農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機理: 一個分析框架
摘要：本文提出一個以農(nóng)民分化為前提假設的分析框架，沿著“農(nóng)民分化—農(nóng)村土地功能變化—分化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)訴求變化—農(nóng)村土地制度創(chuàng)新”的邏輯線索，揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機理。土地是農(nóng)民的重要財富，對農(nóng)民具有多種功能，在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，土地對農(nóng)民的功能多樣性和重要性不同。農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求是對土地功能多樣性和重要性的認知，是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的依據(jù)。在農(nóng)民分化背景下，土地對分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性發(fā)生了變化，分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求發(fā)生了變化，農(nóng)村土地制度必須適時創(chuàng)新。
關鍵詞:農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化; 農(nóng)村土地制度創(chuàng)新; 機理
農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移和市民化是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。在國外市場經(jīng)濟國家，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化同步。在我國，由于城鄉(xiāng)二元制度改革滯后，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移進城處于“半城市化”狀態(tài)，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化不同步。學術界和實際工作部門對此高度關注，長期以來，研究的重點是促進就業(yè)、勞動權(quán)益保護和民生改善。然而，治標不治本。近年來，研究思路發(fā)生了深刻變化，逐漸形成的共識是讓進城農(nóng)民融入城市，走市民化道路。黨的十八大肯定了這一思路，首次提出“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。十八屆三中全會提出“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要工作。
農(nóng)村土地制度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重要影響，然而，相關研究薄弱。現(xiàn)有文獻關注進城農(nóng)民的就業(yè)、勞動權(quán)益保護和民生改善，而對于進城農(nóng)民的土地，主張穩(wěn)定土地承包關系，發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，保護進城農(nóng)民的土地權(quán)利。實際上，這是穩(wěn)定，而不是創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。理論研究薄弱必然導致實踐創(chuàng)新滯后，農(nóng)村土地制度很大程度停留于改革初期的制度設計，不適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的客觀趨勢。文獻研究顯示，現(xiàn)有研究薄弱的一個重要方法論原因是隱含假設農(nóng)民務農(nóng)。一般認為進城農(nóng)民是“城鄉(xiāng)兩棲人口”，歸屬在農(nóng)村。有鑒于此，本文提出一個以農(nóng)民分化為假設前提的分析框架，沿著“農(nóng)民分化—農(nóng)村土地功能變化—分化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)訴求變化—農(nóng)村土地制度創(chuàng)新”的邏輯線索，揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化北背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機理，為農(nóng)村土地制度創(chuàng)新提供依據(jù)。
一、農(nóng)民分化
(一)我國農(nóng)民分化的基本類型
由于我國與國外“農(nóng)民”的內(nèi)涵存在很大差異，首先需要界定“農(nóng)民”概念的內(nèi)涵。在國外，農(nóng)民更多是一個職業(yè)概念，一般是指從事農(nóng)業(yè)的公民。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，收入來自農(nóng)業(yè)，居住生活在農(nóng)村，具有職業(yè)、收入、生活空間“三維合一”的“農(nóng)”的特征。在我國，農(nóng)民不是一個簡單的職業(yè)概念，而是一個制度概念，農(nóng)民指具有農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的公民。在計劃經(jīng)濟年代，我國農(nóng)村勞動力基本務農(nóng)，農(nóng)民具有制度身份、職業(yè)、收入、空間“四維合一”的“農(nóng)”的特征。改革開放以后，伴隨著市場化改革，工業(yè)化和城市化加速，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民發(fā)生了分化，其制度身份與職業(yè)、收入和空間特征發(fā)生了不同程度的分離。學術界對我國農(nóng)民分化有大量研究，對農(nóng)民分化類型多從職業(yè)和收入維度劃分，代表性的，如陸學藝、張厚義按照職業(yè)差異，劃分了農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、雇工、農(nóng)村知識分子、個體勞動者和個體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、農(nóng)村管理者八個階層;宋鎮(zhèn)修從收入維度將農(nóng)民分為貧苦戶、溫飽戶、寬裕戶和小康戶階層; 綜合就業(yè)和收入，姜長云劃分了純農(nóng)民、一兼業(yè)農(nóng)民(農(nóng)業(yè)收入為主)、二兼業(yè)農(nóng)民(農(nóng)業(yè)收入為輔)、純非農(nóng)民四種類型。現(xiàn)有研究的劃分結(jié)論不盡一致，有的劃分過于繁雜，甚至是學究式的，沒有實際價值。本文從我國農(nóng)民的制度特征出發(fā)，結(jié)合職業(yè)、收入和空間維度，將改革以后我國農(nóng)民分化分為務農(nóng)農(nóng)民、非農(nóng)農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)民三種基本類型，如圖。
