農(nóng)村基層治理模式，直接關(guān)系廣大農(nóng)民群眾切身利益，影響國(guó)家大政方針貫徹落實(shí)和農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。探索科學(xué)合理的農(nóng)村基層治理模式，對(duì)于夯實(shí)國(guó)家發(fā)展基礎(chǔ)、改善民生福祉、提高基層民主程度、促進(jìn)農(nóng)村全面健康發(fā)展具有重要意義。面對(duì)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)村現(xiàn)代化“四化同步”快速發(fā)展的新形勢(shì)，亟需對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層治理模式進(jìn)行深入研究和創(chuàng)新完善，構(gòu)建更加有利于促進(jìn)農(nóng)村健康快速發(fā)展的科學(xué)治理模式。因此，近期將推出作者關(guān)于我國(guó)農(nóng)村基層治理的改革思路的系列文章，敬請(qǐng)關(guān)注。
一、我國(guó)農(nóng)村基層治理模式變遷
在兩千余年的封建社會(huì)中，由于皇權(quán)不下縣，我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期以宗族鄉(xiāng)賢士紳治理模式為主。建國(guó)后，隨著國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一插到底式的組織動(dòng)員，原有的宗族鄉(xiāng)賢士紳治理模式完全瓦解，取而代之的是國(guó)家直接管理下的農(nóng)村集體所有制基層自治模式。農(nóng)村基層自治模式的具體形式，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，以及三農(nóng)政策的變化，不斷變遷發(fā)展。根據(jù)農(nóng)村基層治理主體、治理主要任務(wù)、治理資源流向等治理特征變化，主要可分為五個(gè)階段（表1）：
一是農(nóng)會(huì)治理模式階段（1949-1952）。該階段主要指建國(guó)初期至社會(huì)主義改造全面完成前一個(gè)短暫過(guò)渡時(shí)期。該階段，廣大農(nóng)村剛剛獲得解放，尚未建立起統(tǒng)一的、規(guī)范的治理體系，由革命中走來(lái)的農(nóng)會(huì)組織，短暫代替了這一階段的農(nóng)村治理權(quán)力真空，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的基本管理，維護(hù)了農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)生活秩序，保障了農(nóng)村基層治理向新的國(guó)家治理體系的順利過(guò)渡。該階段農(nóng)村資源以自我保障為主，同時(shí)為新生國(guó)家政權(quán)提供支撐。
二是生產(chǎn)隊(duì)治理模式階段（1953-1978）。該階段主要指社會(huì)主義改造完成，農(nóng)村開始推行合作化運(yùn)動(dòng)，直至公社——生產(chǎn)隊(duì)治理體系解體的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。該時(shí)期，農(nóng)村的治理主體是生產(chǎn)隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)政社經(jīng)合一，既執(zhí)行公社下達(dá)的各種命令，如生產(chǎn)計(jì)劃、政治宣傳等，也負(fù)責(zé)本村的公共服務(wù)提供、內(nèi)部管理等事務(wù)，是國(guó)家全面管理體制下的農(nóng)村基本單元。該階段農(nóng)村資源大量向城市、工業(yè)等經(jīng)濟(jì)部門輸送，農(nóng)村為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出巨大犧牲和貢獻(xiàn)。
