在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展和經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)背景下，加快推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)一體化，必須著力構(gòu)建以縣域城鎮(zhèn)為支點的新型城鎮(zhèn)化體系，帶動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
一、推進(jìn)城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的決定性因素
改革發(fā)展的實踐充分表明，減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民，解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，根本出路在于城鎮(zhèn)化。
1．只有城鎮(zhèn)化，才能有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，帶動農(nóng)民變市民，消除了城鄉(xiāng)差別。目前，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率達(dá)80%以上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程，就是農(nóng)村勞動力和農(nóng)民向城鎮(zhèn)加快轉(zhuǎn)移的過程，也是城鄉(xiāng)差距縮小的過程。比如美國，上世紀(jì)30年代，城鎮(zhèn)化率由50%升到70%，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，同期美國的城市和鄉(xiāng)村居民收入比從1：0.4縮小到1：0.8。20世紀(jì)后50年，隨著城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提高，美國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力提高了近3倍，非農(nóng)收入占農(nóng)村家庭收入比重由1960年的50%升到2008年的89%，同期城鄉(xiāng)居民收入比從1：0.7變成1：1.25，農(nóng)民收入高于城鎮(zhèn)居民收入。湖南是一個人口大省、農(nóng)業(yè)大省，2014年城鎮(zhèn)化率為49.28%，仍低于全國平均水平6個點左右，低于世界平均水平近10個百分點。要想從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，就必須提高城鎮(zhèn)化水平，通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力來帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化。
2．只有城鎮(zhèn)化，才能有效增加農(nóng)業(yè)勞動者占有的土地等資源，擴大規(guī)?；⒓s化農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入。城鎮(zhèn)化率高低決定農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營大小，從而決定農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率高低。比如法國，二戰(zhàn)后出現(xiàn)新一輪城鎮(zhèn)化浪潮，20年間城鎮(zhèn)人口由50%增至75%，由此推動土地規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的跨越。1955年到1980年，農(nóng)戶總數(shù)從230萬降低到140萬，釋放土地1100萬公頃，占農(nóng)地總面積的近1/3,50公頃以上規(guī)模農(nóng)場占全部農(nóng)場比例從4%升到21%，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入大幅提升。目前，法國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率是中國的100倍。我省由于人口多、城鎮(zhèn)化率低，人均耕地資源僅為0.84畝，小規(guī)模分散經(jīng)營仍然占主導(dǎo)，嚴(yán)重制約勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入提高，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平，而且低于全國平均水平，農(nóng)民收入也低于全國平均水平。因此，迫切需要通過城鎮(zhèn)化促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；黾愚r(nóng)業(yè)的比較效益，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民收入水平。
3．只有城鎮(zhèn)化，才能增強區(qū)域經(jīng)濟實力，加大對“三農(nóng)”的支持力度，形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”新機制。實踐表明，凡是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平高的地方，區(qū)域經(jīng)濟實力就強，經(jīng)濟實力強了，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的能力、解決城鄉(xiāng)均等的能力就會強。我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和我省長沙市，就是走的這樣一條良性互動發(fā)展路子。比如，浙江省改革開放30年由一個農(nóng)業(yè)大省變成經(jīng)濟強省，目前城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%左右，城鄉(xiāng)差距接近2：1。長沙縣也是由一個農(nóng)業(yè)大縣變成全國百強縣、中部第一縣，2014年城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，城鄉(xiāng)差距縮小到1.46：1，財政收入過200億元，每年大量公共財政投入“三農(nóng)”發(fā)展和民生改善，根據(jù)指標(biāo)綜合測算已經(jīng)實現(xiàn)全面小康了。但是，就全省而言，總體城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平，大多數(shù)縣只能靠中央財政轉(zhuǎn)移支付保證運轉(zhuǎn)，基本上沒有財力大量投入到城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村的公共事業(yè)建設(shè)。推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟特別是縣域經(jīng)濟加快發(fā)展，必須大力提高新型城鎮(zhèn)化水平，增強以城帶鄉(xiāng)能力。