1．務農(nóng)農(nóng)民
務農(nóng)農(nóng)民是從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，具有制度身份、職業(yè)、收入和空間“四維合一”的“農(nóng)”的特征。我國務農(nóng)農(nóng)民包括傳統(tǒng)農(nóng)民、專業(yè)戶、農(nóng)民合作社經(jīng)營者。
(1)傳統(tǒng)農(nóng)民。傳統(tǒng)農(nóng)民是以傳統(tǒng)方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，生產(chǎn)的目的主要是滿足家庭生活需要，一般是在家庭承包的土地上小規(guī)模經(jīng)營，有的少量轉(zhuǎn)入土地，但是普遍經(jīng)營規(guī)模不大。由于農(nóng)村大多數(shù)青壯年勞動力外出打工，務農(nóng)農(nóng)民具有老齡化、女性化和低文化程度的特點。由于使用傳統(tǒng)技術，又不具有人力資本優(yōu)勢，傳統(tǒng)農(nóng)民的生產(chǎn)和收入水平不高，往往不能很好地滿足家庭生活，屬于農(nóng)村較為貧困的階層。傳統(tǒng)農(nóng)民是我國務農(nóng)農(nóng)民的主要組成部分，估計占務農(nóng)農(nóng)民的60%以上。
(2)專業(yè)戶。專業(yè)戶是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“大戶”，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，集中了一定數(shù)量土地，生產(chǎn)規(guī)模較大，進行了一定的技術和專用性資產(chǎn)投資，生產(chǎn)的目的不是滿足家庭生活需要，而是市場導向和利潤。專業(yè)農(nóng)戶是農(nóng)村的鄉(xiāng)土精英，一般年富力強，具有一定的人力資本優(yōu)勢。專業(yè)農(nóng)戶具有較高的產(chǎn)量和收入水平，屬于農(nóng)村較為富裕的階層。專業(yè)戶是我國職業(yè)農(nóng)民的雛形，目前職業(yè)化程度不高，數(shù)量不多，估計在務農(nóng)農(nóng)民中的比重不會超過20%。
(3)農(nóng)民合作社經(jīng)營者。農(nóng)民合作社經(jīng)營者是合作社的經(jīng)營管理人士，而普通農(nóng)民社員并不直接參與合作社的經(jīng)營管理。農(nóng)民合作社的經(jīng)營者是農(nóng)村鄉(xiāng)土精英，年富力強。農(nóng)民合作社的經(jīng)營者屬于農(nóng)村較為富裕的階層。與專業(yè)戶相比，農(nóng)民合作社經(jīng)營者與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關系不同。專業(yè)戶與農(nóng)民是單純的土地流轉(zhuǎn)關系，產(chǎn)權(quán)關系簡單，主要是支付事先協(xié)商好的租金。而農(nóng)民合作社經(jīng)營者與農(nóng)民社員的產(chǎn)權(quán)關系較為復雜，通過制定合作社章程，建立社員(代表) 大會，農(nóng)民社員參與民主管理，分配利潤。農(nóng)民合作社經(jīng)營者也是我國職業(yè)農(nóng)民的雛形，在務農(nóng)農(nóng)民中的比重也不高，估計不會超過專業(yè)農(nóng)戶。
2．非農(nóng)農(nóng)民
非農(nóng)農(nóng)民是在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍勞動力，他們在城市就業(yè)和生活，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，收入來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是，具有農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，在制度意義上依然是農(nóng)民。非農(nóng)農(nóng)民包括占主體的農(nóng)民工和少數(shù)個體私營企業(yè)主。
(1)農(nóng)民工。
農(nóng)民工包括在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍雇傭勞動者和個體勞動者。由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的技術性和城鎮(zhèn)就業(yè)競爭，農(nóng)民工大多年青力壯，具有相對較高的文化程度，是農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)人力資源。相當長一個時期，我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移具有“無限供給”的特點;加之受到制度歧視，農(nóng)民工的工資水平不高，扣除在城市的基本生活開支后所剩無幾，大多數(shù)農(nóng)民工屬于貧困階層。農(nóng)民工是一個數(shù)量龐大的人口群體，是非農(nóng)農(nóng)民的主體。國家統(tǒng)計局《2012年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，2012年我國農(nóng)民工數(shù)量達到26261萬人。2012年我國農(nóng)村戶籍人口8．86億，農(nóng)民工占農(nóng)村戶籍人口約30%。隨著歲月流逝，農(nóng)民工的構(gòu)成發(fā)生了很大變化，1980年代和1990年代出生的“新生代農(nóng)民工”逐漸成為農(nóng)民工的主體。據(jù)國家統(tǒng)計局《2012年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2012年16—30歲新生代農(nóng)民工的比重比往年有所下降，但仍然達到36．8%。新生代農(nóng)民工具有不同于老一代農(nóng)民工的鮮明特質(zhì)，文化程度相對較高，基本上不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，對城市生活更加熟悉和適應，對土地的依戀情結(jié)較輕，更加渴望融入城市。
