城市是一個(gè)復(fù)雜的人工環(huán)境，理解城市治理需要把握城市的基本性質(zhì)。從公共管理的視角看，城市可理解為優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集聚的地理空間。早在2000多年前，古希臘先賢就指出，城邦的存在是為了“優(yōu)良的生活”。城市之所以能夠提升生活品質(zhì)，就在于其提供的公共服務(wù)更為優(yōu)質(zhì)、更為配套、更為便利。
城市治理通過(guò)城市規(guī)劃等手段，劃出一定范圍的地理空間，由市政府統(tǒng)一提供一系列公共產(chǎn)品，形成高度集聚的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系，并通過(guò)征稅或強(qiáng)制收費(fèi)的方式獲取財(cái)政收入，在劃定空間內(nèi)的居民和法人需要為此支付更高的費(fèi)用。這種由政府規(guī)劃一定的空間范圍，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)際上就是構(gòu)建一種制度安排，政府提供高水平的公共服務(wù)，市民需要為此支付更高的費(fèi)用。
城市治理的基本使命，一是提供高品質(zhì)的公共服務(wù)體系，提升相互配套性，增進(jìn)對(duì)工商業(yè)的吸引力，滿足市民更高層次的公共服務(wù)需求；二是建立可持續(xù)的財(cái)政資金籌集機(jī)制，不斷改進(jìn)公共服務(wù)體系。
與城市相比，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)在種類(lèi)上要少得多，在空間布局上也要分散得多。鄉(xiāng)村治理的基本使命，不在于就近提供配套齊全的各類(lèi)公共服務(wù)，也不在于保障農(nóng)民與市民一樣享有均質(zhì)的公共服務(wù)，而是要?jiǎng)澏ü卜?wù)的底線標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民能夠享受到不可或缺的基本公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)是公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)也是政府的責(zé)任。
城鄉(xiāng)治理有必要區(qū)分基本公共服務(wù)和選擇性公共服務(wù)，明確規(guī)定基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)治理的根本問(wèn)題，不在于城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)存在差距，而在于農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)缺少底線標(biāo)準(zhǔn)，以及與此相應(yīng)的府際責(zé)任約束。
基于對(duì)城市性質(zhì)的重新認(rèn)識(shí)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給天然存在差異性，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化實(shí)際上是個(gè)偽命題。城鄉(xiāng)治理需要兼顧效率與公平，政府既要滿足城市居民更高水準(zhǔn)的公共服務(wù)需求，提升公共服務(wù)質(zhì)量和配套性，也要保障農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利，明確規(guī)定農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，公共財(cái)政給予必要支持，保障農(nóng)村居民也能獲得必不可少的基本公共服務(wù)。如果遵循“公共服務(wù)一體化”的發(fā)展思路，在城市和農(nóng)村地區(qū)均等地配置各類(lèi)公共服務(wù)資源，那不僅會(huì)降低資源利用效率，還會(huì)導(dǎo)致公共治理的失敗。
改進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)，根本在于完善平等賦權(quán)、底線標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付、空間規(guī)劃、協(xié)商民主的制度安排，確保城鄉(xiāng)居民都能享有最起碼的基本公共服務(wù)，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施的空間布局，完善基層協(xié)商民主，尊重當(dāng)?shù)鼐用竦钠煤瓦x擇。
作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《探索與爭(zhēng)鳴》2016（6）
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