4．只有城鎮(zhèn)化，才能把先進(jìn)文化和城市文明向農(nóng)村傳播輻射，全面提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)村文明程度。人類發(fā)展進(jìn)程，就是農(nóng)耕文明走向城市文明的過程。近10多年來，大量農(nóng)民工到城鎮(zhèn)打工經(jīng)商，不僅明顯增加了收入，而且增長了見識、學(xué)會了技能，甚至改變了命運。由此表明，城鎮(zhèn)發(fā)展繁榮起來了，一方面讓轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民可以共享城市文明，另一方面可以加快先進(jìn)文化和城市文明向農(nóng)村滲透，改變農(nóng)民的思想觀念、生產(chǎn)生活方式，增加農(nóng)民的知識技能。通過加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)人的全面發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)人口素質(zhì)的差距，才是從長遠(yuǎn)從根本上促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化有效途徑。
二、發(fā)揮縣域城鎮(zhèn)的紐帶和帶動作用是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略重點
堅持走以城市群為主體形態(tài)的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展道路，是符合科學(xué)發(fā)展觀要求、符合中國國情的必然要求，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實選擇。湖南作為城鎮(zhèn)化水平偏低的中部農(nóng)業(yè)大省，要從兩個層面提高城鎮(zhèn)化水平：第一個層面從全省整體競爭力著眼，推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，緊緊抓住實施長株潭“兩型”社會試驗區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)重大歷史機遇，加快城市群建設(shè)，帶動全省城鎮(zhèn)化。第二個層面，就是要從壯大縣域經(jīng)濟著眼，把加快新型城鎮(zhèn)化與中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化統(tǒng)籌結(jié)合起來，充分發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)的紐帶作用，構(gòu)建起縣域“以城帶鄉(xiāng)”和“城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展格局?？h域中小城市和小城鎮(zhèn)其獨特效應(yīng)主要體現(xiàn)在三方面。
一是城市的輻射效應(yīng)遞減，需要中小城市和小城鎮(zhèn)作為節(jié)點，發(fā)揮直接、快捷的輻射功能。大城市或者城市群從內(nèi)聚能力來講，可以優(yōu)化先進(jìn)生產(chǎn)要素組合，形成溝通國內(nèi)外的區(qū)域經(jīng)濟中心；從輻射能力來講，向農(nóng)村的輻射受距離和基礎(chǔ)設(shè)施等條件的局限，呈遞減之勢。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局中，中小城市和小城鎮(zhèn)更能有效輻射帶動農(nóng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)資源互補和生產(chǎn)要素合理配置，形成大城市為引擎中小城市和小城鎮(zhèn)為節(jié)點的體系，才有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。英國的城鄉(xiāng)一體化，主要是發(fā)揮中小城鎮(zhèn)的紐帶作用。
二是農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的層級特點，需要中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)揮梯度轉(zhuǎn)移的功能。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，核心是轉(zhuǎn)移農(nóng)民。而農(nóng)民在發(fā)展積累過程中，形成了不同的層次，部分素質(zhì)高、積累財富多的農(nóng)民向大城市或中心城市轉(zhuǎn)移，而較大部分中產(chǎn)階層的農(nóng)民考慮自身條件和進(jìn)城的成本，大都會選擇進(jìn)中小城市，也有不少就近到小城鎮(zhèn)置業(yè)安居，而進(jìn)中小城鎮(zhèn)農(nóng)民的第二代再向大城市遷移。據(jù)調(diào)查了解，這幾年農(nóng)民工向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，70%的進(jìn)了縣城。中央強調(diào)，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，主要著力點在于提高縣域中小城鎮(zhèn)的吸納能力和承載力。
