重慶市2007年批準(zhǔn)成立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)后，就在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”上做著各種探索。為實(shí)現(xiàn)“大城市帶動(dòng)大農(nóng)村”的目標(biāo)，重慶市以“戶(hù)改”、“土改”、“房改”作為改革突破口，其中，“土改”以地票交易為基礎(chǔ)。本文擬以重慶秀縣調(diào)查為基礎(chǔ)，廓清地票制度的性質(zhì)，探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的合理路徑。
一、問(wèn)題提出
按照《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）第18條規(guī)定，地票是指“農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)用的用地指標(biāo)”。源于地票交易實(shí)踐的顯著績(jī)效及相較于增減掛鉤的制度創(chuàng)新，學(xué)界對(duì)地票制度的要素組合模式和產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，一方面從戰(zhàn)略高度給予高度評(píng)價(jià)，一方面從制度完善的角度指出實(shí)踐不足。我們依據(jù)研究?jī)?nèi)容和旨趣的差異，將地票制度研究分為以下三個(gè)方面：
一是地票的制度主義研究。相關(guān)研究認(rèn)為，地票制度承襲了增減掛鉤指標(biāo)置換的基本理念，但在制度設(shè)計(jì)、空間置換、農(nóng)民自主等方面都要優(yōu)于增減掛鉤，具體說(shuō)來(lái)，它優(yōu)化了土地和產(chǎn)業(yè)要素組合機(jī)制，使土地級(jí)差收益得到充分實(shí)現(xiàn)[1,2]。而作為改革措施，地票制度存在耕地保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控等風(fēng)險(xiǎn)[3,4]。
二是地票性質(zhì)功能的研究。相關(guān)研究認(rèn)為，地票是一種指標(biāo)象征，一個(gè)權(quán)利代表，具有特殊的法律性質(zhì)[5,6]，地票在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，完善耕地占補(bǔ)平衡，促進(jìn)縮差共富等方面，發(fā)揮著重要作用。改良農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，發(fā)揮政府管理服務(wù)職能，健全地票利益的分配機(jī)制，是促進(jìn)地票制度良性發(fā)展的關(guān)鍵[7,8]。
三是地票交易機(jī)制的研究。相關(guān)研究認(rèn)為，地票交易的實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，地票交易不僅會(huì)造成土地流動(dòng)的“馬太效應(yīng)”，而且存在價(jià)格操縱、收益分配不明、政府權(quán)力尋租等問(wèn)題[9,10]。從地票福利最大化目標(biāo)考慮，應(yīng)該在定價(jià)政策上深化改革、在收益分配上深入研究，以充分發(fā)揮地票交易的權(quán)利化、市場(chǎng)化功能[11,12]。
主流研究深入地票制度實(shí)踐的各個(gè)方面，較為完整地展示出地票制度的現(xiàn)狀特點(diǎn)，其問(wèn)題是對(duì)地票制度性質(zhì)的討論不夠深入，對(duì)地票實(shí)踐的成績(jī)和問(wèn)題分析不夠接地氣，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地增值的社會(huì)后果討論不詳，對(duì)地票交易的經(jīng)濟(jì)效益有較強(qiáng)價(jià)值預(yù)設(shè)；二是英美土地發(fā)展權(quán)的制度環(huán)境與我國(guó)相差較大，若從級(jí)差地租的角度考慮，移用土地發(fā)展權(quán)存在水土不服問(wèn)題[13]；三是對(duì)土地指標(biāo)的生成過(guò)程不予討論，對(duì)農(nóng)民建新拆舊的實(shí)踐不予探討，對(duì)地票制度的性質(zhì)不予深入分析，以市場(chǎng)邏輯教條化切割地票制度，提出的改革建議易偏離實(shí)際。有鑒于此，筆者在此重新梳理地票制度的性質(zhì)，以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)指出地票交易的成績(jī)和問(wèn)題，并嘗試提出以地為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。
二、地票制度的性質(zhì)再認(rèn)識(shí)
《土地管理法》將我國(guó)土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類(lèi)。由于土地分別屬于國(guó)家所有和集體所有，因此建設(shè)用地又可分為農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地依據(jù)具體利用情況又分為農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)用地。土地類(lèi)型不同，用途會(huì)有差別，價(jià)值也不一樣。
無(wú)論是農(nóng)用地還是建設(shè)用地，都有絕對(duì)地租和級(jí)差地租，地租由土地產(chǎn)品的價(jià)格決定，農(nóng)用地的地租來(lái)源于土地要素發(fā)揮的作用。土地肥瘦與區(qū)位條件的不同（級(jí)差地租I），連續(xù)投資土地引發(fā)的勞動(dòng)生產(chǎn)率不同（級(jí)差地租II），土地價(jià)格就會(huì)有較大的差異[14]。農(nóng)民在農(nóng)用地上既可種植大田作物，也可種植經(jīng)濟(jì)作物，地租形態(tài)因此會(huì)有區(qū)別。在中西部一般農(nóng)村，農(nóng)業(yè)地租與土地生產(chǎn)能力高度有關(guān)，稅費(fèi)改革意味著國(guó)家不再索取農(nóng)業(yè)地租。
