原題：告別科層?基層群眾自治的組織變遷及其困境
摘要：在過去的10年間，我國的城市基層群眾自治經(jīng)歷了新一輪的組織再造。制度選擇和資源依賴?yán)碚摽梢詭椭覀兝斫馄渥冞w機(jī)制。本文試圖指出，基層群眾自治的組織形式存在著多樣性和轉(zhuǎn)換的可能性，不過，制度選擇并非完全基于效率和成本的考慮，也受到權(quán)力邏輯的支配。基于對(duì)上海的基層治理模式變化的經(jīng)驗(yàn)觀察，筆者發(fā)現(xiàn)，政府力圖通過導(dǎo)入包括社工站在內(nèi)的組織要素為居委會(huì)減負(fù)，試圖還原居委會(huì)作為自治主體的性質(zhì)，但是居委會(huì)并非被動(dòng)的制度設(shè)計(jì)的接受者，而是能夠積極尋求重建其組織環(huán)境的策略行動(dòng)主體。基層治理中的資源依賴結(jié)構(gòu)深層次約定了自治組織的演化，使得居委會(huì)出現(xiàn)了 “再行政化”的傾向。這些發(fā)現(xiàn)不僅有助于我們深入理解基層組織和制度變遷的邏輯，而且也對(duì)一般的制度變遷理論有所啟發(fā)。
—、導(dǎo)言
20世紀(jì)90年代中期以來，中國城市基層社會(huì)經(jīng)歷了前所未有的組織更新與制度變遷過程。在“社區(qū)建設(shè)”的框架下，國家試圖強(qiáng)化居委會(huì)這一基層群眾自治組織，采取直接選舉、導(dǎo)人專業(yè)社工服務(wù)、強(qiáng)化居民議事制度等措施，使之成為社會(huì)治理體制中的一個(gè)重要構(gòu)成。2007年，中國共產(chǎn)黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步把以村委會(huì)、居委會(huì)為組織中心的基層群眾自治制度定位為我國民主政治的四項(xiàng)制度之一，強(qiáng)調(diào)“政府行政管理與基層群眾自治的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)”。這一制度再造和功能開發(fā)的過程，以及與之相伴的基層治理模式的變化，不僅反映出村委會(huì)、居委會(huì)在國家治理體系中不斷提升的重要性，而且也在一定程度上反映出中國政治的漸進(jìn)主義發(fā)展路徑。
城市基層治理制度的變遷總體方向之一，是激活和保障居委會(huì)作為法定自治組織的社會(huì)屬性和自治功能。隨著城市轉(zhuǎn)型和管理中心的下移，居委會(huì)出現(xiàn)了顯著的行政化趨勢——它不僅承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，而且其組織結(jié)構(gòu)上也出現(xiàn)了不同程度的科層化傾向，從而弱化了居委會(huì)作為基層群眾自治主體的法理地位。在新時(shí)期的社區(qū)建設(shè)中，理論工作者和社區(qū)建設(shè)的實(shí)際部門感受到了推行自治所面臨的各種結(jié)構(gòu)性約束，因此探索出一系列改造居委會(huì)、增強(qiáng)社會(huì)參與的制度設(shè)計(jì)。現(xiàn)實(shí)中的居委會(huì)再造策略是多種多樣的，其中令人矚目的舉措包括：開展直接選舉、社工站體制的嵌人，以及強(qiáng)化居民議事和代表制度等？在此背景下，對(duì)這些形態(tài)豐富的組織結(jié)構(gòu)和制度變遷的性質(zhì)、動(dòng)力和影響進(jìn)行評(píng)估，無疑是一項(xiàng)富有理論意義和政策價(jià)值的重大課題。
本文以上海的城市基層自治為經(jīng)驗(yàn)考察對(duì)象，試圖描述不同的治理形態(tài)，分析居民自治形式的多樣性及其演化機(jī)制。簡言之，國家組織的居民自治可有四種制度選擇：“科層組織模式”、“社工組織模式”、“公民參與組織模式”以及“群眾動(dòng)員組織模式”。每一種模式都有其賴以存在和運(yùn)行的條件。然而，要從某種模式過渡到其他任何一種模式，都面臨著深層次的制度選擇困境。綜合制度選擇理論(institutional choice theory)和資源依賴?yán)碚?resource dependence theory )的觀點(diǎn)，有助于我們深人理解政府如何采取另類的自治制度形式。在本文的第三部分，我們結(jié)合上海社區(qū)建設(shè)中社工站體制變遷的案例分析，進(jìn)一步分析基層自治組織形態(tài)轉(zhuǎn)換之困境及其根源。
二、基層治理的組織形式及其選擇邏輯
從中國城市基層治理的發(fā)展歷程來看，居民自治實(shí)際上并不存在一種統(tǒng)一的制度形式。當(dāng)代中國城市中的街居體制，可以追溯到傳統(tǒng)地方社會(huì)控制模式中所包含的各種組織形式，這種組織形式強(qiáng)調(diào)了家族和血親關(guān)系所發(fā)揮的社會(huì)自我調(diào)控功能。古典政治的基層組織原理在清末民初開始發(fā)生本質(zhì)的變化。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家政權(quán)開始試圖系統(tǒng)地接觸和滲透基層社會(huì)、提取治理資源，重新界定國家與人民的權(quán)利關(guān)系，這個(gè)被稱為“國家締造”(state making)的歷史進(jìn)程，構(gòu)成了近代以來城市基層政治發(fā)展的主線。不過，這一進(jìn)程既非順暢，亦不連貫。尤其是改革開放之后的群眾自治組織，其制度形成過程的復(fù)雜性和多樣性更為鮮明。