(2)農(nóng)村戶籍的個體私營業(yè)主。
由于是農(nóng)村戶籍，他們具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，沒有切斷與農(nóng)村土地的聯(lián)系，仍然是制度意義的農(nóng)民。相對于農(nóng)民工的龐大數(shù)量，成為個體私營業(yè)主的非農(nóng)農(nóng)民數(shù)量很少。這是因為，農(nóng)民工在城市主要是出賣勞動力，由于受到就業(yè)、培訓和晉升等歧視，人力資本很難提高，難以改變“打工仔”身份，實現(xiàn)“向上”的社會流動。
3．兼業(yè)農(nóng)民
兼業(yè)農(nóng)民是“半工半農(nóng)，亦農(nóng)非農(nóng)”的農(nóng)民，他們的農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份與職業(yè)、收入、生活空間“農(nóng)”的特征發(fā)生了不同程度分離。根據(jù)“離農(nóng)”的程度，兼業(yè)農(nóng)民可以大體分為以農(nóng)業(yè)為主和以非農(nóng)業(yè)為主兩種類型。以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民更多具有傳統(tǒng)農(nóng)民的特征，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民更多具有“去農(nóng)”的特征。總體而言，兼業(yè)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的主要是滿足家庭生活需要，一般是在家庭承包的土地上小規(guī)模經(jīng)營，生產(chǎn)技術水平不高，產(chǎn)量和收入水平也不高。在空間上，兼業(yè)農(nóng)民奔波于城鄉(xiāng)之間，是“城鄉(xiāng)兩棲人口”。由于工農(nóng)業(yè)比較收益差異，以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民較為貧困，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民相對富裕。改革初期，兼業(yè)農(nóng)民是我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要形式。隨著工業(yè)化和城市化的縱深發(fā)展，兼業(yè)農(nóng)民隊伍在數(shù)量上趨于縮小和萎縮，估計在我國農(nóng)民群體中的比重不超過20%。
(二)我國農(nóng)民分化的趨勢
現(xiàn)有文獻對我國農(nóng)民分化趨勢研究不多，視角是總體性的。例如，盧福營指出，由于存在城鄉(xiāng)二元制度及其改革滯后，我國農(nóng)民分化時間漫長，產(chǎn)權(quán)身份、職業(yè)身份、社區(qū)身份的轉(zhuǎn)換“不同步”;鄒農(nóng)儉認為，中國農(nóng)民分化從職業(yè)轉(zhuǎn)移起步，經(jīng)歷地域遷移，最后躍遷到社會身份的徹底改變;萬能和原新認為，當代中國農(nóng)民正處于大規(guī)模的職業(yè)分化階段，地域遷移正在逐步發(fā)生，農(nóng)民社會身份的變更才剛剛開始，農(nóng)村社會階層分化還沒有達到一個相對穩(wěn)定和成熟的程度，呈現(xiàn)出明顯的過渡性和不平衡性特征。區(qū)別于已有研究的宏觀性，本文對農(nóng)民分化發(fā)展趨勢的研究是微觀視角，著眼于不同類型分化農(nóng)民。
1．務農(nóng)農(nóng)民:傳統(tǒng)務農(nóng)農(nóng)民與職業(yè)務農(nóng)農(nóng)民并存在西方發(fā)達國家，務農(nóng)農(nóng)民是職業(yè)農(nóng)民，市場化生產(chǎn)，企業(yè)化管理，規(guī)模化經(jīng)營，生產(chǎn)目的是利潤最大化。從長遠來看，我國務農(nóng)農(nóng)民的發(fā)展方向也是職業(yè)化。但是，目前我國務農(nóng)農(nóng)民的職業(yè)化程度低，職業(yè)化道路還十分漫長，在相當長時期內(nèi)，傳統(tǒng)務農(nóng)農(nóng)民將與職業(yè)務農(nóng)農(nóng)民并存。
2．非農(nóng)農(nóng)民:市民化非農(nóng)農(nóng)民的主體是農(nóng)民工。長期以來，由于城鄉(xiāng)二元制度改革滯后，進城農(nóng)民沒有城市戶籍，不具有城市居民的經(jīng)濟社會權(quán)利，受到制度性歧視，難以融入城市，在城市處于邊緣化狀態(tài)。近年來，隨著農(nóng)民工在城市的就業(yè)和居住趨于穩(wěn)定，舉家外出農(nóng)民工的數(shù)量穩(wěn)步增長，新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的主體，市民化成為農(nóng)民工的強烈愿望。同時，國家將有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為當前和今后一個時期經(jīng)濟和社會發(fā)展的一項重要工作。可以預料，我國農(nóng)民工的市民化進程將會加快。非農(nóng)農(nóng)民中的少數(shù)人是個體私營業(yè)主或經(jīng)營者，由于沒有城市居民戶籍，保留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，仍然是制度意義的農(nóng)民。不過，這部分人的市民化進程最快。目前，國家政策強調(diào)首先市民化的是在城市具有穩(wěn)定就業(yè)、居住和較高收入水平的人。無疑，作為非農(nóng)農(nóng)民中“先富起來”的人，這些個體私營業(yè)主將“捷足先登”。
3．兼業(yè)農(nóng)民:“兩極分化”與“去農(nóng)化”傾向我國兼業(yè)農(nóng)民是城鄉(xiāng)二元制度下農(nóng)民分化不徹底的表現(xiàn)。一方面，農(nóng)民進入城市后受到制度性歧視，就業(yè)和生活困難，難以融入城市，城市的“拉力”不充分。另一方面，農(nóng)村土地制度改革滯后，進城農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村土地，具有濃厚的“土地情結(jié)”，農(nóng)村缺乏足夠的“推力”。兼業(yè)農(nóng)民在這種“兩難困境”中糾結(jié)和掙扎，將發(fā)生“兩極分化”:一極是“向后”，一部分人將完全從事農(nóng)業(yè); 另一極是“向前”，另一部分人將徹底脫離農(nóng)業(yè)，進入城市。在今后相當長一個時期，一方面，工農(nóng)業(yè)比較收益和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的差距客觀存在;另一方面，城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會管理體制改革深化，城市的“阻力”減小，農(nóng)村的“推力”加大，從而引導更多的兼業(yè)農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，兼業(yè)農(nóng)民的隊伍將趨于縮小和萎縮。在這個意義上，我們說，我國兼業(yè)農(nóng)民的“兩極分化”具有“去農(nóng)化”傾向，即更多的兼業(yè)農(nóng)民將向城市轉(zhuǎn)移。