相較于農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地不是勞動(dòng)產(chǎn)品，不具有任何固有價(jià)值[15]。城郊村的土地表現(xiàn)出較高價(jià)格，與區(qū)位優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的級(jí)差地租I有關(guān)。土地不是一般的商品，具有不可移動(dòng)的屬性。城市化工業(yè)化要發(fā)展必然占用城郊村土地，由此帶來(lái)城郊與遠(yuǎn)郊村土地價(jià)值的較大差異。為了保證城市發(fā)展的合理密度，促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用，中央實(shí)施偏緊的建設(shè)用地供給制度。城市擴(kuò)張要按照土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行，它帶來(lái)城郊特定位置土地的供求性升值和輻射性升值。要注意的是，我國(guó)每年下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)為600萬(wàn)畝，即使按照較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度持續(xù)發(fā)展30年，全國(guó)大部分遠(yuǎn)郊土地短期內(nèi)也難有大幅升值機(jī)會(huì)，遠(yuǎn)郊土地的供過(guò)于求決定了宅基地流轉(zhuǎn)的低價(jià)格[16]。筆者在秀縣農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分老房屋長(zhǎng)期閑置甚至廢棄，少數(shù)的房屋買(mǎi)賣(mài)發(fā)生在區(qū)位優(yōu)越的位置，地票制度出臺(tái)前的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，遠(yuǎn)郊村3間木房子的價(jià)格最高為1-2萬(wàn)元，宅基地“無(wú)價(jià)無(wú)市”現(xiàn)象在遠(yuǎn)郊農(nóng)村普遍存在。
2008年11月，國(guó)土資源部批準(zhǔn)重慶地票制度的創(chuàng)設(shè)和實(shí)踐試點(diǎn)。地票制度在理念設(shè)計(jì)上比增減掛鉤政策更加合理，主要表現(xiàn)在以下三方面：一是增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)僅限于試點(diǎn)的市、縣行政轄區(qū)內(nèi)部，阻礙了土地指標(biāo)的空間流動(dòng)，而地票的流動(dòng)范圍擴(kuò)展至重慶市轄區(qū)，有助于土地指標(biāo)資源的優(yōu)化配置。二是有些地方的農(nóng)村建設(shè)用地有限，增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)又被嚴(yán)格限制，逼得地方政府與民爭(zhēng)奪宅基地，強(qiáng)推農(nóng)民上樓以換取城市的發(fā)展，而地票制度是在農(nóng)民自愿的前提下，由土地整理公司復(fù)墾宅基地，在驗(yàn)收通過(guò)的條件下，農(nóng)民可攜指標(biāo)入市，保障了農(nóng)民的主體性和參與性。三是增減掛鉤實(shí)行“先占后補(bǔ)”模式，有些地方出現(xiàn)未批先占、多占少補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象，耕地保護(hù)的數(shù)量和質(zhì)量堪憂(yōu)，而地票交易實(shí)施“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡、數(shù)質(zhì)對(duì)等”的用地模式，嚴(yán)格設(shè)定復(fù)墾條件，嚴(yán)格復(fù)墾驗(yàn)收把關(guān)，后期又加大督查力度，保障了耕地質(zhì)量、守住了耕地紅線(xiàn)。
從制度設(shè)計(jì)目標(biāo)和細(xì)則上看，地票制度的市場(chǎng)化色彩顯然更濃，如農(nóng)民可以直接成為交易主體，社會(huì)資本可以進(jìn)入土地整治過(guò)程，政府變成規(guī)劃、驗(yàn)收、監(jiān)督、管理角色，地票的遠(yuǎn)距離流動(dòng)提升了指標(biāo)溢價(jià)和資源配置效果，不少研究因此認(rèn)為地票制度是符合帕累托改進(jìn)的市場(chǎng)行為。而級(jí)差地租理論告訴我們，只有近郊土地才能作為生產(chǎn)要素，與資本和勞動(dòng)相結(jié)合，生產(chǎn)出更多的財(cái)富。城市發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)總量在一定時(shí)期內(nèi)是既定的，地票作為指標(biāo)參與城郊村的征地拆遷，并不是遠(yuǎn)郊村土地權(quán)利的價(jià)值釋放，只不過(guò)是遠(yuǎn)郊村作為利益主體之一，參與到土地增值收益的分配中來(lái)。換句話(huà)說(shuō)，地票本身并沒(méi)有促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，而只是在生產(chǎn)領(lǐng)域做文章[17]。如果沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，就不會(huì)有城市邊界的向外擴(kuò)張，就沒(méi)有城郊村地利資源的再分配，地票因此不再值一分錢(qián)，土地發(fā)展權(quán)也將不存在。周其仁教授說(shuō)，“級(jí)差土地收入是一所偉大的學(xué)校，通過(guò)國(guó)土整治增加的建設(shè)用地指標(biāo)……可以釋放出更多的級(jí)差土地收益”[18]，誤會(huì)了級(jí)差地租的來(lái)源，也誤會(huì)了指標(biāo)與實(shí)地的區(qū)別。
