自1986年決策科學(xué)化、民主化提出以來，歷經(jīng)30多年的建設(shè)，各級黨委和政府的決策科學(xué)化民主化水平已有顯著提高，決策過程已從非制度化決策走向制度化決策、從個人集中走集體決策和共識型決策、從經(jīng)驗決策走向科學(xué)決策。但是，目前依然有的地方或部門公共決策質(zhì)量不高、決策失誤頻繁，不僅造成巨大的經(jīng)濟損失，還使社會為之付出沉重的代價。有學(xué)者甚至提出：決策失誤是中國最大的失誤，是中國最大的浪費，也是中國最大的腐敗。如何推進公共決策科學(xué)化、民主化仍是各級黨委和政府需要探索和實踐的長期任務(wù)。
縣級公共決策及其在國家和地方治理中的特點
提高縣級公共決策水平，對于實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化具有特別重要的基礎(chǔ)性意義。縣級公共決策是由縣、縣級市、區(qū)、旗等縣級黨委政府或職能部門作出的，直接關(guān)系到廣大群眾利益的決策。從性質(zhì)來看，縣級決策既包含縣級自主性地作出具有主動性和創(chuàng)造性的決策，也包含縣級落實上級決策過程中執(zhí)行層面的決策。從決策制定的主體層級來看，縣級公共決策包括：縣委、縣政府單獨或聯(lián)合作出的公共決策；縣委、縣政府轉(zhuǎn)發(fā)職能部門的公共決策；縣委部門和縣政府部門作出的公共決策等。從決策內(nèi)容來看，縣級公共決策主要的領(lǐng)域是：重大項目建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃、縣域改革創(chuàng)新事項、各類社會民生決策（包含就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、養(yǎng)老、住房和社會治安等）。
與國家和中央層面決策、省級決策和地市級等決策活動相比較，縣級公共決策具有鮮明的特征。一是具有很強的操作性和針對性。事實上，在國家和上級政策的“大框架”下，縣級層面更多是落實國家和上級政策過程中執(zhí)行層面的決策。二是具有承上啟下的節(jié)點性質(zhì)。從縣級行政區(qū)劃的地位來看，在我國五級政府體制中，2800多個縣級黨委和政府在地方治理中具有承上啟下的基礎(chǔ)性地位。從國家治理的宏觀架構(gòu)來看，縣級行政區(qū)域處于中央與基層、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的結(jié)合部位，是中國國家治理體系的節(jié)點部位。三是具有廣泛的影響性。縣域內(nèi)公共決策作出后，將直接面對廣大的基層農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，關(guān)系到縣域群眾的切身實際利益。四是縣級公共決策在成型后，具有長期性和穩(wěn)定性的特征。從歷史上來看，縣在中國一直是最穩(wěn)定、變動最小的行政單位。五是縣級公共決策囊括地方治理的各個領(lǐng)域，具有很強的完整性特征。縣級黨委和政府“麻雀雖小，五臟俱全”，除國防和外交外，有健全的、系統(tǒng)的管理職能和機構(gòu)，形成與國家、省、地市“上下同構(gòu)”的完整治理結(jié)構(gòu)。作為國家治理和地方治理的“縮影”，縣級也為推進國家、省和地級市決策科學(xué)化、民主化提供了一個參考“樣本”。
縣級推進決策科學(xué)化、民主化存在的主要問題
從決策制度來看，縣級決策科學(xué)化、民主化制度建設(shè)還不夠完善和成熟
一是依法決策制度不完善，決策法治化程度低。縣級決策制度建設(shè)滯后，縣級各職能部門也存在這樣的問題。有的重大公共決策未經(jīng)嚴格的決策程序，或者決策程序走過場，對決策沒有周密的事前審議和協(xié)商，便倉促作出。有的地方，“一個領(lǐng)導(dǎo)一個決策、一個思路、一個程序”，決策制度化和規(guī)范化程度不夠。二是重大決策程序中的公眾參與形式化、道具化。尚缺乏一套能使公眾參與政府決策的權(quán)利得以實現(xiàn)的有效機制。盡管公眾參與在政治層面和法律層面得到高度重視，但是在實際操作上，重大公共決策領(lǐng)域中的公眾參與仍存在許多問題。有的決策者或機構(gòu)會通過一定手段合理規(guī)避公眾參與，例如征求意見時間短、表述不清楚、參與的廣泛性不夠等。三是公共決策信息公開不足。許多信息公開側(cè)重決策結(jié)果公開，回避滿足公眾需要和公眾關(guān)心的實質(zhì)信息公開、決策過程公開。近年來，由公共決策引發(fā)的群體性事件表明，信息不對稱是造成事件的關(guān)鍵原因。政府沒有及時向群眾傳遞信息，保障群眾的知情權(quán)；群眾對事關(guān)自身的重大決策不知曉，最終造成了“群眾有誤會”、釀成群體性事件。四是重決策制定和執(zhí)行、輕評估和監(jiān)督問責。公共政策從制定到執(zhí)行、評估、調(diào)整與終結(jié)，是一個完整的閉環(huán)運行過程。許多地方公共決策強調(diào)決策制定和執(zhí)行等前半個政策過程，忽視評估和監(jiān)督問責等后半個過程。總體上，決策后的績效評估與責任追究成為公共決策體制機制建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。