三是村兩委治理模式階段（1979-2006）。該階段主要指公社——生產(chǎn)隊(duì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村體制轉(zhuǎn)變，直至農(nóng)業(yè)稅全面取消階段。隨著國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，改革開放逐步深化，國(guó)家對(duì)農(nóng)村逐步放松管制，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度逐漸成為農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度。該階段村兩委是主要治理主體，鄉(xiāng)村關(guān)系仍然十分緊密。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接介入農(nóng)村公共事務(wù)，是農(nóng)村公共事務(wù)的提供者和管理者，在鄉(xiāng)村關(guān)系中處于主導(dǎo)地位。村兩委直接負(fù)責(zé)“三提五統(tǒng)”等公款公糧的交納，負(fù)責(zé)村辦小學(xué)、醫(yī)療點(diǎn)、計(jì)劃生育、道路、水利等公共事務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的籌建管理，以及本村內(nèi)部事務(wù)的協(xié)調(diào)管理。該階段農(nóng)村財(cái)富的生產(chǎn)能力不斷提高，但農(nóng)村資源的基本流向格局并未改變，農(nóng)村依然向城市、工業(yè)等經(jīng)濟(jì)部門輸送大量資源。該階段大約持續(xù)了近30年時(shí)間，基本構(gòu)成了我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村基層治理的主要形態(tài)。在該階段后期，隨著費(fèi)改稅，國(guó)家從農(nóng)村提取資源的弱化，該治理模式也逐步弱化。
四是后農(nóng)業(yè)稅模式階段（2007-2012）。該階段主要指農(nóng)業(yè)稅全面取消后的短暫過(guò)渡時(shí)期。該階段由于“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)稅的全面取消，國(guó)家不再?gòu)霓r(nóng)村直接提取資源，但同時(shí)國(guó)家也尚未向農(nóng)村直接注入資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏介入村莊內(nèi)部治理的動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村關(guān)系開始逐步淡化，除了必須的行政事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員逐漸很少下村。村兩委人員缺乏村莊治理的動(dòng)力和資源，農(nóng)村處于無(wú)人管事、無(wú)錢辦事的狀態(tài)。該階段農(nóng)村基層治理相對(duì)比較靜寞，矛盾較少、事務(wù)也較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村主體均處于暫時(shí)性的不適應(yīng)狀態(tài)，該階段是農(nóng)村基層治理最為脆弱的階段。
五是資源反哺治理模式階段（2012至今）。該階段主要指國(guó)家確定以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，開始大規(guī)模出臺(tái)實(shí)施支農(nóng)惠農(nóng)政策階段。該階段一直延續(xù)至今。隨著國(guó)家一般轉(zhuǎn)移支付及各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的下?lián)埽蒉r(nóng)政策資金項(xiàng)目和大量資源投入農(nóng)村。農(nóng)村逐漸由取消農(nóng)業(yè)稅后初期的無(wú)米下鍋狀態(tài)，變成擁有大量可利用資源。農(nóng)村治理工作重點(diǎn)逐步由如何籌措資源，變成如何分配資源。在項(xiàng)目進(jìn)村的影響下，村兩委在惠農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施、內(nèi)部治理中的話語(yǔ)權(quán)和自主權(quán)越來(lái)越大，在農(nóng)村基層治理中逐步處于主導(dǎo)地位。
二、我國(guó)農(nóng)村基層治理模式自我完善探索
為及時(shí)有效應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層治理發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)的各種不足與挑戰(zhàn)，我國(guó)農(nóng)村基層治理模式，以村兩委為主要治理主體，不斷創(chuàng)新探索完善發(fā)展。通過(guò)政策的主動(dòng)出臺(tái)，地方群眾的大膽實(shí)踐，學(xué)者的深入研究，我國(guó)農(nóng)村基層治理在實(shí)踐探索和理論研究等方面，均取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)成果，形成了許多可供借鑒的機(jī)制和模式，為農(nóng)村基層治理模式深入完善奠定了基礎(chǔ)。
