行執(zhí)法體制中，執(zhí)法權(quán)限主要在縣級以上政府部門，加之執(zhí)法力量難以下沉，最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有全面實施行政執(zhí)法的主體資格和職權(quán)能力，“看得見、管不著”的問題比較突出。對此，有的市縣也作了一些探索，采取委托執(zhí)法等變通方式，但仍存在著部門放責(zé)不放權(quán)、給事不給人，法律主體不明確，執(zhí)法責(zé)任不清晰等現(xiàn)象。
（四）規(guī)范提升與行為疲軟的矛盾。隨著法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)深入推進(jìn)，人民群眾對行政執(zhí)法活動提出了更高要求。長期來，部門分散執(zhí)法，出現(xiàn)了公共利益部門化。不同執(zhí)法系統(tǒng)之間各自為政，缺乏制度化的協(xié)調(diào)配合機制和責(zé)任追究機制。對于一些區(qū)域性、跨領(lǐng)域的執(zhí)法活動和抗法行為，又存在其自身難以克服的困難，執(zhí)法威力大打折扣。這就導(dǎo)致牟利型執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、執(zhí)法推諉打架等問題，執(zhí)法中存在亂作為、不作為、慢作為、軟作為、不到位等現(xiàn)象。
面對執(zhí)法存在的這些突出矛盾問題，政府往往需要借助某一階段的運動式、突擊整治式執(zhí)法來暫時提升執(zhí)法成效。與此同時，運動式執(zhí)法的負(fù)面影響逐步顯現(xiàn)，邊際效應(yīng)逐年遞減，一些執(zhí)法負(fù)面事件接連出現(xiàn)。實踐迫切要求整合執(zhí)法資源，健全執(zhí)法體制，增強監(jiān)管執(zhí)法的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性和有效性。
二、深化縣域行政執(zhí)法體制改革的思路
黨的十八屆三中、四中全會提出，要按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，整合執(zhí)法主體，合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。為此，我們認(rèn)為深化縣域行政執(zhí)法體制改革必須按照中央指明的方向和道路，著力解決行政執(zhí)法體制存在的問題，牢牢把握以下原則。
（一）在思想上要堅持民意取向、問題導(dǎo)向。
人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。行政執(zhí)法體制改革必須以保障人民群眾的合法權(quán)益和公共安全，維護(hù)群眾生產(chǎn)生活秩序和社會的公平正義為目的，堅持以法律為準(zhǔn)繩，著力解決行政執(zhí)法中的突出問題。要按照嚴(yán)格依法行政的要求，整合行政執(zhí)法信息資源，加快構(gòu)建統(tǒng)一的舉報投訴平臺，建立民意分析研判機制，強化群眾反映突出問題的篩選處置，做到回應(yīng)及時、處置精準(zhǔn)、執(zhí)法有力。同時，要落實執(zhí)法責(zé)任，強化執(zhí)法監(jiān)督，突破執(zhí)法難題，對行政不作為、亂作為等現(xiàn)象進(jìn)行問責(zé)和處罰，從根本上解決因部門分割、力量分散、監(jiān)管空白而導(dǎo)致的執(zhí)法疲軟問題。
（二）在組織上要堅持政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動。
行政執(zhí)法體制改革涉及多個方面、關(guān)系復(fù)雜，必須統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進(jìn)。要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立健全科學(xué)高效的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，強化政府的推動力。同時，建立健全行政執(zhí)法指揮協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌各部門各系統(tǒng)執(zhí)法力量，特別是及時組織聯(lián)合查處跨部門、跨領(lǐng)域行政執(zhí)法和社會關(guān)注度高、難度大、影響大的執(zhí)法案件，切實維護(hù)法律權(quán)威。加快推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，加大執(zhí)法資源有效整合，逐步實現(xiàn)行政執(zhí)法“五大轉(zhuǎn)變”，即執(zhí)法系統(tǒng)從條塊分割向統(tǒng)籌整合轉(zhuǎn)變、執(zhí)法行為從多頭執(zhí)法向聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)變、執(zhí)法路徑從多軌并行向綜合直達(dá)轉(zhuǎn)變、執(zhí)法監(jiān)管從內(nèi)循環(huán)向全循環(huán)轉(zhuǎn)變、執(zhí)法隊伍從碎片化向領(lǐng)域化轉(zhuǎn)變。
（三）在布局上要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重心下移。
基層執(zhí)法是落實法律法規(guī)的“最后一公里”。行政執(zhí)法體制改革要堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縣鄉(xiāng)聯(lián)動，強化基層行政執(zhí)法工作。按照重心下移、力量下沉、保障下傾的要求，建立起“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋、強有力的基層監(jiān)管執(zhí)法體系。采取“統(tǒng)籌指揮+集中執(zhí)法·綜合執(zhí)法·聯(lián)合執(zhí)法”等形式，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層綜合治理、綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管等平臺，完善基層治理結(jié)構(gòu)。要加強基層執(zhí)法力量，堅持機關(guān)瘦身“做減法”和基層強身“做加法”同步，精簡整合機關(guān)和部門執(zhí)法隊伍，進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)法資源配置，真正將執(zhí)法力量、經(jīng)費、裝備下沉到基層一線。
（四）在運行上要堅持全程閉合、規(guī)范提升。
信息、執(zhí)法、監(jiān)督脫節(jié)是執(zhí)法疲軟、執(zhí)法不到位現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因之一。要加強系統(tǒng)設(shè)計，完善執(zhí)法鏈條，再造執(zhí)法流程，強化日常監(jiān)管執(zhí)法，構(gòu)建配置科學(xué)、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)有力、運行順暢的行政執(zhí)法體系，健全信息收集、執(zhí)法處理、評估反饋全環(huán)閉合和協(xié)調(diào)保障、督查問責(zé)、整體推動的運行機制，確保執(zhí)法的及時、到位和有效。同時，要完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，健全執(zhí)法制度，嚴(yán)格隊伍管理，加強執(zhí)法保障，努力提升整體執(zhí)法水平。
