導(dǎo)讀：土地是農(nóng)村一切社會關(guān)系的基礎(chǔ)。多年來,以土地為依托的農(nóng)村社區(qū)自治組織，管理著村莊內(nèi)部事務(wù)，維護(hù)著村莊全體成員的利益。隨著改革開放的深入發(fā)展,尤其是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn),農(nóng)村的封閉性被打破,以土地為依托的農(nóng)村社會發(fā)生了深刻的變化,利益關(guān)系更加復(fù)雜,各類人員或“組織”“自由”進(jìn)出農(nóng)村,在促進(jìn)農(nóng)村步入現(xiàn)代化的同時,也對農(nóng)村社會的穩(wěn)定構(gòu)成了潛在“威脅”。為此，當(dāng)前亟需建立開放流動條件下的農(nóng)村整合機制。
農(nóng)村當(dāng)前現(xiàn)狀
一是,務(wù)工收入高,降低了農(nóng)民對土地的依托,村民自治陷入“治予誰”或“無人治”的困境。
改革開放后，農(nóng)村勞動力剩余問題開始顯現(xiàn)，農(nóng)民逐漸外出打工，工資性收入不斷增加。1984年，農(nóng)民人均純收入355.3元，人均工資性收入66.5元,工資性收入在純收入中的占比僅為18.71%。2010年，農(nóng)村居民人均純收入5919元，人均工資性收入2431元，工資性收入在純收入中的占比達(dá)到48.3%。2014年農(nóng)民工資性收入在純收入中的占比達(dá)到40%左右。目前，個別地區(qū)甚至達(dá)到60%以上,農(nóng)民新增收入中,有70%來自務(wù)工收入。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),特別是2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出的“三權(quán)分置”——落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，未來預(yù)計將會對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有較大的促進(jìn)。那么，一部分農(nóng)民在城市打工比較收益高的情況下,將不再務(wù)農(nóng)，紛紛進(jìn)入城市打工,土地或被拋荒,或被流轉(zhuǎn),村莊將僅成為名義上的戶籍所在地，農(nóng)民對土地的依附關(guān)系降低。對土地的依附性降低，就意味著農(nóng)民不再依靠土地為生,不再將土地當(dāng)著生存的唯一,那么也就意味著村組織陷入“治予誰”的困境,再也無法憑借對土地的“控制”來“控制”農(nóng)民，而不“控制”農(nóng)民，就無法進(jìn)行有效的基層治理。同時,也意味著我國大力推進(jìn)的村民自治在一些村莊就可能流于形式,因人員大量外流而陷于“治予誰”或“無人治”的困境。
二是，隨著土地流轉(zhuǎn),大量外來人員進(jìn)入農(nóng)村,打破了村莊的同質(zhì)性,卻又無法被村民自治吸納,陷入“無權(quán)治”的困境。
傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村社會是一個半封閉的社會,是一個熟人社會,是人地結(jié)合的共同體，即村莊、土地與人口是在村莊這個有限空間中匯聚交往，人們互相往來,互通有無,能夠形成相互間的合作共濟，強調(diào)鄰里之間保持和諧的關(guān)系。隨著土地流轉(zhuǎn)，行政村的地理邊界、人口邊界、組織邊界和經(jīng)濟邊界在消失，大量外來人員進(jìn)入村莊,鄉(xiāng)村社會將由熟人社會變成陌生人社會或者是半陌生人社會，村莊的封閉性、同質(zhì)性被打破了,也超越了村民自治的容納限度。這些人雖然流轉(zhuǎn)了村民的土地,并居住于村莊內(nèi)部，卻不屬于真正的村民。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。”可見雖然農(nóng)民流轉(zhuǎn)出去土地，但仍是村集體組織成員，而流轉(zhuǎn)了土地的外來人員由于不是土地的“主人”,不具有本村村籍身份,不屬于村集體經(jīng)濟組織成員,既沒有資格參與村民大會，也沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。那么也就無法參與當(dāng)?shù)卮迩f民主治理,更無法被村民自治所吸納。同樣村組織也沒有權(quán)利對他們要求進(jìn)行治理,實際上也沒法對他們進(jìn)行治理，陷入“無權(quán)治”的困境。
三是隨著土地流轉(zhuǎn)，將涌現(xiàn)出一些新興社會組織或經(jīng)濟實體，從而弱化村組織的作用，使村民自治陷入“怎么治”的困境。