二、農(nóng)民分化與農(nóng)村土地功能變化
(一)我國農(nóng)村土地的基本功能
土地是重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民最重要的物質(zhì)財富，土地對農(nóng)民具有多種功能。我國學術界對農(nóng)村土地功能有大量研究，一般將農(nóng)村土地功能分為生產(chǎn)功能和保障功能，多數(shù)人認為，土地本來只是一種生產(chǎn)要素，我國農(nóng)村土地具有保障功能是因為我國社會保障事業(yè)落后，是農(nóng)村社會保障嚴重缺失情況下的一種保障替代形態(tài)，發(fā)展的趨勢是從生產(chǎn)和保障雙重功能向生產(chǎn)單一功能演變。學術界對農(nóng)村土地功能拓展也有研究，例如，鄧大才認為，農(nóng)村土地具有生存功能、就業(yè)功能和社會保障三項傳統(tǒng)功能，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村土地正在衍生出一些新的功能，目前主要是價值功能、財產(chǎn)功能、融資功能和資本功能;王克強歸納土地對農(nóng)民具有六大功效:所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)功效(直接經(jīng)濟收益效用)、基本生活保障功效、就業(yè)機會保障功效、子孫對土地的繼承權(quán)功效、以免重新獲取時支付大筆錢功效、征地后可得補償功效。現(xiàn)有研究的缺陷是對農(nóng)村土地功能的內(nèi)涵解釋模糊，外延存在重疊。借鑒已有研究的成果，彌補不足，本文將我國農(nóng)村土地的基本功能分為生產(chǎn)功能、保障功能和財產(chǎn)功能三個方面，如圖2。
1．生產(chǎn)功能
生產(chǎn)功能著重于土地作為生產(chǎn)要素，在生產(chǎn)者手中發(fā)揮作用，為生產(chǎn)者提供生產(chǎn)要素、就業(yè)崗位和生產(chǎn)收入。生產(chǎn)功能是農(nóng)村土地最本原的功能。
2．保障功能
保障功能是指土地對農(nóng)民具有基本生活等多方面的保障作用。保障功能是農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的派生，建立在生產(chǎn)功能基礎之上。農(nóng)村土地的保障功能主要表現(xiàn)在: 一是基本生活保障，指土地為農(nóng)民提供了就業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，因而保障了農(nóng)民的基本生活;二是就業(yè)保障，指土地為農(nóng)民提供了就業(yè)崗位。對于務農(nóng)農(nóng)民，擁有土地就能夠開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對于兼業(yè)農(nóng)民，由于農(nóng)外就業(yè)機會不穩(wěn)定，農(nóng)村土地是他們的退路，具有失業(yè)保險作用。三是養(yǎng)老保障，指農(nóng)民年老后可以將土地交給家庭其他成員或他人(組織)經(jīng)營，由此獲得收入，保障晚年基本生活。此外，農(nóng)村土地確實在一定程度上對農(nóng)民家庭生活具有全面保障作用，例如，生病治療、子女教育的開支等。必須承認，在農(nóng)村社會保障落后或缺失的情況下，土地對農(nóng)民的保障作用確實在一定程度上彌補社會保障的不足或缺失，但是不能替代社會保障。
3．財產(chǎn)功能
農(nóng)村土地的財產(chǎn)功能著重于土地是有價值的財產(chǎn)，能夠為所有者帶來收入，但不是生產(chǎn)性收入，而是財產(chǎn)性收入。例如，土地所有權(quán)買賣的收入，土地使用權(quán)出租的收入。土地抵押融資也是其財產(chǎn)功能我國學術界對農(nóng)村土地保障功能的表述多用“社會保障”，認為是我國農(nóng)村社會保障發(fā)展落后和缺失狀態(tài)下的一種替代。我們認為，農(nóng)村土地對農(nóng)民具有保障作用，但不是社會保障，不能混淆“保障作用”和“社會保障”。的體現(xiàn)。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民個人不能買賣土地所有權(quán)。但是，農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))，并獲得相應的收入。這里，土地給農(nóng)民帶來的收入，是因為它是所有者的財產(chǎn)，而不是在所有者手上發(fā)揮生產(chǎn)功能創(chuàng)造了價值。
(二)農(nóng)民分化與農(nóng)村土地功能變化
土地對農(nóng)民具有多種功能，在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，土地對農(nóng)民功能的多樣性和重要性不同。改革初期，我國農(nóng)民基本務農(nóng)，土地對農(nóng)民具有直接的生產(chǎn)功能和保障功能，而土地的財產(chǎn)功能是潛在的，當土地被征用時，可以獲得賠償。隨著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展，農(nóng)民發(fā)生了分化，土地對分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性也發(fā)生了變化。
1.務農(nóng)農(nóng)民的土地功能結(jié)構(gòu)
第一，土地的生產(chǎn)功能很重要。務農(nóng)農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，土地是不可或缺的生產(chǎn)要素。傳統(tǒng)農(nóng)民主要經(jīng)營自己的小塊承包地，生產(chǎn)具有自給性質(zhì)，土地生產(chǎn)功能關系他們的基本生活。專業(yè)農(nóng)戶和農(nóng)民合作社經(jīng)營者為了增產(chǎn)增收，也必須最大限度發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能。