(―)組織形式的差異
面對(duì)基層自治組織的復(fù)雜性，我們也許可以從自治的組織化、國家的介入程度以及專業(yè)化程度，概括出四種理想意義上的自治組織形態(tài)：科層組織模式、群眾工作模式、社會(huì)工作模式和志愿參與模式(見圖1)。在科層組織模式中，國家權(quán)力通過行政體系全面滲透到基層社區(qū)，行政體系通過基層組織建構(gòu)了社區(qū)的社會(huì)生活，專業(yè)化的部門成為基層社會(huì)問題解決的基本結(jié)構(gòu)。科層組織的特征不僅體現(xiàn)為自治事務(wù)的領(lǐng)域(來自政府體系),而且也體現(xiàn)為組織形式(組織內(nèi)部的功能區(qū)分和層級(jí)結(jié)構(gòu))。科層組織模式也契合了 Gregory J. Kasza 所說的“行政化的大眾組織”(administered mass organization)的概念，它描繪了轉(zhuǎn)型社會(huì)主義政體中常見的一種國家與基層個(gè)體的聯(lián)結(jié)形式。通過強(qiáng)調(diào)基層組織的行政聯(lián)系，這種模式能夠使得上級(jí)政府有效地推行和貫徹其各項(xiàng)政策，幫助更高層級(jí)的治理結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定;同時(shí)在基層的行政動(dòng)員過程中，它也產(chǎn)生了若干結(jié)構(gòu)化的機(jī)會(huì)與約束，影響著基層民眾的利益表達(dá)和問題的解決方式。
在群眾動(dòng)員模式中，以居委會(huì)為中心的基層組織具有強(qiáng)大的動(dòng)員能量，但是這種組織并不以專業(yè)的官僚或干部為依托，而是建立在積極分子和大眾參與的基礎(chǔ)上。在中國社會(huì)主義政治中，群眾路線是政策形成和實(shí)施的一個(gè)重要方法，也是組織群眾的傳統(tǒng)策略。這一原則形成于延安時(shí)期。1941年至1943年，中國共產(chǎn)黨在以延安為中心的陜甘寧邊區(qū)制定實(shí)施了包括社會(huì)變革、克服官僚主義和動(dòng)員民眾的“群眾路線”、“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”、生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)在內(nèi)的一系列新政策，這成為共產(chǎn)黨推翻國民黨政府、建立新中國的基礎(chǔ)。正如馬克？賽爾登所指出的，群眾路線的基本原則就是干部與群眾打成一片，同吃、同住、同勞動(dòng)，通過一起生活達(dá)到改造人的目的。它是針對(duì)農(nóng)民社會(huì)的問題與缺陷提出來的，同時(shí)也考慮到農(nóng)民積極分子潛在的創(chuàng)造性等因素。 1949年之后的城市基層治理體制的形成初期，群眾路線是一種支配性的治理模式，在城市改造和社會(huì)主義政權(quán)的鞏固中發(fā)揮了基礎(chǔ)性的作用。
相比之下，社會(huì)工作模式和志愿參與模式都是在西方民主體制背景下常見的基層自治形式。社會(huì)工作模式的自治主體是專業(yè)的社會(huì)工作者，他們通常以服務(wù)外包等契約形式和合作治理的方式和政府發(fā)生聯(lián)系。而志愿參與模式中，公民自發(fā)并自愿參與社區(qū)的問題處理過程。從國家與社會(huì)的關(guān)系角度而言，這種基層自治形式與政府的聯(lián)系較弱，它在很大程度上也反映出公民組織相對(duì)于國家或政府的獨(dú)立性。
(二)組織形式的選擇邏輯
上述四種理想意義上的自治的組織形式，描述了基層自治組織可能的選擇取向。在現(xiàn)實(shí)中，還可能存在這些形式的混合形式。那么，不同的自治模式之間發(fā)生轉(zhuǎn)換的條件是什么？尤其是，科層組織模式過渡到志愿參與模式是否可能？動(dòng)力機(jī)制是怎樣的？對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易成本理論提供了一系列可供檢測和討論的命題。在持這種理論立場的學(xué)者看來，政府采取不同的社會(huì)介人方式或者選擇不同的服務(wù)生產(chǎn)模式——比如內(nèi)部化、外部化或者服務(wù)外包等——根本上受制于政府對(duì)效率、交易成本或者風(fēng)險(xiǎn)的考慮，而這種交易成本或風(fēng)險(xiǎn)又與合約過程的信息不充分的程度有關(guān)。學(xué)者們進(jìn)一步分析了服務(wù)的性質(zhì)在制度選擇中的作用：隨著服務(wù)的特定性(specificity)的提升和服務(wù)可測量性(measurability)的降低，政府往往會(huì)把服務(wù)的生產(chǎn)內(nèi)部化，而不是采取其他選項(xiàng)。