地票交易價(jià)格的產(chǎn)生源于三個(gè)前提條件：一是城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，導(dǎo)源于中央的土地調(diào)控政策。中央出于保護(hù)耕地和集約用地的需要，不會(huì)隨便擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)的供應(yīng)量。若中央分配給重慶市足夠的指標(biāo)，使土地指標(biāo)市場(chǎng)的供需相對(duì)平衡，地票交易就會(huì)出現(xiàn)“無(wú)價(jià)無(wú)市”局面。若中央不再保持偏緊的指標(biāo)供給策略，或者不再進(jìn)行建設(shè)用地的指標(biāo)管制，而是允許地票交易在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，則地票將因指標(biāo)市場(chǎng)的供過(guò)于求，帶來(lái)建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格暴跌。遠(yuǎn)郊村農(nóng)民不顧一切的復(fù)墾宅基地然后出賣(mài)土地指標(biāo)，將只會(huì)有利于資本擴(kuò)張和城市擴(kuò)張，而無(wú)助于一般農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民增收。
二是重慶市有支援農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。地票交易的利益關(guān)聯(lián)方較多，主要有供票的農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商及地方政府。根據(jù)《暫行辦法》第27條規(guī)定，地票的購(gòu)買(mǎi)用途是“增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地”，“地票在落地時(shí)，沖抵使用建設(shè)用地的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)”。即使開(kāi)發(fā)商無(wú)意競(jìng)購(gòu)地票，他也要向政府繳納上述兩筆費(fèi)用，地票于開(kāi)發(fā)商實(shí)際是免費(fèi)的。有一個(gè)例外，即開(kāi)發(fā)商競(jìng)購(gòu)地票卻獲得特殊位置的土地，價(jià)格高于基準(zhǔn)地價(jià)的部分由競(jìng)票者自行承擔(dān)，地塊選擇權(quán)對(duì)開(kāi)發(fā)商產(chǎn)生激勵(lì)提升了土地指標(biāo)價(jià)格。問(wèn)題在于，競(jìng)票者找到合適的建設(shè)用地后并不能夠自行開(kāi)發(fā)，他還需要相關(guān)部門(mén)認(rèn)可到土交所走土地招拍掛程序。如果地票持有人選中的地塊被其他開(kāi)發(fā)商競(jìng)走，持有人所支付的地票費(fèi)用將被足額返還。換言之，優(yōu)先選擇權(quán)對(duì)開(kāi)發(fā)商拿到實(shí)地的激勵(lì)作用不大，地票是開(kāi)發(fā)商競(jìng)地的必要而非充分條件，地票價(jià)格的基礎(chǔ)是政府土地增值收益的讓渡[19]。如果地票交易價(jià)格較低，供票農(nóng)民不會(huì)有積極性，如果地票價(jià)格過(guò)高，又會(huì)帶來(lái)兩大后果：一是地方政府沒(méi)有能力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)施各項(xiàng)民生工程，它將直接損害全市居民的利益；二是理性的開(kāi)發(fā)商不會(huì)無(wú)故承受地票成本，他們或者推高房產(chǎn)價(jià)格或者不再此地投資開(kāi)發(fā)，廣大消費(fèi)者利益和城市發(fā)展就會(huì)受到損害。考慮到多方利益平衡及社會(huì)福利最大化的目標(biāo)，重慶市不可能完全放開(kāi)地票交易市場(chǎng)，因?yàn)榈仄苯灰椎膶?shí)質(zhì)是政府土地財(cái)政的再分配。
三是農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大，且區(qū)位級(jí)差系數(shù)差距較大[20]。地票交易價(jià)格的變動(dòng)與重慶市土交所“隨行就市“的定價(jià)有很大關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)的地票交易中，供票方并不是遠(yuǎn)郊農(nóng)民，而是決定供票數(shù)量的土交所。依照重慶市的相關(guān)文件，今后全市的經(jīng)營(yíng)性用地，不再使用國(guó)家計(jì)劃指標(biāo)，經(jīng)營(yíng)性用地只能使用地票。相較于一般縣區(qū)的指標(biāo)落地，開(kāi)發(fā)商將地票落地在主城區(qū)，要繳納較高的新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)。若購(gòu)票者得到主城區(qū)的地票，但落地區(qū)是一般縣區(qū)，開(kāi)發(fā)商就要支付機(jī)會(huì)成本，指標(biāo)區(qū)位差價(jià)就會(huì)被催生出來(lái)。另外，地票存在的競(jìng)價(jià)累積效應(yīng)，源于地票底拍價(jià)格與最終成交價(jià)格的相互作用，即土交所是根據(jù)前次地票市場(chǎng)交易的平均價(jià)格，及本次地票市場(chǎng)和打包情況確定地票起拍價(jià)格[21]。正是政府的幕后操作保證了地票價(jià)格的逐年上升，與所謂的市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)實(shí)在是關(guān)系不大。2008年至2012年，重慶地票年交易量分別為1100畝、1.24萬(wàn)畝、2.22萬(wàn)畝、5.29萬(wàn)畝和2.23萬(wàn)畝，指標(biāo)市場(chǎng)供給不足源于重慶市政府對(duì)指標(biāo)數(shù)量的嚴(yán)格控制。而從地票生產(chǎn)方來(lái)說(shuō)，地理位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、建設(shè)用地大的農(nóng)村才有優(yōu)勢(shì)。秀縣離重慶較遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)，房屋建造價(jià)格低，使用年限較長(zhǎng)，且農(nóng)村建設(shè)用地多，地票生產(chǎn)方便且便宜。當(dāng)復(fù)墾宅基地的成本只需2-3萬(wàn)元/畝，而指標(biāo)成交價(jià)格高達(dá)17萬(wàn)元/畝時(shí)，秀縣農(nóng)民就有極強(qiáng)的復(fù)墾土地積極性，秀縣政府因此有認(rèn)真執(zhí)行建設(shè)用地復(fù)墾的熱情。