三是省直管縣財政體制強化了縣域中心城鎮(zhèn)增長極地位，需要縣級市和縣域中心城區(qū)做大做強，發(fā)揮內(nèi)聚和輻射的雙重功能。實行省管縣的財政體制后，既有利于壯大縣域經(jīng)濟，也有利于做大做強縣級市和縣域的中心城區(qū)?？h域內(nèi)中心城區(qū)是一個縣市政治、經(jīng)濟、文化的中心，也是整個全省城鎮(zhèn)體系的重點節(jié)點，具有向內(nèi)聚集先進(jìn)生產(chǎn)要素、整合縣域優(yōu)勢資源、向外輻射農(nóng)村的效應(yīng)。無論是增強地方政府調(diào)控能力還是強化“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”功能，都迫切需要提高縣域中心城區(qū)的發(fā)展水平。在新一輪全面深化改革中，探索省直管縣財政體制向省直管縣體制演進(jìn)，更加有利于提高縣級的自主權(quán)，夯實縣城在縣域城鄉(xiāng)一體化中的中心地位。
因此，加快縣域中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，是具有全局性、戰(zhàn)略性的重點，也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，必須加大推進(jìn)力度，提高發(fā)展水平。
三、以提升縣域城鎮(zhèn)化加快縣域城鄉(xiāng)一體化
如上所述，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)一體化格局，基礎(chǔ)在縣域，重點在縣域。在新形勢下，必須突出加快以縣級市、縣城為重點的中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，提升縣域城鎮(zhèn)化水平。
1．要以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，科學(xué)制定完善以城鎮(zhèn)為引領(lǐng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃體系。規(guī)劃是先導(dǎo)，也是城鎮(zhèn)發(fā)展的定位和依據(jù)。在我們過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，城鎮(zhèn)規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃等，缺乏有機聯(lián)系和合理對接，已經(jīng)不能適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，特別是中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃還比較滯后。今后，要結(jié)合“十三五”規(guī)劃的制定，按照大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，深入研究和開展新一輪省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編，做好全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與主題功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃的銜接，形成比較完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系和城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃管制體系。規(guī)劃必須強化縣城和中心鎮(zhèn)的引領(lǐng)、強化功能區(qū)的空間合理布局、資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約、城鄉(xiāng)的有機對接。
2．要以產(chǎn)業(yè)為支撐，突出提升中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展水平與可持續(xù)發(fā)展能力。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)的靈魂、是凝聚要素的“磁場”。有沒有產(chǎn)業(yè)，特別是二、三產(chǎn)業(yè)是不是發(fā)達(dá)，是決定城鎮(zhèn)能否加快發(fā)展，農(nóng)民能否吸引進(jìn)城的關(guān)鍵。我省凡是發(fā)展快、成長性好的城鎮(zhèn)，都是有特色產(chǎn)業(yè)作支撐的。特別是長沙、瀏陽、寧鄉(xiāng)等經(jīng)濟強縣，縣城之所以成為引擎，主要得益于新型工業(yè)化的帶動，其產(chǎn)業(yè)和要素集聚能力、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和效益遠(yuǎn)超過一般中心城市，縣域工業(yè)增加值和稅收70%以上集中在縣城的經(jīng)開區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。因此，必須把發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)作為第一推動力。一是發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)工業(yè)園區(qū)，支持每個縣城建設(shè)一個工業(yè)園區(qū)。這既節(jié)約集約用地，提高公共設(shè)施的利用效率，又可以有利于減排。二是培育和打造區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，依托區(qū)域中心城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，大力發(fā)展先進(jìn)制造、農(nóng)產(chǎn)品加工、原材料、房地產(chǎn)、現(xiàn)代服務(wù)和旅游休閑等產(chǎn)業(yè)，注重建設(shè)大城市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈中、下游產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上游產(chǎn)品加工基地。三是大力招商引資，創(chuàng)造投資政策“洼地”，以最優(yōu)的環(huán)境吸引投資者，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，支持大學(xué)生、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。要通過創(chuàng)新驅(qū)動、開放興業(yè)、產(chǎn)業(yè)興城，把縣城打造成帶動城鄉(xiāng)一體化的縣域經(jīng)濟核心增長極。