第二，土地的保障功能相對重要。土地為生產(chǎn)者提供了就業(yè)和收入，從而在一定程度上保障了基本生活。務農(nóng)農(nóng)民的人力資本專用性強，就業(yè)鎖定在農(nóng)業(yè)，失去土地意味失去就業(yè)崗位，土地對務農(nóng)農(nóng)民具有就業(yè)保障作用。務農(nóng)農(nóng)民年老時可以將土地交給他人或組織經(jīng)營，收取租金養(yǎng)老。但是，土地對務農(nóng)農(nóng)民的保障能力不強。傳統(tǒng)農(nóng)民經(jīng)營規(guī)模小，生產(chǎn)水平不高，土地提供的保障水平不高。專業(yè)農(nóng)戶和農(nóng)民合作社經(jīng)營者沒有基本生活保障的后顧之憂，他們擁有較高的生活保障水平，是他們對土地的職業(yè)性經(jīng)營，發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能。因此，土地對務農(nóng)農(nóng)民具有保障功能，但是，其重要性小于生產(chǎn)功能。
第三，土地的財產(chǎn)功能相對不重要。對于務農(nóng)農(nóng)民，土地主要是生產(chǎn)要素，土地的財產(chǎn)功能是潛在的，表現(xiàn)為在土地征用時獲得賠償。對于專業(yè)農(nóng)戶和農(nóng)民合作社經(jīng)營者，他們經(jīng)營的土地只有小部分是自己的承包地，只有這部分土地才具有財產(chǎn)功能，其他土地是通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而來的，是他們租借的生產(chǎn)要素，對他們沒有財產(chǎn)功能。綜上，總體而言，務農(nóng)農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)是: 生產(chǎn)功能＞保障功能＞財產(chǎn)功能。
2．非農(nóng)農(nóng)民的土地功能結(jié)構(gòu)
第一，土地的生產(chǎn)功能不重要。非農(nóng)農(nóng)民在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土地對他們不具有生產(chǎn)功能。如果非農(nóng)農(nóng)民將承包地留給家庭成員耕種，從家庭角度看，土地具有生產(chǎn)功能。但是，非農(nóng)農(nóng)民的發(fā)展趨勢是市民化，他們的家人也將離開農(nóng)村。因此，土地生產(chǎn)功能對非農(nóng)農(nóng)民不重要，甚至趨于消逝。
第二，土地的保障功能相對重要。土地對非農(nóng)農(nóng)民仍然具有一定的保障功能:一是如果發(fā)生了嚴重的就業(yè)危機，可以退回農(nóng)村，土地提供了就業(yè)的“退路”，從而在一定程度上保障了基本生活;二是在城市養(yǎng)老保障制度尚不能有效覆蓋非農(nóng)農(nóng)民的情況下，土地能夠在一定程度上保障非農(nóng)農(nóng)民的養(yǎng)老。但是，對非農(nóng)農(nóng)民來說，土地的保障功能很弱。一方面，非農(nóng)農(nóng)民擁有的土地數(shù)量很少，不足以充分保障就業(yè)和基本生活。另一方面，逐漸成為非農(nóng)農(nóng)民主體的新一代農(nóng)民工基本不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，對農(nóng)村的感情淡漠，即使城市發(fā)生了就業(yè)危機，他們也不一定選擇回到農(nóng)村務農(nóng)。
第三，土地的財產(chǎn)功能重要。非農(nóng)農(nóng)民在城市生活，他們的承包地留給家庭成員耕種，或者流轉(zhuǎn)給他人或組織經(jīng)營。在土地流轉(zhuǎn)情況下，獲得的租金收入是土地財產(chǎn)功能的體現(xiàn)。非農(nóng)農(nóng)民的發(fā)展趨勢是市民化，然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度規(guī)定農(nóng)民取得城市戶籍必須放棄承包地，沒有經(jīng)濟補償(對土地投資的補償除外)。這時，進城農(nóng)民放棄的不僅是土地的承包經(jīng)營權(quán)，而且是土地的財產(chǎn)權(quán)。這使他們難以舍棄土地，渴望擁有獲得經(jīng)濟補償?shù)臋?quán)利。換言之，在市民化背景下，非農(nóng)農(nóng)民呼喚完善土地的財產(chǎn)功能。綜上，總體而言，非農(nóng)農(nóng)民的土地功能重要性結(jié)構(gòu)是:財產(chǎn)功能＞保障功能＞生產(chǎn)功能。
3.兼業(yè)農(nóng)民的土地功能結(jié)構(gòu)
以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，他們的土地功能結(jié)構(gòu)與務農(nóng)農(nóng)民相似，即土地的生產(chǎn)功能很重要，土地的保障功能相對重要，土地的財產(chǎn)功能相對不重要。這是因為，以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民主要從事農(nóng)業(yè)，收入主要來自農(nóng)業(yè)，生活主要依靠農(nóng)業(yè)。以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，他們的土地功能結(jié)構(gòu)與務農(nóng)農(nóng)民的相似，即土地的生產(chǎn)功能不重要，土地保障功能相對重要，土地財產(chǎn)功能重要。這是因為，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民具有“去農(nóng)化”傾向，他們將完全脫離農(nóng)業(yè)，進入城市，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
三、農(nóng)民分化與土地產(chǎn)權(quán)訴求變化