此外，制度選擇理論還提供了另外的理論命題，在競爭性的市場條件更容易出現(xiàn)的大城市地區(qū)(更多的地方政府單位),政府的運(yùn)作和服務(wù)供給更可能是契約式的。換言之，政府越分權(quán)，服務(wù)的場域越具有競爭性，契約性的組織形式越可能出現(xiàn)。根據(jù)制度選擇理論，我們可以推測，首先，居委會(huì)的科層化組織可能與政府所賦予的行政職能的結(jié)構(gòu)與總量有關(guān)：行政事務(wù)越多，居委會(huì)越容易發(fā)展出科層化的組織形式。其次，自治的制度選擇也與社區(qū)結(jié)構(gòu)、國家與社會(huì)的關(guān)系形態(tài)有關(guān)系：社區(qū)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)越多元化，越可能出現(xiàn)契約性的社會(huì)工作的組織模式。進(jìn)而言之，如果居民的自我組織能力很強(qiáng)，社會(huì)內(nèi)生的組織網(wǎng)絡(luò)越發(fā)達(dá)，那么政府越可能采取志愿組織形式。這正如一些學(xué)者所看到的，政府對(duì)社區(qū)事務(wù)、資源、空間的壟斷，使得社區(qū)民間組織和社會(huì)中介組織發(fā)育的空間和資源都相對(duì)有限。由于社區(qū)民間組織和社會(huì)中介組織發(fā)育嚴(yán)重滯后，居委會(huì)這一法定的群眾性自治組織則成為唯一的組織承接后單位制時(shí)代的社會(huì)管理功能，并在此過程中趨于全能化、行政化。
然而，效率和成本并非基層制度選擇的唯一決定因素。1949年以后對(duì)城市草根組織網(wǎng)絡(luò)的整頓和“格式化”過程，充分說明了政治的考慮比效率的考慮更為重要。實(shí)際上，另外一種版本的制度選擇理論認(rèn)為，制度選擇實(shí)際上是一個(gè)政治過程——在這個(gè)過程中，政治領(lǐng)域中的行動(dòng)者發(fā)揮了不可忽略的作用。在其對(duì)美國政府官僚結(jié)構(gòu)選擇的經(jīng)典研究中，Terry Moe指出了利益集團(tuán)、政黨和立法者之間的互動(dòng)和妥協(xié)的過程，以及這種過程如何塑造結(jié)構(gòu)選擇的結(jié)果。采取這樣的立場去分析地方政府服務(wù)供給形式的選擇，學(xué)者們還關(guān)注了城市的歷史模式、地方官員的意識(shí)形態(tài)、官僚集團(tuán)、政黨等因素在制度選擇中所發(fā)揮的重要作用。
和交易成本理論相比，政治過程理論提出了組織變遷和制度選擇的更為微妙的動(dòng)態(tài)機(jī)制。我們認(rèn)為，在當(dāng)代的中國城市基層社會(huì)，政府是否采取以及如何實(shí)現(xiàn)另類的自治形式，這很大程度上也取決于該領(lǐng)域相關(guān)行動(dòng)者的政治互動(dòng)過程。在城市社區(qū)建設(shè)的制度場域中，街道辦事處受到一定的制度激勵(lì)，成為自治制度選擇的積極設(shè)計(jì)者;作為自治主體的居委會(huì)并非被動(dòng)的行動(dòng)者，而是能夠在一定的資源依賴結(jié)構(gòu)下，積極主動(dòng)地重建和管理其制度環(huán)境，正是這種策略行動(dòng)過程內(nèi)在地約定和塑造了自治的組織樣式。這正如Jeffrey Pfeffer等人所指出的，組織生存的關(guān)鍵是獲取和維持資源的能力，組織由于獲取資源的需要而依賴環(huán)境，因此組織要生存就必須管理環(huán)境的需求。換言之，組織存在著權(quán)力策略和能動(dòng)性，權(quán)力而不是理性或者效率決定著組織選擇的動(dòng)力，組織的制度變遷邏輯是為了實(shí)現(xiàn)自身的自主性，從而維護(hù)組織間的資源依賴關(guān)系的穩(wěn)定。
接下來，我們通過對(duì)上海市基層治理中“社工站”體制變遷的考察，探討居委會(huì)組織體制的變遷邏輯。基于公民參與的自治組織格式如何可能從既有的街居體制演化出來？在具有“行政化”色彩的上海社區(qū)建設(shè)模式中考察基層自治組織的演化，這無疑具有很重要的理論意義。結(jié)合L街道的社工站體制創(chuàng)設(shè)和為居委會(huì)減負(fù)的發(fā)展困境，我們?cè)噲D說明居委會(huì)組織行政依附的結(jié)構(gòu)性和制度性的根源。這項(xiàng)研究有助于更好地揭示自治的組織形式選擇問題，解釋為什么自治的組織形式難以從官僚主義模式過渡到社工組織和志愿參與模式。
三、“社工站”體制觀察
(一)基層治理的“科層組織模式”