隨著土地流轉(zhuǎn)加劇和市場經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村將出現(xiàn)單戶分散經(jīng)營、大戶規(guī)模經(jīng)營、企業(yè)下鄉(xiāng)經(jīng)營、合作社經(jīng)營等多種土地承包經(jīng)營方式，將會涌現(xiàn)一些新興社會組織或經(jīng)濟實體,如專業(yè)經(jīng)濟合作社、專業(yè)務(wù)農(nóng)公司等等。按照民主發(fā)展的一般邏輯，當(dāng)人們經(jīng)濟條件得到改善時，會追求更多的政治權(quán)利，希望通過政治參與，借助制度安排進(jìn)一步實現(xiàn)和保護(hù)自己的利益。而當(dāng)前的基層治理尤其是村治中，在此方面雖有一些地方進(jìn)行了積極的探索，但并不盡如人意。而新興社會組織或經(jīng)濟實體其結(jié)構(gòu)模式多樣化，異質(zhì)性相對明顯，既無力擔(dān)當(dāng)起在新的基礎(chǔ)上整合社會的功能，卻又加劇了各利益集團(tuán)間的摩擦,致使基層治理的復(fù)雜程度增加。這對基層的民主政治或者是民主自治提出新的挑戰(zhàn)。并且這些新興社會組織因農(nóng)民實際利益的需要,將會在農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、交往中起著越來越重要的作用,而傳統(tǒng)的基層組織如黨支部、村委會有可能遭到農(nóng)民的“冷遇”,其社會控制和組織能力將有可能會被弱化，將使基層治理的“掌控”者權(quán)威性受到“威脅”或者是“質(zhì)疑”，逐漸陷入無法“掌控”的地步,進(jìn)而對村民自治產(chǎn)生了沖擊,使村民自治陷入“怎么治”的困境，不利于基層治理的順利進(jìn)行。
四是隨著土地流轉(zhuǎn)，將促進(jìn)農(nóng)民職業(yè)階層分化，導(dǎo)致村莊治理的社會基礎(chǔ)發(fā)生改變，使村治陷入向“何處治”的困境。
隨著土地大規(guī)模流轉(zhuǎn),一少部分農(nóng)民經(jīng)營更多的農(nóng)地，成為專業(yè)化農(nóng)民或職業(yè)農(nóng)民，而更多的農(nóng)民則轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，成為農(nóng)民工、商人、企業(yè)管理人員、企業(yè)家、食地租者等。一方面，隨著大批有頭腦、有知識、有體力的積極分子從農(nóng)村“流出”，農(nóng)村內(nèi)部急劇荒蕪，其后果是，基層治理的積極分子越來越少，以往這樣一個低成本而有效率的治理方式正面臨解體，將使基層治理陷入困境。另一方面，職業(yè)的分化必將會帶來農(nóng)民收入水平的分化，也將使農(nóng)村貧富分化拉大。馬克思主義的經(jīng)典理論認(rèn)為，土地占有狀況是階級和階層分化的重要依據(jù)。雖然是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其實質(zhì)在一定程度上促進(jìn)了土地向某些人的集中。因為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對利益主體和利益關(guān)系進(jìn)行了重新的配置，打破了原有的均衡，實現(xiàn)著新的動態(tài)均衡。而不同階層利益指向的差異,將導(dǎo)致村莊治理的社會基礎(chǔ)發(fā)生變化。尤其是當(dāng)農(nóng)地大規(guī)模集中在少數(shù)人手中后，他們是不可能真正承擔(dān)起保障多數(shù)人生存發(fā)展的社會責(zé)任的。很有可能種地的農(nóng)民卻并非當(dāng)?shù)卮迕瘛＿@種人地分離的現(xiàn)象，造成村民間的社會性關(guān)系與交往逐步變少甚至脫節(jié)，原本單純的社會交往方式和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)生裂變，使村莊共同體失去了最基本的存在基礎(chǔ)。一旦農(nóng)民失去了土地的保障，在其他保障仍不太完善的情況下，失地農(nóng)民將淪落為農(nóng)村底層，會滋生強烈的相對剝奪感。這樣一來，農(nóng)村的貧富分化將不可避免，極容易形成階層對立，階層矛盾將加劇，對農(nóng)村基層秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)，使村治陷入向“何處治”的困境。
政策建議