產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界定取決于產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)訴求。農(nóng)村土地功能是客觀的，不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，客觀的土地功能為當事人認知，形成當事人的土地產(chǎn)權(quán)訴求。土地對農(nóng)民具有多種功能，在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，土地的功能多樣性和重要性不同。在農(nóng)民分化的背景下，土地對分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性發(fā)生了變化，分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求也發(fā)生變化。不同分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求具有共性，因為他們具有共同的制度特征，即具有農(nóng)村戶籍和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份。不同分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求具有個性，因為他們與土地的關系呈現(xiàn)差異。
(一)分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求共性
第一，擁有農(nóng)村集體土地的共同所有權(quán)。我國農(nóng)村土地( 法律規(guī)定屬于國家的除外)屬于集體所有，一個集體的全體成員共同擁有所有權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表其成員行使所有權(quán)。擁有農(nóng)村集體土地的共同所有權(quán)，是其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“成員權(quán)”的體現(xiàn)，是農(nóng)民全部土地權(quán)利和產(chǎn)權(quán)訴求的基礎。
第二，擁有農(nóng)村集體土地的承包權(quán)。擁有農(nóng)村集體土地的承包權(quán)，是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“成員權(quán)”的體現(xiàn)，也是農(nóng)民其他土地權(quán)利和產(chǎn)權(quán)訴求的重要基礎。承包制的產(chǎn)權(quán)設計是所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”。相對于所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表行使，農(nóng)民對集體土地的所有權(quán)是“名義上”的，而承包權(quán)則掌握在農(nóng)民手上，是“實在的”。
(二)分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求個性
1.務農(nóng)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求特點
第一，務農(nóng)農(nóng)民對土地使用權(quán)的訴求非常強烈。務農(nóng)完全從事農(nóng)業(yè)，而土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的生產(chǎn)要素，因此，務農(nóng)農(nóng)民對土地使用權(quán)的訴求非常強烈。
第二，務農(nóng)農(nóng)民對土地生產(chǎn)收益權(quán)的訴求非常強烈。收入是人們從事經(jīng)濟活動的重要目的。務農(nóng)農(nóng)民的收入從而生活全部依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障他們的收入十分重要。
第三，務農(nóng)農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)權(quán)的訴求不強烈。土地流轉(zhuǎn)是使用權(quán)流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)農(nóng)民主要經(jīng)營自己的小塊承包地，由于人力資本和技術水平不高，一般不需要轉(zhuǎn)入土地。但是，傳統(tǒng)務農(nóng)農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)權(quán)的訴求。例如，由于年老，傳統(tǒng)農(nóng)民有全部或部分轉(zhuǎn)出自家承包地的愿望。職業(yè)務農(nóng)農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)權(quán)的訴求比傳統(tǒng)農(nóng)民強烈，因為他們正是通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來擴大經(jīng)營規(guī)模。
2.非農(nóng)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求特點
第一，非農(nóng)農(nóng)民對土地使用權(quán)及其生產(chǎn)收益權(quán)的訴求不強烈和趨于消逝。非農(nóng)農(nóng)民不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如果將承包地留給家庭成員耕種，從家庭角度，農(nóng)民仍然擁有對土地使用權(quán)和相應的生產(chǎn)收益權(quán)的訴求。不過，非農(nóng)農(nóng)民的發(fā)展趨勢是市民化，他們的家人也將離開農(nóng)村。因此，非農(nóng)農(nóng)民對土地使用權(quán)及其生產(chǎn)收益權(quán)的訴求不強烈，甚至趨于消逝。
第二，非農(nóng)農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)權(quán)及其租金收益權(quán)的訴求強烈。非農(nóng)農(nóng)民不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)行政策下，他們的承包地流轉(zhuǎn)給他人或組織耕作，非農(nóng)農(nóng)民對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其租金收益權(quán)的訴求強烈。