上海市委市政府在1996年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)街道、居委會(huì)建設(shè)和社區(qū)管理的政策意見》指出：“目前，街道、居委會(huì)承擔(dān)的社區(qū)管理尤其是市政管理任務(wù)越來越重，而隨著人民生活水平的提髙，社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量與居民生活、工作與學(xué)習(xí)的關(guān)系日益密切。因此，必須建立有效的管理機(jī)制，將相應(yīng)的管理服務(wù)責(zé)任落實(shí)到街道、居委會(huì)，形成任務(wù)清晰、管理有序、服務(wù)完善、治安防范措施落實(shí)的社區(qū)管理體系，真正寓管理于服務(wù)之中。”根據(jù)這個(gè)意見的精神所形成的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制，力圖借助城市管理體制改革推動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)政府及其相關(guān)職能部門的權(quán)力向街道下放，以街道辦事處為主體，強(qiáng)化政府在街道層面的行政權(quán)力和行政效能。
這一體制把城市管理和社區(qū)相結(jié)合，以行政整合帶動(dòng)社區(qū)整合，旨在形成安定安全的社區(qū)秩序、便民利民的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和健康向上的社區(qū)文化氛圍，從而有效緩解隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市現(xiàn)代化建設(shè)而出現(xiàn)的社會(huì)事務(wù)向街道沉積，基層管理日顯混亂的問題，“街居一體化”也成為上海社區(qū)建設(shè)模式的鮮明特征。
在所謂的上海模式中，以“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”為體制架構(gòu)，街道辦事處由最初在單位一行政體制中的輔助地位上升到對(duì)地區(qū)范圍公共事務(wù)實(shí)施地域管理的地位。街道辦事處地位的變化，意味著“個(gè)人作為居民被組織到了區(qū)域行政體系之中，而不是作為從業(yè)人員被單位所組織”。這種發(fā)展模式很大程度上是城市社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和再組織化的一種功能需要。在強(qiáng)化街道行政管理角色的同時(shí)，上海市也強(qiáng)化了對(duì)居委會(huì)的建設(shè)，力圖使“街居體制”在城市轉(zhuǎn)型中發(fā)揮“托底”的支持作用。1990年，上海市政府正式下發(fā)104號(hào)文件，要求將居委會(huì)專職干部全部招聘轉(zhuǎn)編為集體事業(yè)編制，每個(gè)居委會(huì)配置兩名專職干部。1995年9月，上海市召開居委會(huì)工作會(huì)議，公開向社會(huì)招聘居委會(huì)干部，并規(guī)定優(yōu)先從下崗待崗人員中招聘錄用。每個(gè)居委會(huì)配置的兩名集體事業(yè)編制的干部，待遇參照全民事業(yè)編制。
1990年8月1日起，他們轉(zhuǎn)為集體編制的居委會(huì)干部，全部納人市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。1996年，招聘居委會(huì)干部的條件為45歲以下、中層干部、黨員優(yōu)先等。截至1996年，上海市每個(gè)居委會(huì)都基本招聘了兩名專職干部。招聘的居委會(huì)干部中，下崗待業(yè)人員共有1600多名，其中最小的20歲，最大的51歲，平均年齡45歲左右，性別結(jié)構(gòu)則以女性為主。
因此，20世紀(jì)90年代中期以來的上海居委會(huì)經(jīng)歷了一次顯著的“強(qiáng)制性的制度變遷”。盡管居委會(huì)在法理上屬于群眾自治組織，但是事實(shí)上已經(jīng)具有鮮明的“科層組織模式”的特征。而居委會(huì)的行為模式也日益行政化。
在上海的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)所承擔(dān)的工作有十大類近百項(xiàng)，包括環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、物業(yè)管理、民政幫困、計(jì)劃生育、糾紛調(diào)解、宣傳教育、文明達(dá)標(biāo)、收款收費(fèi)、人口普查等;與居委會(huì)工作有關(guān)的部門有四十多個(gè)，在街道層面上與居委會(huì)工作發(fā)生聯(lián)系的職能部門有：街道辦事處的民政科、勞動(dòng)科、社教科、衛(wèi)生科、城管科、財(cái)審科、行政辦公室、綜合治理辦公室、警署、房管辦、環(huán)衛(wèi)所、工商所、糧管所、街道醫(yī)院以及區(qū)園林管理所等。另外一項(xiàng)對(duì)居委會(huì)干部的抽樣調(diào)査結(jié)果表明，有93. 3%的居委會(huì)干部認(rèn)為各項(xiàng)事務(wù)主要來自街道辦事處，相比之下，只有6.7%的人認(rèn)為來自社區(qū)居民。街道對(duì)居委會(huì)具體工作的考核，往往實(shí)行工作年度目標(biāo)考核實(shí)際上是街道辦事處各個(gè)科室對(duì)居委會(huì)的考核，往往實(shí)行年度目標(biāo)考核。