一是一肩挑模式。在村民自治制度設(shè)計(jì)建立之處，村支部書記、村委會(huì)主任分別由不同人員擔(dān)任，各自承擔(dān)不同職責(zé)。在村兩委發(fā)展過(guò)程中，由于村支部書記、村委會(huì)主任之間，經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、職責(zé)交叉、彼此掣肘、互相對(duì)立等糾紛，甚至出現(xiàn)村委會(huì)主任凌駕村支部書記之上等現(xiàn)象，為避免村莊內(nèi)耗，同時(shí)也為加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，一段時(shí)期內(nèi)，各地曾大力推廣村支部書記、村主任一肩挑制度，甚至部分地區(qū)要求一肩挑比例達(dá)到95%以上。一肩挑模式雖然一定程度上緩解發(fā)農(nóng)村基層治理內(nèi)部矛盾，但該模式與村兩委制度的設(shè)計(jì)初衷有悖，而且在實(shí)踐中，由于實(shí)際利益考慮，各地大多有村支部書記、村委會(huì)主任分設(shè)的傾向，因此在農(nóng)村基層組織建設(shè)基本穩(wěn)定后，該模式也不再作為硬性要求強(qiáng)制推廣。
二是基層組織陣地建設(shè)。該項(xiàng)舉措的出臺(tái)，主要是應(yīng)對(duì)后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，農(nóng)村基層組織軟弱渙散，基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺乏基本活動(dòng)場(chǎng)所而出臺(tái)。該項(xiàng)活動(dòng)由組織部門牽頭，在全國(guó)統(tǒng)一組織開展。在強(qiáng)有力的財(cái)政資金保障下，該項(xiàng)政策取得巨大成效，全國(guó)農(nóng)村基層組織陣地建設(shè)得到巨大改觀，大多數(shù)村兩委辦公場(chǎng)所得到統(tǒng)一建設(shè)修繕，配備了大量辦公桌椅、電腦、多媒體等基礎(chǔ)設(shè)施，基本實(shí)現(xiàn)了在農(nóng)村看得到紅旗、看得到黨組織所在的政策目的。但實(shí)踐中，也出現(xiàn)了大量新改擴(kuò)建的農(nóng)村基層陣地未能得到充分利用，大多公共設(shè)施處于閑置狀態(tài)，一定程度了降低了該政策的社會(huì)效果。
三是一定三有機(jī)制。該項(xiàng)政策的出臺(tái)背景，與基層組織陣地建設(shè)政策的出臺(tái)背景相同，均是針對(duì)后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期農(nóng)村基層組織弱化渙散而出臺(tái)的補(bǔ)救措施。“一定三有”，即定權(quán)責(zé)立規(guī)范，收入有保障，干好有希望，退后有保障。各地實(shí)踐中，對(duì)該政策不斷完善，保障力度不斷加大。該政策使村干部，由原先的義務(wù)為村民服務(wù)性質(zhì)，變成國(guó)家的編外聘任人員。村級(jí)組織成員有了實(shí)際的利益保障，村兩委干部從事村級(jí)事務(wù)的積極性和戰(zhàn)斗力一定程度上得到了恢復(fù)。
四是六位一體模式。“六位一體”，即村黨組織、村委會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作組織、村代會(huì)、村務(wù)監(jiān)督季員會(huì)、村和諧促進(jìn)會(huì)等為一體的村級(jí)組織體系。該模式是對(duì)農(nóng)村既有多元自治組織的整合，希望對(duì)各類組織進(jìn)行整合凝聚，以期進(jìn)一步提高農(nóng)村治理水平。與之相似的模式還有基層黨組織全覆蓋、農(nóng)村民主組織全覆蓋、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織全覆蓋、綜治維穩(wěn)組織全覆蓋“四個(gè)組織全覆蓋”等具體模式。該類模式理論上對(duì)健全農(nóng)村基層治理具有較好效果，但實(shí)際推廣中由于難以保證村民平等參與權(quán)等原因而推廣效果不佳，形式大于效果，實(shí)際成效大多僅限于極個(gè)別試點(diǎn)村莊。
五是五瓣章模式。五瓣章模式指將村委會(huì)公章、村財(cái)務(wù)公章等分成五瓣，分別由不同人員保管，只有五個(gè)人共同同意才能使用的模式。該模式又有三瓣章、七瓣章等不同形式，在全國(guó)各地均有出現(xiàn)，如貴州錦屏縣、河北青縣等。該模式大多源于村民的自發(fā)行為，暗合分權(quán)制衡思想，是改善村級(jí)治理的積極創(chuàng)新。但該模式由于實(shí)際運(yùn)行及法律制度等方面的困境，一直未能全面推廣，大多局限于個(gè)別探索村周邊區(qū)域。