國(guó)家控制造成的建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，地票的交易價(jià)格來(lái)源及交易方式，決定了地票制度的財(cái)政再分配性質(zhì)。從重慶市近5年的地票實(shí)踐看，土地指標(biāo)交易價(jià)格緩慢上漲且交易量一直不大，社會(huì)資本參與土地整理和競(jìng)購(gòu)地票的動(dòng)力也不足。一般研究認(rèn)為，這與重慶市出于監(jiān)管體制不完善及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)考慮，暫時(shí)采取的謹(jǐn)慎行政態(tài)度相關(guān)，實(shí)際情況是，地票制度的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，決定了指標(biāo)市場(chǎng)化之路不可能走得太遠(yuǎn)。
三、地票制度的成績(jī)和問(wèn)題
重慶市政府有強(qiáng)烈的改善農(nóng)民生活的愿望，以地票制度為主要媒介進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，探索出一條獨(dú)特有啟發(fā)意義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。筆者依據(jù)重慶秀縣的實(shí)地調(diào)查，總結(jié)出地票制度的如下成績(jī)：
一是真正做到了大量資源輸入農(nóng)村，為改善農(nóng)民生活創(chuàng)造了條件。重慶市規(guī)定，地票收益直接反哺農(nóng)村且全部用于“三農(nóng)”，按85%和15%的比例支付給農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織。在撥款方式上，實(shí)行地票價(jià)款對(duì)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的直接撥付，有效防止了縣鄉(xiāng)兩級(jí)以各種名義截流資金的問(wèn)題。而將長(zhǎng)期閑置棄的宅基地復(fù)懇，不僅大大改善了村莊居住環(huán)境，農(nóng)民有了這筆資金，可以進(jìn)城買(mǎi)房，可以改建房屋，家庭居住條件因此大大改善，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”原則得到貫徹。
二是集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了大筆資金，為提高公共品供給水平奠定基礎(chǔ)。重慶市規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到的地票價(jià)款作為專(zhuān)項(xiàng)資金使用，直接劃撥到集體的賬戶(hù)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得挪用，只能監(jiān)管和審核。集體組織以村莊規(guī)劃及項(xiàng)目設(shè)計(jì)的形式申請(qǐng)，專(zhuān)項(xiàng)資金必須用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，建設(shè)項(xiàng)目有村容村貌、人畜飲水、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，等等。申報(bào)項(xiàng)目需要上級(jí)政府批準(zhǔn)，施工完成后要由上級(jí)政府驗(yàn)收，合格后上級(jí)撥付所有項(xiàng)目工程款，它調(diào)動(dòng)了村社集體的治理積極性，從制度層面降低了村級(jí)權(quán)力尋租，保證了村莊公共品供給的有效。
三是退出空余宅基地，節(jié)約了土地資源。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，按照戶(hù)均3.36人計(jì)算，重慶市農(nóng)村戶(hù)均宅基地占地為0.75畝，目前重慶市農(nóng)村大約有81萬(wàn)畝閑置宅基地[22]。秀縣農(nóng)村與其他一般農(nóng)村一樣，2000年以來(lái)興起第三輪建房高潮，集體沒(méi)有動(dòng)力收回宅基地，遂帶來(lái)老屋的長(zhǎng)期閑置。復(fù)墾老宅基地的政策出臺(tái)后，荒蕪的建設(shè)用地被重新整理，它挖掘了農(nóng)村耕地潛力，緩解了耕地紅線(xiàn)保護(hù)困境。有的地方甚至實(shí)現(xiàn)了耕地連片，為實(shí)施農(nóng)田水利高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供了條件，捆綁在土地上的農(nóng)村勞動(dòng)力因此得以釋放。
四是農(nóng)民的主體性得到尊重，農(nóng)民的權(quán)益得到保護(hù)。按照重慶市規(guī)定，復(fù)墾必須以農(nóng)民自愿為前提，不得強(qiáng)迫農(nóng)民復(fù)墾。凡申請(qǐng)宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾的農(nóng)戶(hù)，需有集體土地使用證或其他權(quán)屬證明，須有穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來(lái)源的證明，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意。在復(fù)墾階段，鄉(xiāng)村兩級(jí)要公示，給農(nóng)民發(fā)放“明白卡”，地票交易后也要公布具體信息。精細(xì)的制度規(guī)定及完善的監(jiān)督措施，要求鄉(xiāng)村組織復(fù)墾宅基地必須和農(nóng)民協(xié)商，必須摸清家庭成員的信息征得所有成員同意，它保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)模化宅基地復(fù)墾過(guò)程遂變得理性且有序。