因而，一到年末，居委會(huì)就要應(yīng)接不暇地迎接考核和檢查。對(duì)上海市嘉定區(qū)的十個(gè)居委會(huì)的調(diào)查表明，1996－1997年，居委會(huì)共接受上級(jí)(不包括市)考核247次，檢查434次，驗(yàn)收評(píng)比168次，平均每個(gè)居委會(huì)接受考核、檢查、評(píng)比42.5次;另外共參加上級(jí)召開的會(huì)議總數(shù)達(dá)1790次，平均每個(gè)居委會(huì)達(dá)90人次。
(二)“社工站”和“選聘分離”體制
為了平衡居民自治與行政管理的關(guān)系，在推行“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制的同時(shí)落實(shí)“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”,自2000年以來，“去行政化”開始成為上海社區(qū)政策的重要導(dǎo)向。圍繞強(qiáng)化居民自治的目標(biāo)，一系列新的制度安排被創(chuàng)造出來，其中值得關(guān)注的包括社工站體制、“三會(huì)”制度，以及居委會(huì)直接選舉等。總體上，這些微觀的制度創(chuàng)新力圖再造居委會(huì)，改變其向官僚工作組織演化的軌道，回歸其社會(huì)屬性，使之成為居民自治和參與的組織平臺(tái)。在所有“去行政化"的政策舉措中，最值得關(guān)注的是“社工站”體制。
其基本思路是在居民區(qū)治理中導(dǎo)入“社工站”這一新的組織要素，形成所謂的“議行分社，選聘分離”的組織架構(gòu)，并且發(fā)展出新的治理運(yùn)作機(jī)制，以剝離居委會(huì)的各類行政性事務(wù)。在一些基層的探索中，”社工站”的社區(qū)工作者承擔(dān)起政府在基層社會(huì)的行政管理職能，而居委會(huì)成為由居民或居民代表選舉產(chǎn)生的，以居民意志為取向、服務(wù)居民為使命的組織。就各社區(qū)組織之間的權(quán)力關(guān)系而言，街道成為社會(huì)工作者的聘用方，屬于購買服務(wù)的契約關(guān)系，而居委會(huì)是評(píng)議者，社工得對(duì)居民代表會(huì)議進(jìn)行年度述職。
在實(shí)際運(yùn)作中，社工站作為社區(qū)的“執(zhí)行層”,負(fù)責(zé)那些繁雜的與本小區(qū)居民有關(guān)的政府交辦的行政事務(wù)，配合物業(yè)公司認(rèn)真辦理居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)。其人員不一定是本小區(qū)居民，作為“上班族”,他們的工資由街道辦事處支付;而建立在民選基礎(chǔ)上的新居委會(huì)則成為“議事層”,居委會(huì)成員由那些熱心公共事務(wù)、在居民中享有一定聲望的居民通過選舉產(chǎn)生，他們對(duì)社工有聘用和監(jiān)督的權(quán)力。在居委會(huì)和社工的關(guān)系中，街道給社工的工資是由居委會(huì)根據(jù)社工的勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量來分配的，而社工每半年要向居民代表大會(huì)進(jìn)行述職，居委會(huì)則要對(duì)社工進(jìn)行年度考核。作為配套措施，街道政府加大了社區(qū)工作的專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，根據(jù)不同社區(qū)的特點(diǎn)，探索社區(qū)工作站和社區(qū)自治的最佳搭配方式。
在這方面，上海市閘北區(qū)L街道從2003年4月探索的“一站多居”的自治格局，具有相當(dāng)?shù)牡湫托浴Ｕ劦竭@個(gè)制度創(chuàng)建的緣起，L街道辦事處負(fù)責(zé)人這樣描述：“我們的工作是為了推進(jìn)自治。第一步是在2000－2003年，那時(shí)候我們先建立了義務(wù)干部工作制度，就是說我們一個(gè)居委會(huì)中有7個(gè)坐班的，另外再加3個(gè)居民，就是10個(gè)人坐班，培育居民的參與意識(shí)，你馬上叫居民做不行的。同時(shí)，我們?cè)谶@個(gè)過程中籌備社工站。第二步，從2003年開始，我們構(gòu)建一站多居的格局，每個(gè)居委會(huì)就2個(gè)坐班成員。到2006年我們就考慮居委會(huì)當(dāng)工作委員會(huì)的運(yùn)作，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候我們義務(wù)干部進(jìn)來3年以后成熟了，接下來要求他們帶動(dòng)其他人。”?具體而言，“一站多居”首先要求按照人戶規(guī)模和社區(qū)事務(wù)總量，按地域就近、事務(wù)相當(dāng)?shù)脑瓌t建立“社區(qū)事務(wù)工作總站”,社工總站是一個(gè)具有法人資格的民辦非企業(yè)，根據(jù)地域、人口狀態(tài)以3 ~5個(gè)居委會(huì)，6000戶15000人口左右的規(guī)模將社區(qū)劃分為四個(gè)街區(qū)，社工總站在各街區(qū)分別建立工作分站，每個(gè)分站配備6名社丁。其次是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)分離”,確保“居、站”相互獨(dú)立，包括場地分離、人員分離、職責(zé)分離、機(jī)制分離，對(duì)社工站建立起了政府購買服務(wù)，契約化、項(xiàng)目化等新管理方式，并初步導(dǎo)入了評(píng)估機(jī)制和對(duì)事務(wù)本身的購買機(jī)制。