第三，非農(nóng)農(nóng)民對土地“退出權(quán)”的訴求非常強烈。所謂“退出權(quán)”，是農(nóng)民有權(quán)退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，處置自己在集體土地(承包地和宅基地)以及其他集體財產(chǎn)中的個人部分，獲得經(jīng)濟補償。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度沒有賦予農(nóng)民“退出權(quán)”。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度規(guī)定，農(nóng)民進城務工經(jīng)商，可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán); 承包期內(nèi)，全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可以保留土地承包經(jīng)營權(quán)或者依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包地交回發(fā)包方;在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應的補償。上述規(guī)定要求市民化農(nóng)民白白放棄土地，實質(zhì)上是剝奪了市民化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，這使他們難以舍棄土地，割不斷與農(nóng)村土地的“臍帶”聯(lián)系，形成濃厚的“土地情結(jié)”，阻礙了他們的市民化進程。因此，在市民化背景下，“退出權(quán)”是非農(nóng)農(nóng)民的強烈的土地產(chǎn)權(quán)訴求。
3.兼業(yè)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求特點
以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，他們的土地產(chǎn)權(quán)訴求特點與務農(nóng)農(nóng)民的相似，即對土地使用權(quán)和生產(chǎn)收益權(quán)的訴求強烈，對土地流轉(zhuǎn)權(quán)和租金收益權(quán)的訴求不強烈。以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，他們的土地產(chǎn)權(quán)訴求與非農(nóng)農(nóng)民相似，但是程度相對較低，即對土地的使用權(quán)訴求強度要大于非農(nóng)農(nóng)民，對土地流轉(zhuǎn)權(quán)及其租金收益權(quán)的訴求強度接近非農(nóng)農(nóng)民，對“退出權(quán)”的訴求強度要小于非農(nóng)農(nóng)民。究其原因，一方面，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民還在較小的程度上“兼業(yè)”農(nóng)業(yè);另一方面，他們又具有“去農(nóng)化”傾向。
四、農(nóng)民分化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機理
(一)一般概括
文獻研究顯示，現(xiàn)有文獻對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村土地制度創(chuàng)新研究薄弱，一個重要的方法論原因是研究的基本假設是農(nóng)民務農(nóng)，一般認為進城農(nóng)民是“城鄉(xiāng)兩棲人口”，歸屬在農(nóng)村。然而，凝固地看待進城農(nóng)民是“城鄉(xiāng)兩棲人口”，歸屬在農(nóng)村，實際上是假定我國農(nóng)民不可能徹底分化和市民化。有鑒于此，本文提出了一個以農(nóng)民分化為假設前提的分析框架，沿著“農(nóng)民分化—土地功能變化—分化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)訴求變化—農(nóng)村土地制度創(chuàng)新”的邏輯線索，得以揭示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機理。農(nóng)民分化背景下，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機理如下:土地是農(nóng)民的重要財富，對農(nóng)民具有多種功能，在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，土地對農(nóng)民的功能多樣性和重要性不同。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民務農(nóng)，土地是農(nóng)民全部生計的來源，土地的生產(chǎn)和生活保障功能十分重要，土地的財產(chǎn)功能是潛在的，相對不重要。在工業(yè)化和城市化進程中，農(nóng)民發(fā)生了分化，土地對分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性發(fā)生變化，土地的生產(chǎn)和生活保障功能重要性下降，土地的財產(chǎn)功能重要性上升。農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求是對土地功能多樣性和重要性的認知和反映，是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的依據(jù)。在農(nóng)民分化背景下，土地對分化農(nóng)民的功能多樣性和重要性發(fā)生了變化，分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求發(fā)生了變化，農(nóng)村土地制度必須適時創(chuàng)新，才能反映分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化，發(fā)揮土地功能的多樣性，保護分化農(nóng)民的土地權(quán)益，促進農(nóng)民分化和經(jīng)濟社會發(fā)展。
(二)運用闡釋
我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)框架形成于20世紀80年代。我國農(nóng)村人多地少，改革初期農(nóng)村勞動力基本務農(nóng)，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)設計的一個重要前提是土地對農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障功能最重要。針對計劃經(jīng)濟年代人民公社制度產(chǎn)權(quán)模糊的缺陷，農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新從高度集中的土地產(chǎn)權(quán)中分離出土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，土地的所有權(quán)仍然由集體經(jīng)濟組織代表全體成員行使，但是農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)，包括承包權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。