三、深化縣域行政執(zhí)法體制改革的重點
深化縣域行政執(zhí)法體制改革，必須圍繞治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅持法治、德治、自治相結(jié)合，建設(shè)共建共治共享社會，為建設(shè)“兩富”、“兩美”浙江做貢獻(xiàn)。具體來說，需要重點做好以下工作：
（一）構(gòu)建一個主體。以推進(jìn)綜合行政執(zhí)法為重點，構(gòu)建市縣兩級、市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三層的綜合行政執(zhí)法體系，在基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的公共安全、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)管理、社會管理、民生事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵭芯C合監(jiān)管。在市、縣設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，作為同級政府的工作部門，集中行使相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政強制權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置綜合行政執(zhí)法局派出機構(gòu)，實行雙重管理，實現(xiàn)行政執(zhí)法向下延伸、重心下移。同時，積極采取常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法等多種有效形式，建立健全綜合行政執(zhí)法、部門專業(yè)執(zhí)法互聯(lián)互通、協(xié)作共進(jìn)的基層執(zhí)法監(jiān)管體制，切實解決基層“看得見的管不著、管得著的看不見”問題，維護(hù)人民群眾生產(chǎn)生活秩序。
（二）做好兩個配套。即整合資源，完善制度，搭建執(zhí)法指揮聯(lián)動中心和投訴舉報中心。整合相關(guān)資源，設(shè)立行政執(zhí)法指揮聯(lián)動中心，代表政府履行組織指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能，突出執(zhí)法重點、強化部門協(xié)作，突破執(zhí)法難題、強化重大案件查處，督促部門依法監(jiān)管，實行統(tǒng)一指揮調(diào)度，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，避免出現(xiàn)執(zhí)法疲軟、推諉扯皮。按照“環(huán)環(huán)入系統(tǒng)、事事有回音、件件有著落”要求，設(shè)立投訴舉報中心，統(tǒng)一履行投訴舉報受理、交辦、督辦、評價考核等職能。除110、119、120等應(yīng)急電話外，部門的投訴舉報熱線實現(xiàn)整合。中心統(tǒng)一受理投訴舉報后，由承辦單位限時辦結(jié)并給予答復(fù)，形成問題受理、交辦、執(zhí)行、督辦、評價考核、意見反饋等完整的管理鏈條。
（三）健全三個機制。即部門分工協(xié)作、信息互通共享和全程監(jiān)督問責(zé)機制。一是健全部門分工協(xié)作機制。合理劃分各部門職責(zé)權(quán)限，調(diào)整完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確部門責(zé)任邊界。加強部門協(xié)作，及時提供許可材料、技術(shù)鑒定或采取后續(xù)補救措施。建立工作會商制度，完善執(zhí)法預(yù)警和突發(fā)公共事件快速反應(yīng)體系，形成順暢、有效的協(xié)調(diào)配合機制。二是健全信息互通共享機制。結(jié)合全省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)一各部門的信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實時共享業(yè)務(wù)信息和工作平臺，實現(xiàn)互聯(lián)互通。積極運用現(xiàn)代科技手段，加強實時監(jiān)管監(jiān)測，提高執(zhí)法效能。實現(xiàn)行政執(zhí)法信息與社會信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫聯(lián)動，將行政執(zhí)法中涉及公民、法人和其他組織的違法情況納入誠信檔案。三是健全全程監(jiān)督問責(zé)機制。充分運用執(zhí)法平臺，與投訴舉報中心、行政執(zhí)法指揮聯(lián)動中心等建立信息互通機制，同步傳遞執(zhí)法信息，同步開展案件查處和執(zhí)法行為評價。全面梳理監(jiān)管事項，明確崗位職責(zé)，做到對象明確、問責(zé)有據(jù)。研究確定行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究和行政問責(zé)后續(xù)處理意見，建立可操作、易執(zhí)行的問責(zé)結(jié)果處理機制，切實解決問責(zé)落實難問題。
（四）建設(shè)四個平臺。主要是貫徹落實省委十三屆七次全會要求，在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，探索建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等四個平臺，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職能。綜治工作平臺主要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會服務(wù)管理中心的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推進(jìn)基層平安建設(shè)。市場監(jiān)管平臺主要以市場監(jiān)管所為主體，承擔(dān)面向企業(yè)和市場經(jīng)營主體的行政監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)。綜合執(zhí)法平臺主要通過縣（市、區(qū)）綜合行政執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所需的執(zhí)法職權(quán)一并納入。便民服務(wù)平臺主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心，拓展服務(wù)功能，并將浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），提高辦事服務(wù)效率。
作者單位：浙江省機構(gòu)編制委員會辦公室
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國行政管理》2015年10期
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