但是，地票制度實(shí)踐存在不可避免的缺陷，筆者總結(jié)出以下三個(gè)方面：
一是復(fù)墾的耕地質(zhì)量難保證，幾乎全部拋荒。以秀縣偏遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村石村為例，該村復(fù)墾土地的名稱(chēng)為“高山移民”。高山上的農(nóng)戶(hù)老房屋破舊，宅基地占地面積較大，農(nóng)民有搬到山下居住的愿望。石村經(jīng)濟(jì)條件差，青壯年外出打工人數(shù)占全村人口的70%，全村拋荒的農(nóng)田占5%，拋荒的旱地占1/3，有村民告訴筆者，“（田地）送給人種都沒(méi)人種”。農(nóng)村宅其地復(fù)墾政策出臺(tái)后，農(nóng)民有較大的復(fù)墾宅基地積極性，但“壩子上都有荒地，坡坡上的地誰(shuí)種”，山上的耕地被拋荒是情理中的事。正是考慮到這一點(diǎn)，縣里專(zhuān)門(mén)設(shè)立“撂荒費(fèi)”，每年檢查復(fù)墾土地的種植情況，驗(yàn)收合格即獎(jiǎng)勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府500元/畝，還免費(fèi)給農(nóng)民發(fā)放油菜籽蘿卜籽，石村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要將各地塊檢查一遍。縣鄉(xiāng)政府傾注如此大的行政資源，還是無(wú)法避免土地被拋荒的命運(yùn)。村級(jí)組織為了應(yīng)付上級(jí)檢查，只好將部分拋荒的土地收回，動(dòng)用各種手段雇人種植作物，甚至協(xié)調(diào)興辦好幾個(gè)農(nóng)業(yè)合作社，但土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效果不很理想，村級(jí)組織每年都要為耕地保護(hù)支付費(fèi)用。
換個(gè)角度看，糧食安全既靠土地的數(shù)量，也靠土地的質(zhì)量，更要靠勞動(dòng)者耕種。重慶地票生產(chǎn)主要靠位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)貧困、宅基地大的山區(qū)農(nóng)村。那里的青壯年勞動(dòng)力大量外流，村民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)力不足。由此，宅基地復(fù)墾項(xiàng)目越多，土地拋荒面積越大，糧食總產(chǎn)量將越低。
二是新村規(guī)劃不合理，加劇村民間貧富分化。筆者依據(jù)農(nóng)戶(hù)的居住情況，將石村已退出宅基地的農(nóng)戶(hù)分為三類(lèi)：第一類(lèi)是有較強(qiáng)就業(yè)能力和穩(wěn)定收入來(lái)源，即將或已長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)生活的村民，占5%；第二類(lèi)是家庭經(jīng)濟(jì)條件較好，在宅基地復(fù)墾政策出臺(tái)之前，已從山上搬到壩上居住的農(nóng)戶(hù)，占30%；第三類(lèi)是家境較差至今居住在高山上，嚴(yán)重依賴(lài)山上農(nóng)業(yè)產(chǎn)出（養(yǎng)豬、種菜、種玉米）的農(nóng)戶(hù)，占65%。鑒于以前宅基地管理體制不嚴(yán)格，一戶(hù)多宅的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，且違建不可能強(qiáng)制拆除，秀縣政府于是規(guī)定，若出現(xiàn)一戶(hù)兩宅，確權(quán)給夫妻雙方，補(bǔ)發(fā)土地使用證，若出現(xiàn)一戶(hù)三宅及以上，就確權(quán)給其他家庭成員，一戶(hù)多宅因此被合法化。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城的村民來(lái)說(shuō)，除非村里老房屋已嚴(yán)重毀壞，否則他們會(huì)留下老屋作“鄉(xiāng)愁”之所。對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)條件不錯(cuò)，早就搬到壩上居住的村民，他們的老房屋大多閑置甚至廢棄，憑白無(wú)故的宅基地復(fù)墾增加了家庭收入。
那些仍住在高山上家境一般的村民，盡管有“易地扶貧搬遷政策”或“高山移民政策”，村民到壩上建新房還是會(huì)增加不少支出負(fù)擔(dān)。當(dāng)?shù)卣恢鲗?dǎo)集中居住區(qū)建設(shè)，石村集體只規(guī)劃宅基地而不去征地。凡是在規(guī)劃區(qū)建新房的村民，在地塊位置、房屋外觀(guān)、面積標(biāo)準(zhǔn)上，要遵照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的要求，宅基地地塊獲得則靠雙方協(xié)商。高山上的住戶(hù)大規(guī)模地往下搬，帶來(lái)特定位置的土地供不應(yīng)求，壩上村民于是大幅提高自家土地價(jià)格。石村2010年宅基地價(jià)格為100元/平方，2011年漲到150元/平方，2012年為 200元/平方。
從高山上搬遷木房子需要4萬(wàn)元左右，在壩上新建磚混房則需11萬(wàn)元以上，這還不包括購(gòu)買(mǎi)壩上宅基地的花銷(xiāo)。如果僅是移民搬遷欠債 5-6萬(wàn)元，農(nóng)戶(hù)可以通過(guò)種地逐年償還，問(wèn)題在于，搬遷下來(lái)的村民土地在山上，從事種養(yǎng)殖立刻變得麻煩起來(lái)。搬遷下來(lái)的村民囿于上下山勞作的艱辛，被迫放棄距離較遠(yuǎn)、產(chǎn)出一般的土地，本就不多的家計(jì)來(lái)源因此少了一大塊。再來(lái)看居住在壩上的村民，他們較早地從高山上搬遷，已經(jīng)占有壩上的平坦土地，通過(guò)宅基地復(fù)墾和土地出售，他們獲得不小的家庭經(jīng)濟(jì)收益，村莊貧富分化差距因此迅速拉大。