由此，一定程度明晰了人民公社的模糊產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展。實踐證明，“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持”。但是，制度創(chuàng)新不可能一勞永逸，也不會停息。制度創(chuàng)新源于對“潛在利潤”的追求，核心是產(chǎn)權(quán)界定，反映農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化。改革之初，農(nóng)村勞動力基本務農(nóng)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的核心是所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，實現(xiàn)“人人有田耕，自己當老板”，體現(xiàn)了公平和效率兼顧。在工業(yè)化和城市化進程中，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移進城務工經(jīng)商。政策賦予農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、互換等形式，將承包地流轉(zhuǎn)給他人或組織經(jīng)營的權(quán)利，但是，不能買賣土地所有權(quán)。土地流轉(zhuǎn)權(quán)的賦予適應和促進了農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，也促進了工業(yè)化和城市化的發(fā)展。在相當長一個時期，農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)安排滿足了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)要求。但是，隨著工業(yè)化和城市化進程加快，農(nóng)民分化加劇，尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)市民化趨勢，農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)安排又逐漸地不適應市民化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地產(chǎn)權(quán)訴求，阻礙農(nóng)民徹底分化和市民化。由此，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新再次提上議事日程。在市民化背景下，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的依據(jù)是分化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求變化。我國不同分化類型農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)訴求既有共性，又有個性。共性是:要求擁有對農(nóng)村集體土地的共同所有權(quán)和個人承包權(quán)。個性是:務農(nóng)農(nóng)民對土地使用權(quán)和生產(chǎn)收益權(quán)的訴求強烈，對土地流轉(zhuǎn)權(quán)和租金收益權(quán)的訴求不強烈; 非農(nóng)農(nóng)民對土地使用權(quán)和生產(chǎn)收益權(quán)的訴求不強烈甚至趨于消逝，對土地流轉(zhuǎn)權(quán)和租金收益權(quán)的訴求強烈，尤其是在市民化背景下，非農(nóng)農(nóng)民不滿足于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和租金收益權(quán)，而是希望獲得退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織時，處置自己在集體土地和其他集體財產(chǎn)中的個人部分，獲得經(jīng)濟補償?shù)臋?quán)利，即“退出權(quán)”。以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，其土地產(chǎn)權(quán)訴求與務農(nóng)農(nóng)民相似;以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)民，其土地產(chǎn)權(quán)訴求與非農(nóng)農(nóng)民相似，但是程度相對較低。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，農(nóng)村土地制度凸顯的產(chǎn)權(quán)缺陷是農(nóng)民沒有“退出權(quán)”。我國農(nóng)村土地屬于一個集體范圍內(nèi)的全體成員共同所有，農(nóng)民對集體土地的權(quán)利是一種“成員權(quán)”，只有作為集體經(jīng)濟組織的成員時才擁有權(quán)利，如果“退出”不再是集體經(jīng)濟組織的成員，也就失去了曾經(jīng)擁有的權(quán)利，即所謂“與生俱來，死不帶走”。一直以來，我國農(nóng)村土地制度沒有賦予農(nóng)民“退出權(quán)”，這是因為，在相當長時期，農(nóng)民不需要“退出權(quán)”。在計劃經(jīng)濟年代，城鄉(xiāng)人口隔絕，農(nóng)村勞動力務農(nóng)，農(nóng)民不需要“退出權(quán)”。改革初期，農(nóng)村勞動力基本務農(nóng)，農(nóng)民也不需要“退出權(quán)”。隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移進城務工經(jīng)商。但是，由于城鄉(xiāng)二元制度改革滯后，農(nóng)業(yè)剩余勞動力進城后受到制度性歧視，只能在城市打工掙錢，不能成為真正的城市人，歸宿在農(nóng)村。如果進城農(nóng)民的歸宿在農(nóng)村，土地就是他們的最后保障，他們也就不需要“退出權(quán)”。然而，在當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下，農(nóng)民進城后將“一去不返”。這時，“退出權(quán)”就成為一個迫切的產(chǎn)權(quán)訴求，賦予農(nóng)民“退出權(quán)”就成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的焦點。
作者系華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟學家》 2014年第3期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