3．要以完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為重點，著力提高縣域城鎮(zhèn)的綜合承載能力。有效解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化，一個現(xiàn)實難題就是縣域城鎮(zhèn)功能不完善，綜合承載力不強。應(yīng)采取建設(shè)、整治、管理相結(jié)合的辦法，提高城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量和水平。加快城鎮(zhèn)道路改造提升，對外用高等級公路連通大城市、高速公路，對區(qū)域內(nèi)縱橫交通干道向農(nóng)村延伸，形成干支線相連、區(qū)域成網(wǎng)、城鄉(xiāng)通達(dá)的公路交通網(wǎng)絡(luò)。高標(biāo)準(zhǔn)完善供水、供電、廣電、通訊、治污、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施，并推進(jìn)城鄉(xiāng)同建，形成以區(qū)域中心城市和縣城為核心、以中心鎮(zhèn)、中心村為基本聯(lián)接點，覆蓋城鄉(xiāng)的供水供電、郵電通信、公共交通、垃圾處理、污染治理、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。
4．要以創(chuàng)新體制機制為突破口，突出解決好中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的要素瓶頸問題。當(dāng)前，中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)最大的要素瓶頸是土地和資金問題。今后，應(yīng)在進(jìn)一步解放思想，深化改革，創(chuàng)新體制機制。對于解決土地問題，一方面應(yīng)增加縣級市中心城區(qū)和縣域的建設(shè)用地指標(biāo)，解決用地供需缺口太大的問題；另一方面應(yīng)支持通過市場運作盤活土地資產(chǎn)，推行土地?fù)Q基礎(chǔ)設(shè)施、土地?fù)Q發(fā)展資金，有條件的地方推行農(nóng)村宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房、承包地?fù)Q社保。這方面一些省市探索了路子，我省要放開一些，讓縣市大膽試、大膽闖。對于解決資金問題，首先是增加政府對中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入，應(yīng)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，強化支持中小城鎮(zhèn)建設(shè)就是支持“三農(nóng)”的理念，增加省級財政對中小城市和小城鎮(zhèn)的引導(dǎo)資金，主要支持縣級市中心城區(qū)和縣城的建設(shè)。二是多渠道融資。通過城建融資平臺，籌措城鎮(zhèn)發(fā)展資金，各地的城投公司已經(jīng)探索好的路子，應(yīng)支持探索創(chuàng)新多種融資方式。只有通過擴大融資、增加信貸投入，才能推動城鎮(zhèn)擴容提質(zhì)。三是整合城鎮(zhèn)建設(shè)資金。縣域內(nèi)城建、交通、水利、環(huán)保、住房等資金，應(yīng)由縣市政府整合，集中投入重點項目建設(shè)。
5．要以落實戶籍改革政策為前提，吸引農(nóng)民向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，存在一些現(xiàn)實矛盾。比如，農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口仍然有障礙，農(nóng)民變市民以后沒有享受當(dāng)?shù)爻鞘芯用裢鹊拇?，進(jìn)城就業(yè)居住農(nóng)民不轉(zhuǎn)戶口、保住承包地，被征地拆遷農(nóng)民進(jìn)城安置不到位。針對這些問題，應(yīng)進(jìn)一步完善戶籍改革政策。首先，應(yīng)按照中央的政策要求，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)特別是縣城和中小鎮(zhèn)落戶條件，全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，讓在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定住所的農(nóng)民進(jìn)城變?yōu)槭忻?，有效解決戶口遷移中的重點問題。第二，應(yīng)著力解決進(jìn)城落戶農(nóng)民享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，包括子女上學(xué)、就業(yè)勞保、醫(yī)保社保、保障性住房、民主權(quán)利和其他公共服務(wù)，都應(yīng)均等，不能把二元體制復(fù)制到城鎮(zhèn)。第三，應(yīng)給農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)購房提供優(yōu)惠。如宅基地?fù)Q住房的，購商品房可按城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤辦法操作，進(jìn)行補償或補貼。第四，創(chuàng)新人口管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立居住證制度，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，為消除城鄉(xiāng)壁壘、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造有利條件。
作者系湖南省委政策研究室副主任張偉達(dá)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心
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