三是造成農(nóng)村建房失序，增加了亂占耕地現(xiàn)象。石村的房屋更新較慢，大部分房屋破舊土氣，多數(shù)的農(nóng)民愿意拆舊建新。但當(dāng)?shù)貨](méi)有如成都那樣規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村，村委會(huì)實(shí)施的新村規(guī)劃無(wú)強(qiáng)制性，村民若無(wú)意在規(guī)劃區(qū)建房，就會(huì)在壩上的土地建房，甚至直接在農(nóng)田里建房。2012年之前，秀縣宅基地管理不嚴(yán)格，宅基地復(fù)墾政策也不規(guī)范，致使亂占耕地、違法建設(shè)現(xiàn)象快速增加。雖然政府嚴(yán)厲禁止亂建房屋，房屋建起后政府卻很難拆除，只能讓其補(bǔ)交一定罰款，不少農(nóng)民依然絡(luò)繹不絕的搶建。秀縣政府于2012年成立“縣整頓辦”，負(fù)責(zé)“兩違”建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)整治工作，并將 “兩違”查處納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，及縣級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子的年度考核內(nèi)容。對(duì)于占用一般耕地的違法建房，鎮(zhèn)政府以縣級(jí)相關(guān)文件為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施所謂的“占補(bǔ)平衡”政策，即農(nóng)戶(hù)占用多少耕地建房，當(dāng)他申請(qǐng)復(fù)墾宅基地時(shí)，就扣除相應(yīng)的違建面積，發(fā)放的地票價(jià)款以扣除后面積為準(zhǔn)。對(duì)于耕地紅線(xiàn)內(nèi)的違法建設(shè)，按占地面積20元/m2、建筑面積30元/m2予以罰款；對(duì)于耕地紅線(xiàn)外的違法建設(shè)，則按占地面積10元/m2、建筑面積10元/m2予以罰款……制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)格細(xì)致，并不能保證農(nóng)民不違建。相較于鄉(xiāng)政府微弱的罰款和松散的監(jiān)管，不少農(nóng)戶(hù)擔(dān)心新房子建得晚，區(qū)位好的土地被別人搶去，于是不斷掀起房屋搶建高潮，違建的低風(fēng)險(xiǎn)讓他們肆無(wú)忌憚。
違建帶來(lái)土地糾紛逐年增加，石村所在的縣鄉(xiāng)政府不勝其煩，但縣鄉(xiāng)中心任務(wù)是復(fù)墾宅基地獲得指標(biāo)，限于兩級(jí)政府有限的財(cái)力人力，實(shí)難實(shí)行全面徹底的違建治理，當(dāng)?shù)刂缓脤?shí)行“底線(xiàn)治理”策略，對(duì)于不占基本農(nóng)田的“兩違”房，縣鄉(xiāng)政府盡量地睜只眼閉只眼。由此，節(jié)約耕地的目標(biāo)變成亂占耕地的行為，農(nóng)民建房的無(wú)序加劇了村莊各類(lèi)矛盾。
除開(kāi)上述拆舊建新問(wèn)題，地票制度本身也存在問(wèn)題。如農(nóng)村宅基地復(fù)墾實(shí)行項(xiàng)目制，沒(méi)有獲得立項(xiàng)的村莊被排除在外，對(duì)于大多數(shù)沒(méi)有復(fù)墾機(jī)會(huì)的村民，很難說(shuō)有公平性；從復(fù)墾宅基地到生成指標(biāo)，到將指標(biāo)拿到市場(chǎng)上交易，到最終獲得復(fù)墾指標(biāo)的價(jià)款，所需要的時(shí)間較長(zhǎng)，耗費(fèi)的行政成本較大，阻礙了基層正常事務(wù)的開(kāi)展；農(nóng)村宅基地一經(jīng)復(fù)墾即獲得高價(jià)格，讓不少村民誤以為宅基地比農(nóng)地有價(jià)值，紛紛停止原來(lái)自發(fā)的復(fù)墾宅基地行為，熱切地等待宅基地復(fù)墾政策到來(lái)；以前的房屋買(mǎi)糾紛增多，基層建房矛盾迅速增加，等等。
總結(jié)起來(lái)，相較于增減掛鉤政策，地票制度最大的不同在于，重慶市不再按照“四性”要求建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)美麗鄉(xiāng)村，參加宅基地復(fù)墾的農(nóng)民，有能力的可直接進(jìn)城居住，貧弱的只能滯留在農(nóng)村，它帶來(lái)重慶市區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大及鄉(xiāng)村社會(huì)的更加凋敝。
四、以土地為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑
重慶市探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勇氣決心，值得全國(guó)各省市大力學(xué)習(xí)和借鑒，地票作為城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的制度性管道，其巨大的民生意義和社會(huì)效果不容低估。問(wèn)題在于，地票制度不是市場(chǎng)行為，而是政府分配行為，土地的不可移動(dòng)特點(diǎn)及級(jí)差地租的生產(chǎn)機(jī)制，決定了遠(yuǎn)郊農(nóng)民只是分享發(fā)展成果，并不是真正參與社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造。如果按照市場(chǎng)化改革的路子，改變地票交易打包方式，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制調(diào)整地票市場(chǎng)，放開(kāi)地票交易的二級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民將難再獲得宅基地復(fù)墾好處，國(guó)家的土地調(diào)控的效度也會(huì)下降，城市發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定均會(huì)受沖擊。