從決策環(huán)境來看，推進縣級公共決策科學(xué)化、民主化建設(shè)的環(huán)境條件需要優(yōu)化
縣級公共決策科學(xué)化民主化，除了取決于縣級黨委和政府等主體外，還要取決于外部環(huán)境因素。一是上級賦予縣級的決策體制環(huán)境和條件問題。縣級領(lǐng)導(dǎo)干部在作事關(guān)群眾的重大公共決策時，除考慮群眾之外，也會考慮上級“怎么看”。上級的認識和態(tài)度構(gòu)成推進縣級公共決策科學(xué)化、民主化建設(shè)面臨的首要而關(guān)鍵的制度環(huán)境。例如，上訪與追責問題經(jīng)常是構(gòu)成縣級決策者“不敢擔當”、重大公共決策遲緩效率低的重要原因。二是專家咨詢智力資源供給需求結(jié)構(gòu)不匹配問題。從層級結(jié)構(gòu)分布和配置來看，總體上，我國服務(wù)決策科學(xué)化民主化的專家資源呈“自上到下的倒三角形分布”，越往縣級專家智力資源供給越少。但是在專家智力資源的需求結(jié)構(gòu)上，決策科學(xué)化民主化需求呈“自上到下的正三角形分布”，越往縣級、專家智力資源需求越大。目前，主要的專家智力資源集中在中上行政層級，縣級區(qū)域很難吸引到有效的專家智力資源服務(wù)于決策，并就縣級公共決策問題給出專業(yè)判斷。
從決策個體來看，決策民主化和法治化意識相對淡薄，存在理念、習(xí)慣和方法不適應(yīng)的地方經(jīng)過30多年的決策科學(xué)化和民主化建設(shè)，縣級決策者對決策的科學(xué)化非常重視，相比而言，對決策的民主化和法治化還存在認識不到位的地方。有的決策者民主意識和法治意識淡薄。不僅是主要決策者民主意識需要提高，決策參與者民主意識和素質(zhì)同樣重要。不少縣級主要決策者指出：“在決策過程中，受到傳統(tǒng)文化等因素的影響，即使充分發(fā)揚民主，許多參與者也不愿意主動積極發(fā)言，民主參與決策的素質(zhì)不夠”。尤其是當面對涉及群眾利益的重大公共決策（例如拆遷、垃圾焚燒廠建設(shè)等）時，有的決策者認為征求公眾意見或公眾參與“費事費神”，搞了公眾參與、政府權(quán)威和效率受到挑戰(zhàn)等。有的決策者認為決策民主與效率有矛盾，不同的發(fā)展階段應(yīng)該考慮不同的側(cè)重，后發(fā)地區(qū)和發(fā)達地區(qū)不一樣，應(yīng)該有區(qū)分，堅持效率優(yōu)先、推進科學(xué)化，忽視決策民主化。有的認為決策民主化沒有多大必要，與現(xiàn)實有點脫離。此外，不少決策者還未完全掌握推進民主決策的操作性方法和技術(shù)。對于什么樣的決策情境下應(yīng)該組織引導(dǎo)實施公眾參與、讓誰對公共決策活動進行公眾參與、決策中的公眾參與實施到怎樣的程度、決策前和決策中怎樣展開公眾參與等問題，缺乏一套成熟有效的操作性管理辦法。
進一步推進縣級公共決策科學(xué)化、民主化、法治化的對策思考
健全依法決策機制，推進縣級公共決策科學(xué)化、民主化、法治化
黨的十八大報告指出：堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策。十八屆四中全會《決定》明確提出：把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。第一，作為縣級黨委和政府，要健全依法決策機制、完善黨委和政府決策程序、議事規(guī)則。重點是要推進縣級決策合法性審查機制建設(shè)，完善法律顧問制度，確保決策依法合規(guī)，推進縣級公共決策科學(xué)化、民主化、法治化。第二，作為重大行政決策法定程序之首，針對重大公共決策，建立有序、有效和可操作的公眾參與制度是當務(wù)之急。針對縣域決策，從決策質(zhì)量和公眾接受認同的兩個維度，梳理出側(cè)重于科學(xué)決策的重大事項、側(cè)重于民主決策的重大事項，精細化地分類推進決策科學(xué)化民主化。比如，北京市朝陽區(qū)實施“問政會”“黨政群工商共治”，對引導(dǎo)和組織基層治理中的公眾參與進行了有益的探索。第三，健全信息公開機制。按照堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開，及時向群眾傳遞決策信息。第四，建立縣級重大公共決策績效評估機制。在重大決策實施后，應(yīng)當確定機構(gòu)和人員，通過抽樣檢查、跟蹤調(diào)查、評估等方式，定期對決策的執(zhí)行情況進行跟蹤與反饋，及時發(fā)現(xiàn)決策存在的問題，適時調(diào)整和完善有關(guān)決策，減少決策失誤造成的損失。在對決策績效評估基礎(chǔ)上，對縣級重大決策失誤實行問責，探索建立和完善縣級重大決策終身責任追究與倒查制度。