在社工站的體制中，社工站的工作職責(zé)是貫徹落實(shí)街道辦事處委托承辦的各項(xiàng)工作事項(xiàng)和服務(wù);協(xié)助居民委員會(huì)做好居民區(qū)的公共事務(wù)和公益性工作;深人群眾，并充分利用居民區(qū)內(nèi)的各種資源，為居民群眾辦實(shí)事;定期向街道辦事處匯報(bào)工作和向居民委員會(huì)通報(bào)工作，聽取意見和建議;建立學(xué)習(xí)制度、工作制度、財(cái)務(wù)制度、會(huì)議制度、聯(lián)系居民制度、資料歸檔制度。
從實(shí)際中看，社工站共承接了街道各個(gè)職能科室的工作約70項(xiàng)。其中計(jì)劃生育條線15項(xiàng)，綜合治理?xiàng)l線9項(xiàng)，民政條線7項(xiàng)，群體條線14項(xiàng)，文教條線15項(xiàng)，救助條線6項(xiàng)。
在這些試驗(yàn)性探索的基礎(chǔ)上，2006年，上海市民政局總結(jié)并出臺(tái)了為居委會(huì)“減負(fù)”的政策。在《上海市社區(qū)居民事務(wù)工作站規(guī)范化建設(shè)要求》中，“工作站”被定義為“政府、社會(huì)出資購買其服務(wù)的非盈利性公益服務(wù)組織，具有一定人員規(guī)模的工作站應(yīng)當(dāng)辦理民辦非企業(yè)單位法人登記”。工作站可以在街道層面設(shè)置若干個(gè)，實(shí)施“多居一站”,也可以進(jìn)行分類設(shè)置。工作站站長應(yīng)該具有社會(huì)工作者國家四級(jí)或社工師資格。工作站主要承接政府部門和街道辦事處下沉到基層的社會(huì)性事務(wù)工作，承接從居委會(huì)剝離出來的社會(huì)性事務(wù)，比如協(xié)助調(diào)解民間糾紛，居民區(qū)的保潔、保綠和保安工作等，承接包括為老人服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)公益性服務(wù)。街道辦事務(wù)、居委會(huì)和工作站是委托與被委托的關(guān)系。文件中特別強(qiáng)調(diào)“要避免將工作站簡稱街道辦事處的下屬機(jī)構(gòu)和居委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)”。
這種制度安排的意圖在于推動(dòng)基層治理的職業(yè)化和專業(yè)化，促使社區(qū)治理結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的科層組織模式轉(zhuǎn)為一種混合的模式，即“社會(huì)工作和志愿參與相結(jié)合”的模式。從市民政局和街道辦事處的立場來看，社工站的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了合作治理、服務(wù)外包、居民自治的理念，通過社工站對(duì)行政事務(wù)的分流和項(xiàng)目化運(yùn)作，有助于促進(jìn)居委會(huì)回歸社會(huì)屬性，真正成為一個(gè)公民自主參與的平臺(tái)。換言之，由于社工站分流了相當(dāng)一部分的行政事務(wù)，居委會(huì)可以從體制上突破“行政化”的路徑依賴，進(jìn)入“居民自主參與”的軌道。在L街道辦事處主任看來，“一站多居模式一旦運(yùn)作開來，它不僅有助于居委會(huì)向下看，對(duì)我們科室的很多傳統(tǒng)工作作風(fēng)也有改善作用。為居委會(huì)減負(fù)，首先就是改革政府部門，因?yàn)槟惚仨毾扰宄男┮唤o居委會(huì)，哪些要交給社T.站。另外社工的一些工作理念，比如`助人自助'也影響到有關(guān)科室的工作方式革新” 。
(三)居委會(huì)的邊緣化和“再行政化”
社工站的導(dǎo)入實(shí)際上是一種新型的基層組織機(jī)制的形成過程，它鮮明地改變了基層治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。對(duì)作為法定自治主體的居委會(huì)來說，社工站使得傳統(tǒng)的官僚自治模式的微觀制度環(huán)境發(fā)生了變化，并改變了居委會(huì)的資源汲取模式，直接導(dǎo)致后者在一定程度上被“脫嵌” 了。有了社工站以后，居委會(huì)和街道的條線以及其他體制內(nèi)組織之間的制度化關(guān)聯(lián)相對(duì)顯得更弱。
尤其是在居委會(huì)直選之后，更多的行政和準(zhǔn)行政事務(wù)通常是由社工來完成的，這就進(jìn)一步促使居委會(huì)與傳統(tǒng)的行政攤派事務(wù)脫鉤，因而增大了與街道辦事處的“行政距離”。街道辦事處民政科負(fù)責(zé)人對(duì)此分析指出，“相對(duì)于居委會(huì)來說，社工站有具體、明確的事務(wù)，而且這些事務(wù)大部分來自街道，社工站來居委會(huì)了解情況，暗含兩者存在某種上下級(jí)關(guān)系，給居委會(huì)的感覺就是，社工站和街道的關(guān)系更為緊密，居委會(huì)則被邊緣化了。”