既然地票交易的高價(jià)格來(lái)源于政府的土地財(cái)政，重慶市須考慮轉(zhuǎn)移支付的方式、速度和效果。2003年中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，幾乎逐年加大統(tǒng)籌力度、完善統(tǒng)籌方式，統(tǒng)籌實(shí)踐過(guò)程還是出現(xiàn)若干體制機(jī)制問(wèn)題，歸根結(jié)底，農(nóng)民的公共訴求缺乏良性表達(dá)渠道，自上而下的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，沒(méi)有與自下而上的需求相對(duì)接。加強(qiáng)基層組織建設(shè)以保證“接點(diǎn)治理”[23]有效，應(yīng)成為政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)考慮問(wèn)題。
據(jù)衛(wèi)計(jì)委2010年的“流動(dòng)人口監(jiān)測(cè)”數(shù)據(jù)顯示，80后農(nóng)民工愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)口的人數(shù)比為24.66%，若是要求其交回農(nóng)村承包地，則愿意轉(zhuǎn)戶(hù)的比降低至12.86%[24]。75%左右的人不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)口，90%左右的人不愿交地轉(zhuǎn)戶(hù)口，從側(cè)面說(shuō)明了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位。大部分農(nóng)戶(hù)不愿意轉(zhuǎn)為城市戶(hù)籍，主要是土地對(duì)于家庭再生產(chǎn)意義重大，它使農(nóng)民在城鄉(xiāng)間進(jìn)退有余，能夠保證農(nóng)戶(hù)體面有尊嚴(yán)的生活。我們?cè)煌耆y(tǒng)計(jì)各地一般農(nóng)村，發(fā)現(xiàn)能夠順利進(jìn)城的農(nóng)戶(hù)占比不到30%，大部分農(nóng)戶(hù)采取的是“接力式進(jìn)城”模式。中國(guó)的城市化是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，即使未來(lái)的城市化率達(dá)到70%，一般農(nóng)村還是會(huì)有4-5億的人口，何況農(nóng)戶(hù)的有序轉(zhuǎn)移需要較長(zhǎng)時(shí)間。由此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)應(yīng)是，保證農(nóng)業(yè)的家庭地位不下降，保證農(nóng)村生活的總體有序，在農(nóng)戶(hù)收入逐步提高的背景下，因勢(shì)利導(dǎo)地推進(jìn)農(nóng)戶(hù)的城市轉(zhuǎn)移，而不是不講客觀(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，通過(guò)強(qiáng)制性制度變遷實(shí)現(xiàn)人地分離。重慶市政府試圖以宅基地整治為媒介，實(shí)現(xiàn)集約利用土地和改善居住環(huán)境的目標(biāo)，筆者深表贊同。但如何從農(nóng)民角度優(yōu)化宅基地退出方式，提高城市反哺“三農(nóng)”的水平，還應(yīng)該進(jìn)一步思考和探索。
筆者以為，包括重慶農(nóng)村在內(nèi)的中西部農(nóng)村，當(dāng)前農(nóng)民面臨的主要居住問(wèn)題是，如何選擇適宜的建房位置，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便，及公共服務(wù)的便利享受。從宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)約束下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度著眼，農(nóng)民主位的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑應(yīng)該從以下三個(gè)方面著眼：
一是如何平衡好宅基地的生產(chǎn)功能和生活功能。隨著城市化推進(jìn)及務(wù)工收入的提高，農(nóng)業(yè)收益在家庭中的地位逐漸下降，但依然是小農(nóng)再生產(chǎn)的不可或缺部分，農(nóng)民在宅基地位置選擇上依然要考慮其生產(chǎn)功能。但隨著家庭收入水平的提高，宅基地的生活功能也隨之增強(qiáng)。如果舉家借債搬到城鎮(zhèn)生活，不僅意味著熟人網(wǎng)絡(luò)的消失，而且會(huì)帶來(lái)生活開(kāi)支增大，社會(huì)福利下降的后果，多數(shù)農(nóng)民因此不愿意離開(kāi)村莊。如果因地制宜的規(guī)劃幾個(gè)新村居民點(diǎn)，保障基本的公共生活設(shè)施建設(shè)，同時(shí)兼顧農(nóng)民的就近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則多數(shù)農(nóng)戶(hù)會(huì)自發(fā)向新村居民點(diǎn)移動(dòng)，我們調(diào)查的湖北荊門(mén)農(nóng)村有不少的成功案例。