六是微治理模式。微治理是對(duì)村民自發(fā)改善村級(jí)治理探索的統(tǒng)一概括，微治理的具體形式多樣，各不相同，但共同點(diǎn)是民主參與，民主監(jiān)督、自我管理、自我服務(wù)。具體有山東的村民議政日、安徽的村民理事會(huì)、山西的鄉(xiāng)村社區(qū)等。該類模式屬于自發(fā)性質(zhì)，村民參與性高、目的集中、成效明顯，實(shí)際效果好過(guò)于自上而下推廣的“四議兩公開”等模式，對(duì)完善村兩委治理模式具有積極補(bǔ)充作用，值得深入研究借鑒。但該模式也由于自發(fā)性質(zhì)，各村情況千差萬(wàn)別，難以形成統(tǒng)一制度全面推廣。
七是能人治村模式。該模式又名領(lǐng)頭雁工程、致富帶頭人工程等，指推選具有較高致富能力、群眾威望較高的人擔(dān)任村兩委干部，帶領(lǐng)村民致富奔小康、建設(shè)和諧新農(nóng)村的模式。該模式一定程度上對(duì)加強(qiáng)村級(jí)治理主體建設(shè)，促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用，但由于人員甄別困難，實(shí)踐中經(jīng)常有致富能力高但品性不佳的人被推舉為村兩委負(fù)責(zé)人，影響了該政策的實(shí)施效果。同時(shí)能人治村也會(huì)進(jìn)一步加劇了村莊治理的能者壟斷現(xiàn)象，不利于促進(jìn)村民平等自治進(jìn)程。
八是大學(xué)生村官制度。該制度源于江蘇，后推廣于全國(guó)，是對(duì)大學(xué)生三下鄉(xiāng)志愿者活動(dòng)的制度化改進(jìn)完善。該制度初衷是為農(nóng)村輸送新鮮血液，培養(yǎng)基層干部，擴(kuò)大大學(xué)生就業(yè)。該制度實(shí)施以來(lái)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了該制度的最初目標(biāo)，農(nóng)村年輕人多了起來(lái)，鄉(xiāng)村治理力量得到充實(shí)，一大批大學(xué)生村官典型不斷涌現(xiàn)，成為當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)的示范標(biāo)桿。但該制度實(shí)踐中，也出現(xiàn)大學(xué)生村官與農(nóng)村結(jié)合不緊密，沉不下、留不住，經(jīng)常被鄉(xiāng)以上機(jī)關(guān)借調(diào)，大學(xué)生村官職責(zé)不清，淪為村內(nèi)勤雜工等現(xiàn)象，影響了大學(xué)生村官作用的發(fā)揮和大學(xué)生村官制度的社會(huì)形象，大學(xué)生村官制度需要進(jìn)一步健全完善。
九是駐村幫扶制度。駐村幫扶制度是各地加強(qiáng)農(nóng)村基層治理、加快新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，具體名目有萬(wàn)名干部大下鄉(xiāng)、三進(jìn)三同、基層建設(shè)年等不同活動(dòng)名稱，特別是近年來(lái)隨著群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的深入推進(jìn)和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面開展，該項(xiàng)制度越來(lái)越常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。中央近期便專門下發(fā)了關(guān)于選派脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)第一支部書記的通知。該制度與我黨在農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)模式淵源深厚，是我黨踐行群眾路線的重要體現(xiàn)，是對(duì)基層包村干部制度的加強(qiáng)提升。該制度有力地促進(jìn)了各方資源向農(nóng)村的匯聚投入，有效地改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基層治理，取得了積極成效。但該制度也存在重經(jīng)濟(jì)經(jīng)黨建、未能深入介入村莊內(nèi)部事務(wù)、與村莊結(jié)合不緊密、重表面建設(shè)、短期性強(qiáng)、活動(dòng)成本高、資源利用效率不高、激勵(lì)不足等問(wèn)題，亟需改進(jìn)完善。
（作者：河北省張家口市農(nóng)委）
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