然而，耐人尋味的是，居委會(huì)在基層行政管理過程中的邊緣化并不意味著它必然真正轉(zhuǎn)型為一種志愿參與的公民組織。面對(duì)組織環(huán)境的這種變化，居委會(huì)采取了一系列能動(dòng)的策略來排斥社工站，試圖與社工站“搶活干”,從而出現(xiàn)了 “再行政化”的趨勢。對(duì)L街道的新體制運(yùn)作的觀察表明，自從社工站體制被引入之后，基層治理中出現(xiàn)了某些微妙的沖突。用一位社工站社工的話來說，“如今，居委會(huì)的許多事務(wù)被剝離出去，那么居委會(huì)還需要那么多人嗎？但是，居委會(huì)的人就有一種自然的反應(yīng)，認(rèn)為是我們把事情剝走了，是我們社工搶了他們的飯碗。按照規(guī)定，我們是居委會(huì)的合作者。
我們站里的社工要與居委會(huì)干部有聯(lián)系。于是，他們就有一種感覺，仿佛是我們社工在領(lǐng)導(dǎo)居委會(huì)，因?yàn)槭且粋€(gè)社工對(duì)應(yīng)三五個(gè)居委會(huì)”。田野觀察也表明，在新體制下，居委會(huì)開始積極排斥社工站，努力合理化并重建其與街道辦事處的行政聯(lián)系。一位居委會(huì)委員就抱怨說，“一站多居是我們街道的創(chuàng)新，但是這個(gè)模式比較超前，并不符合當(dāng)前的實(shí)際情況。實(shí)際上，減負(fù)不是說減就減的，居民區(qū)的事情樣樣都要管的。居民找上門來，你不能說這個(gè)事情我們不管，只要他們?cè)谶@里，我們就都要管的。不能講我們減負(fù)了，就什么都不管了”。另一位居委會(huì)委員則說，“我們的體制是個(gè)倒金字塔，從錢、人和地位上來講，市、區(qū)里都是最多的，下來是街道，最底層是居委會(huì)，但他們所有的任務(wù)都還是要居委會(huì)來做。我們名義上是自治組織，還不如直接把我們叫做行政組織”。專業(yè)化導(dǎo)向的社工站和屬地的居委會(huì)之間似乎陷人了某種沖突和競爭的關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)行政管理與居民自治的再平衡，2009年以后，上海的居委會(huì)建設(shè)政策開始進(jìn)行調(diào)整，不僅提倡為居委會(huì)“減負(fù)”,而且強(qiáng)調(diào)“增能”,以避免居委會(huì)在社區(qū)自治事務(wù)中流失其影響力和主導(dǎo)權(quán)。實(shí)際上，2006年以來，作為對(duì)居委會(huì)邊緣化現(xiàn)象的回應(yīng)，許多街道在社工站的建設(shè)中已經(jīng)采取了 “選聘合一”的方式，即社工站的成員和民選的居委會(huì)成員實(shí)際上是“兩塊牌子，一套人馬”。新時(shí)期的基層自治工作開始強(qiáng)調(diào)居委會(huì)的自治能力而非“選聘分離”或“議行分設(shè)”,目標(biāo)是重建居委會(huì)在基層治理結(jié)構(gòu)中的法定核心地位？
四、結(jié)論與簡要討論
不管是把原來居委會(huì)的行政功能轉(zhuǎn)向社工站，還是承接給更為專業(yè)化的社工組織，基層治理過程的“社工化”都曾被認(rèn)為是社區(qū)治理的一個(gè)積極的改革取向，它為基層治理的專業(yè)化和基層自治的社會(huì)參與開辟了一個(gè)新的空間。在新的體制下，街道對(duì)社工站和居委會(huì)工作具有指導(dǎo)職能;社工站接受街道辦事處委托的社會(huì)行政性、服務(wù)性、公益性任務(wù)，通過整合社會(huì)服務(wù)資源，讓居民享受到更專業(yè)的服務(wù);居委會(huì)則配合社工站的工作。這種創(chuàng)新模式可以重新整理政府行政管理與居民群眾自治之間的關(guān)系，從理論上說，它不僅能夠促使基層群眾自治邁向“社工模式”和“志愿模式”,也能夠推進(jìn)基層行政管理的流程再造和行政服務(wù)的專業(yè)化水平，甚至有助于提升基層社區(qū)的鄰里社會(huì)資本。尤其是在基層政府看來，以社工站取代或者補(bǔ)充居委會(huì)在基層治理中的不足，不僅彰顯知識(shí)化專業(yè)化優(yōu)勢，而且能夠提高社區(qū)工作站的辦事效率，節(jié)省人力成本。本文并不否認(rèn)通過社工站來促進(jìn)居委會(huì)“去行政化”的合理性，但我們?cè)噲D展現(xiàn)這一實(shí)踐過程的動(dòng)力機(jī)制及其復(fù)雜性。初步的經(jīng)驗(yàn)觀察展示出基層治理的組織形式選擇背后的多重邏輯。建立社工站、為居委會(huì)減負(fù)，使之從之前的科層組織模式過渡到志愿參與模式，這似乎是基層政府效率和理性邏輯使然。在L街道所出現(xiàn)的“一站多居”體制，實(shí)際上是按照社工站提供服務(wù)的成本、效率和規(guī)模進(jìn)行科學(xué)測算，按功能和效率進(jìn)行合理布局的結(jié)果。