二是如何平衡好退出宅基地和保護(hù)耕地的關(guān)系。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，1996-2008年，全國(guó)農(nóng)村人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移減少1.35億人，但農(nóng)村建設(shè)用地在同時(shí)期增長(zhǎng)23.5萬(wàn)hm2[25]。如何減少農(nóng)民多占宅基地的情況，是個(gè)重要的政策問(wèn)題。隨著收入水平的提高，農(nóng)民建房愿望增加。但建房需耗費(fèi)大半生積蓄，有些甚至要靠借債籌資。而建房后可能又出現(xiàn)繼續(xù)搬遷的問(wèn)題，農(nóng)民因此在建房一事上相當(dāng)慎重。如果通過(guò)政策引導(dǎo)和村莊規(guī)劃，要求農(nóng)民必須在規(guī)劃區(qū)建房，必須將老宅基地退還給村集體，政府再補(bǔ)貼部分拆舊建新的費(fèi)用，老宅基地會(huì)隨著時(shí)間推移逐漸退出。另外，當(dāng)前耕地拋荒的存在，一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，二是公共服務(wù)不到位，如果政府在在產(chǎn)中環(huán)節(jié)提供優(yōu)良的社會(huì)化服務(wù)，在機(jī)耕道建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施方面做好配套建設(shè)，耕地保護(hù)的質(zhì)量相比以前會(huì)大大地提高。由此，政府因地制宜地規(guī)劃居民點(diǎn)，使之離耕地距離遠(yuǎn)近適當(dāng)，就既可以兼顧好耕地保護(hù)和公共投入。
三是如何平衡好農(nóng)民分化與生活質(zhì)量提高的問(wèn)題。當(dāng)前的農(nóng)民群體已發(fā)生劇烈分化，不同農(nóng)民的生產(chǎn)生活訴求不同，在居住點(diǎn)選擇和房屋建設(shè)上因此有差別。提高轉(zhuǎn)移支付的瞄準(zhǔn)率，改革城鄉(xiāng)二元治理體制，以緩解在村農(nóng)戶(hù)的熟人社會(huì)解體問(wèn)題，使有意愿和能力進(jìn)城的農(nóng)戶(hù)有序轉(zhuǎn)出去，不僅關(guān)系到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效果，而且關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的績(jī)效。通過(guò)良好村莊規(guī)劃實(shí)現(xiàn)居住空間的重組，進(jìn)而帶來(lái)村莊社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，應(yīng)是基層組織實(shí)施村莊建設(shè)的重點(diǎn)。畢竟，它能推動(dòng)離村者和在村者的各得其所，緩解因居住過(guò)度分化引發(fā)的相對(duì)剝奪感。要注意的是，單純的居住空間規(guī)劃只能為村民交往創(chuàng)造條件，通過(guò)建設(shè)文化組織，如成立老年人協(xié)會(huì)、婦女腰鼓隊(duì)，開(kāi)拓公共、半公共的生活空間，才能促進(jìn)村民間的情感、責(zé)任連帶，消除群眾交流的精神疑慮增強(qiáng)新村的凝聚力。如此，村民才愿意搬遷于此，才愿意在生產(chǎn)上互助、在生活上關(guān)心他人。
通過(guò)國(guó)家資源投入帶動(dòng)的村莊居民點(diǎn)建設(shè)，既可以提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，又可以保障小農(nóng)家計(jì)來(lái)源的穩(wěn)定，還可以提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效果，是一個(gè)制度設(shè)計(jì)簡(jiǎn)約、法律不用突破，花費(fèi)不用太多的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方案。地票制度在改善農(nóng)民生活上邁出的重要一步是，通過(guò)項(xiàng)目制方式調(diào)動(dòng)集體自主治理的積極性，搭建起以外部資源輸入帶動(dòng)村莊發(fā)展的框架。但因?yàn)閷?duì)新村居民點(diǎn)建設(shè)不夠重視，對(duì)村莊生產(chǎn)性特征不夠關(guān)注，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)福利思考不多，導(dǎo)致地票制度的基層實(shí)踐出現(xiàn)問(wèn)題。
筆者以為，以規(guī)劃為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方案，可以與地票制度的完善相結(jié)合。具體說(shuō)來(lái)，就是以農(nóng)民的家庭生命周期為基礎(chǔ)，借鑒梯度轉(zhuǎn)移理論因地制宜地規(guī)劃，將人口流動(dòng)與宅基地利用相關(guān)聯(lián)起來(lái)。地票制度堅(jiān)持農(nóng)民自愿及政府篩查，對(duì)于少數(shù)有意愿進(jìn)城者，在符合客觀(guān)進(jìn)城條件下，先將老宅基地復(fù)墾驗(yàn)收獲得指標(biāo)，再將該指標(biāo)與人的城市化需要相掛鉤，由此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地就可以動(dòng)態(tài)地平衡。對(duì)于大部分沒(méi)有能力進(jìn)城者，應(yīng)從農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求出發(fā)，將規(guī)劃點(diǎn)定位于農(nóng)業(yè)耕作半徑內(nèi)，同時(shí)考慮公共服務(wù)的低成本投入，由此，耕地保護(hù)與村莊建設(shè)能有效協(xié)調(diào)。
當(dāng)村莊公共建設(shè)獲得了必備的資金投入，當(dāng)城市公共資源配置有了基本資金保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)就能高效地實(shí)現(xiàn)，重慶地票制度實(shí)踐就可以走得更遠(yuǎn)更好。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：劉銳，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員,華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員,研究方向:土地問(wèn)題與地方治理
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第5期
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