可以說，在城鄉(xiāng)一體化過程中，隨著土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村社會從靜態(tài)、封閉向開放和流動轉(zhuǎn)變,大量外來人員涌入或者是外部資本力量深入村莊，傳統(tǒng)以血緣關(guān)系、以熟人關(guān)系、以鄰里關(guān)系為基礎(chǔ)形成的差序化格局的村莊共同擁有的道德價值、生命價值、終極價值，將會出現(xiàn)“大面積的坍塌”，尤其是大量外來資本的進(jìn)入,它遵循的是逐利的原則,與村莊本身的邏輯、倫理和村落共同體無關(guān),在給村莊帶來積極影響的同時，也對村莊整合構(gòu)成了一定負(fù)面影響。無論是從維護(hù)社會穩(wěn)定還是保持社會的持續(xù)發(fā)展來看，開放條件下社會結(jié)構(gòu)的快速分化對社會整合都提出了越來越高的要求。如何整合村莊內(nèi)的異質(zhì)關(guān)系，如何平衡外來“資本”與其他村民的利益，并兼顧不同階層的利益,把這種陌生人社會整合成一個生活共同體，實現(xiàn)村莊秩序的和諧穩(wěn)定，將是當(dāng)前和未來村莊治理的一個重要目標(biāo)。
可以說，隨著市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村社會治理面臨新挑戰(zhàn)。在當(dāng)前推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)中，一定要重視其對基層治理的影響，并采取積極舉措，建立健全適應(yīng)時代發(fā)展的基層治理機制,化弊為利，推動規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制的形成。
一是從制度化的層面來保障農(nóng)民的既得利益。政府要制定一些必要的措施,從制度層面來保障民眾的合法利益，各個利益主體在政府主導(dǎo)和適當(dāng)干預(yù)下，通過相應(yīng)的組織形式和活動方式，彼此之間提出利益訴求，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)解決矛盾，努力把各種利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道，取締非法的利益獲取渠道，滿足正當(dāng)?shù)睦嬖V求，對利益受損者給予合理的補償，為弱勢群體提供必要的保障，從而使利益關(guān)系趨向合理化，最終形成一套有利于社會和諧的利益分配體系。
二是建立健全適應(yīng)時代發(fā)展變化的基層治理機制。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、勞動力的流動和資金的流動，固著于土地、固著于村莊的基層自治要轉(zhuǎn)變成開放的、流動性的治理機制，分化的村莊和流動的鄉(xiāng)村社會，需要建立新的民主參與機制。
三是村莊治理的空間范圍需要適時擴展或收縮，主體身份需要重新界定，并逐步探索將外來人員納入鄉(xiāng)村“治理”的軌道。但這些人是否能成為或者是怎樣能成為村莊內(nèi)的具有成員權(quán)的居民，仍是需要探索的話題。
四是積極探索及拓寬分化了的農(nóng)民的制度化參與渠道。各階層利益要求各不相同,對具體政策的觀點不同,基層政府在治理過程中要兼聽各方面的意見,兼顧各方面的利益,從而推進(jìn)農(nóng)村基層治理的民主性和政策制度的科學(xué)性,營造社會民主氛圍，形成管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。
五是將新興社會、經(jīng)濟組織融合到基層治理中。在基層治理中要加強與新興社會、經(jīng)濟組織的溝通融合,不斷增強其經(jīng)濟功能和為農(nóng)村提供公共服務(wù)的功能，村里的公共事務(wù)可邀請他們來參加，如公益事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、道路整修、飲用水設(shè)施建設(shè)等，將其融合到基層治理中來。
六是農(nóng)村土地關(guān)系不僅有經(jīng)濟屬性，而且有社會政治屬性，如果屬于土地出租戶因為生計問題出現(xiàn)困難需要贖回土地承包經(jīng)營權(quán)，他們的權(quán)利具有優(yōu)先性，必然會沖擊現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，不利于土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的長期穩(wěn)定，也不利于租入戶投資農(nóng)田水利基本建設(shè)。在目前我國農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)整體上還不穩(wěn)定、不充分的情況下，這種風(fēng)險是客觀存在的。由于我國特殊的國情，對流入戶與流出戶之間的土地收益分成不僅要從農(nóng)民經(jīng)濟收入的角度，而且需要從糧食安全的角度建立合理的制度安排。目前的土地收益分成機制還缺乏這方面的科學(xué)考慮。建議建立流入戶和流出戶收益三到五年的動態(tài)調(diào)整機制。
（作者系中國社會科學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會科學(xué)報》總第146期
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