然而，在現(xiàn)實(shí)中，這種選擇深受權(quán)力導(dǎo)向的組織策略行動(dòng)的影響，因而交織于權(quán)力邏輯之中。一些居委會(huì)采取“再行政化”的行動(dòng)策略、“抵制社工站”,這就在很大程度上制約了專業(yè)化導(dǎo)向的社工站體制，并使之難以如期運(yùn)作，結(jié)果是基層治理體制選擇難以切實(shí)地從科層組織模式轉(zhuǎn)換為社工和志愿參與模式。這種現(xiàn)象也契合了已有的一些觀察：居委會(huì)具有行政權(quán)力再生產(chǎn)的傾向，盡管國家賦予居委會(huì)以新的組織要素，但是這些要素實(shí)際上很難構(gòu)成組織實(shí)質(zhì)上的改變，更無法形成對(duì)于既定組織格局的挑戰(zhàn)。
那么，居委會(huì)的這種特定的行動(dòng)策略的根源何在？毋庸置疑，這與相關(guān)法律制度的模糊性有關(guān)。根據(jù)我國的《城市居委會(huì)組織法》，居委會(huì)有協(xié)助政府開展工作的職責(zé)，居委會(huì)必須協(xié)助承擔(dān)行政性任務(wù)(如公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、維持治安等)。由于缺乏細(xì)節(jié)性的法律規(guī)范(尤其是《社區(qū)法》),這就為政府向基層攤派行政事務(wù)以及居委會(huì)的行政化取向提供了制度空間。當(dāng)然，這種狀況也反映出基層治理難以完全進(jìn)行細(xì)致的功能和結(jié)構(gòu)區(qū)分。換言之，基層事務(wù)的屬性決定了治理的專業(yè)化取向有其內(nèi)在的限度。的確，不管是社工站的社工還是居委會(huì)成員，都認(rèn)為決策和執(zhí)行難以區(qū)分，社工和居委會(huì)的工作分配是“你中有我，我中有你”,“分工不分家”。除此之外，人們也可以把這種現(xiàn)象歸咎于“路徑依賴”或者某種自發(fā)參與傳統(tǒng)的缺失或“志愿精神”的供給不足——正是因?yàn)樯鐓^(qū)內(nèi)部缺乏自治精神，居委會(huì)在被社工站邊緣化之后出現(xiàn)行政再依附的態(tài)勢。
從根本上說，基層治理的這種組織困境，可能還根植于居委會(huì)、政府和社區(qū)之間在歷史上形成的一種特定的非對(duì)稱性的二元資源依賴結(jié)構(gòu)。一方面，居委會(huì)需要從政府那里獲得工具性資源，包括辦公經(jīng)費(fèi)、辦公場地，以及居委會(huì)成員的工資、福利等;居委會(huì)開展工作所需要的一些政治資源，如組織資源(黨組織)和行政權(quán)威也都來自行政體系。而政府之所以為居委會(huì)提供這些資源，乃是因?yàn)榫游瘯?huì)具有在地化的行政協(xié)助之功能。另一方面，居委會(huì)需要從社會(huì)中獲得合法性資源，包括社區(qū)居民的參與和認(rèn)同。兩種資源對(duì)于居委會(huì)都是不可或缺的，而居委會(huì)獲得合法性資源的前提，就在于能夠利用工具性的行政資源為居民的一些公共福利事項(xiàng)提供服務(wù)。在居委會(huì)與其組織環(huán)境之間的這種復(fù)雜的、非對(duì)稱性的資源依賴結(jié)構(gòu)下，社工站的改革反而激發(fā)了居委會(huì)的再行政化的策略行動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是通過承擔(dān)更多的行政事務(wù)實(shí)現(xiàn)自我增權(quán)，這可能是基層自治難以真正擺脫“科層組織模式”的根源所在。
實(shí)際上，基層治理的實(shí)踐并不缺乏成功的制度變遷。在組織現(xiàn)實(shí)中，自愿的、富有活力的、內(nèi)源的參與能夠擺脫“寡頭統(tǒng)治鐵律”在資源依賴結(jié)構(gòu)(從而是權(quán)威來源結(jié)構(gòu))發(fā)生變化的條件下，居委會(huì)告別“科層化”是可能的。組織形式演化存在豐富的差異性，其背后的機(jī)制無疑需要進(jìn)一步加以考量。如同Paul DiMaggio等制度主義者所說，制度安排和組織設(shè)計(jì)并非鐵籠，場域中的制度壓力未必自然帶來組織的順從行為。不管怎樣，制度選擇理論和資源依賴?yán)碚摽梢詭椭覀冎匦滤伎己驮u(píng)估組織設(shè)計(jì)中那些潛在而重要的政治和利益因素。畢竟，在制度選擇的過程中，理性或者效率并非決定著組織選擇的唯一動(dòng)力，組織的制度變遷邏輯還包含著復(fù)雜的權(quán)力邏輯。組織變遷的對(duì)象并非被動(dòng)的客體，而是具有選擇能力的、積極維護(hù)并再造組織間資源依賴關(guān)系的行動(dòng)主體，這就在一定程度上說明了那些旨在推動(dòng)居委會(huì)去行政化的措施是如何陷人困境的。
作者簡介：劉春榮，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系副教授; 湯艷文，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授
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