近日，中國(guó)城市百人論壇主辦的“學(xué)習(xí)中央城市工作會(huì)議精神”研討會(huì)在京舉行。中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇就如何通過(guò)各項(xiàng)改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。
這次中央城市工作會(huì)議傳遞的一個(gè)重要信息，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為一個(gè)中心環(huán)節(jié)來(lái)推進(jìn)城市化。公告中有幾句話(huà)可以體現(xiàn)這一條：比如，“把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，”，再如“城市工作必須同三農(nóng)工作一起推動(dòng)”、“要做到以人為中心的新型城鎮(zhèn)化”。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題，已經(jīng)提出好多年。這件事之所以推進(jìn)得如此艱難，和我們習(xí)以為常的理念、體制、思想不無(wú)關(guān)系。不對(duì)這些體制、理念、思想乃至戰(zhàn)略做出根本性調(diào)整，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題的推進(jìn)也將是非常困難的。
一是體制。我們建國(guó)后就開(kāi)始實(shí)行的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，最終是體現(xiàn)在財(cái)政二元體制上的，二元財(cái)政體制可以概括為：以城鄉(xiāng)分界，政府提供的公共服務(wù)基本上僅覆蓋于城市。這是一個(gè)基本的概括。改革開(kāi)放之后，情況有些變化。隨著大量的農(nóng)民工進(jìn)城，以區(qū)域分界逐漸轉(zhuǎn)化為以戶(hù)籍分界。即便大家共居一個(gè)城市，但由于身份差異，公共服務(wù)基本上也只是覆蓋到城市居民。進(jìn)入21世紀(jì)后又有了轉(zhuǎn)機(jī)，隨著公共財(cái)政體制建設(shè)，我們舉起了“讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀農(nóng)村大地”的旗幟。但是，雖然開(kāi)始照耀到了，仍實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。即便在北京這樣的城市，如果你是農(nóng)村戶(hù)籍，雖然能享受到某些公共服務(wù)，但享受的標(biāo)準(zhǔn)是大大低于城市居民的。所以，做好新形勢(shì)下城市工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須回答究竟目前要不要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，或者目前究竟到?jīng)]有到實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)候之類(lèi)的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的方向，大家都是認(rèn)可的。但是，在相當(dāng)多的人那里，還是普遍存在著時(shí)機(jī)未到、條件尚不成熟之類(lèi)的看法。這是要解決的第一件事。
二是理念。和城市政府官員打交道多了，可以從不少官員那里獲得這樣的信息：他們的主要任務(wù)是為市民服務(wù)。這本身或許沒(méi)有什么問(wèn)題，因?yàn)椋瑥某＠砩现v，城市政府就是為市民服務(wù)的。但是，在當(dāng)前中國(guó)的背景下，城市居民和外來(lái)人口同居一地，應(yīng)該換一個(gè)說(shuō)法，叫作為納稅人服務(wù)。為市民服務(wù)和為納稅人服務(wù)有什么不同？當(dāng)講到市民的時(shí)候往往指的是戶(hù)籍人口，非戶(hù)籍人口被排除掉了。甚至在一些市民眼中，外來(lái)人口是沒(méi)有資格享受城市公共服務(wù)的。比如北京這樣的地區(qū)，當(dāng)公共汽車(chē)出現(xiàn)擁擠的時(shí)候，往往聽(tīng)到的抱怨，就是外來(lái)人口多了，擠占了本應(yīng)由城市居民享受的公共交通；當(dāng)小學(xué)收了農(nóng)民工子弟入學(xué)的時(shí)候，也有人覺(jué)得是外來(lái)人口分得了他們應(yīng)當(dāng)享受的奶酪。若改為為納稅人服務(wù)，就可以在相當(dāng)程度上解決這樣的問(wèn)題。因?yàn)椴还苁寝r(nóng)村人口還是戶(hù)籍人口，實(shí)際上你只要生活在一個(gè)地方都給當(dāng)?shù)卣暙I(xiàn)了一份稅收。這和以往的認(rèn)識(shí)不同，很多人過(guò)去曾經(jīng)認(rèn)為外來(lái)人口、農(nóng)村人口不對(duì)當(dāng)?shù)囟愂兆龀鲐暙I(xiàn)，其實(shí)不是。因?yàn)槲覀兊亩愔平Y(jié)構(gòu)有兩大特點(diǎn)：一是70%以上是間接稅，消費(fèi)就是納稅，吃什么用什么，其價(jià)格中都包含有稅；二是90%以上是企業(yè)稅，企業(yè)多繳納的稅都是“待分配稅收”，在某種意義上可以納入到轉(zhuǎn)嫁范圍的稅收。所以，不管是哪來(lái)的人，不管戶(hù)籍地在什么地方，不管你繳納什么樣的稅，你只要生活在北京就給北京繳納稅收，就有權(quán)享受這樣的公共服務(wù)。
三是政府支出結(jié)構(gòu)。要推進(jìn)城市化，政府需要花錢(qián)，需要把錢(qián)主要花在提供公共服務(wù)上。我們目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是20：40：40。即政府履行基本職能支出大概占全部支出20%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占40%，社會(huì)福利支出占40%。這與其他國(guó)家大不相同，在美國(guó)，履行政府基本職能支出30%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出10%，社會(huì)福利支出60%；在歐洲國(guó)家，履行基本政府職能支出20%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出10%，社會(huì)福利支出70%。在轉(zhuǎn)型國(guó)家，比如匈牙利和波蘭這樣的國(guó)家，履行基本政府職能支出20%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出15%，社會(huì)福利支出65%。相比之下，我們需要改變這樣一種結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所花的錢(qián)從哪里來(lái)？在經(jīng)濟(jì)增速下滑、財(cái)政收入總量不可能有較大增加的情況下，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)是必須的。不把這個(gè)結(jié)構(gòu)調(diào)過(guò)來(lái)，不走和世界趨同的道路是不成的。
四是政府收支范圍視野。一提到政府提供公共服務(wù)，大家把眼光就盯在政府財(cái)政預(yù)算上，現(xiàn)在的說(shuō)法是一般公共預(yù)算。但在目前的中國(guó)，一般公共預(yù)算占全部政府支出比重只有60%多，還有37%-38%停留在其他三項(xiàng)預(yù)算上，即政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。隨著新預(yù)算法在中國(guó)的實(shí)施，我們應(yīng)該有一個(gè)大預(yù)算的概念，把所有的政府收支都作為提供公共服務(wù)的財(cái)源所在，如果從非一般公共預(yù)算移入一部分資金用之于公共服務(wù)，或者將四類(lèi)預(yù)算納入統(tǒng)籌視野，我們可以動(dòng)用的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政資金的來(lái)源，將會(huì)多出許多。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)2016年01月15日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