優(yōu)化制度環(huán)境，完善促進縣級公共決策科學(xué)化、民主化和法治化的外部條件
第一，建立縣級決策專家?guī)欤瑑?yōu)化縣級決策智力供給。為克服專家論證供給和需求的“倒三角”困境，各級政府及部門要鼓勵專家“下沉”“向下看”。縣級黨委政府要“巧借外力”，建立完善縣級重大決策專家?guī)熘贫龋瑥淖陨頉Q策實際需求出發(fā)，找準專家服務(wù)地方公共決策。加強專家論證的激勵機制和責任機制建設(shè)。有條件的地方，依托縣級所屬事業(yè)單位（黨校、研究機構(gòu)等），建立縣級智庫。充分發(fā)揮研究室在縣級公共決策中的參謀作用。第二，落實和建立縣級改革創(chuàng)新失誤的容錯和糾錯機制。按照十八屆六中全會“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”的要求，盡快建立針對縣級層面的容錯糾錯機制。適當給縣級決策空間，增加靈活性，尤其是要分門別類地看待群體性事件和上訪事件，對于不是由縣級決策引發(fā)造成的事件，上級應(yīng)當科學(xué)地對待和區(qū)分。
提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策素質(zhì)和能力，革新傳統(tǒng)的決策理念習(xí)慣、方法和技術(shù)
縣級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是縣委書記，掌握決策科學(xué)化、民主化理論和能力，對于實現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化具有關(guān)鍵作用。從理論上來看，決策是管理的核心職能。管理學(xué)認為，管理具有計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大職能，決策是貫穿在五大職能之中的通用職能。著名管理學(xué)家郝伯特·西蒙曾說，管理就是決策。毛澤東曾說，領(lǐng)導(dǎo)者的責任，歸結(jié)起來，主要地是出主意、用干部兩件事。從實踐來看，縣域作為前線陣地，縣級領(lǐng)導(dǎo)干部作為地方戰(zhàn)略性核心群體，需要通過各種重大公共決策完成促發(fā)展、保穩(wěn)定和民生等重大任務(wù)，在促進決策科學(xué)化民主化方面需求十分迫切。2015年1月，習(xí)近平總書記在同第一期縣委書記研修班學(xué)員進行座談時指出：縣委是我們黨執(zhí)政興國的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”。西方中國問題研究專家托馬斯·海貝勒、舒耕德等也認為，在中國黨政決策結(jié)構(gòu)中，縣級領(lǐng)導(dǎo)干部具有當?shù)刂卮蠊矝Q策權(quán)力，是地方戰(zhàn)略性核心群體。
第一，縣級領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持樹立科學(xué)思維、民主思維和法治思維，提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策素質(zhì)和能力。加強縣級領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究、走群眾路線，通過調(diào)查研究、走訪群眾挖掘深度信息，消除信息不對稱，使之制度化和程序化。第二，重視縣級重大公共決策中的公眾參與，樹立科學(xué)決策、民主決策的現(xiàn)代公共管理理念。不管公共管理者承認不承認、愿意不愿意、喜歡不喜歡、歡迎不歡迎，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾參與都將在社會公共生活和重大公共決策中發(fā)揮越來越重要的作用，體現(xiàn)越來越大的影響力。公共管理者對公眾參與行動采取回避和無視的態(tài)度是不現(xiàn)實的。第三，決策者要培養(yǎng)開放式?jīng)Q策習(xí)慣，克服消除封閉式、“閉門式”決策習(xí)慣。推進決策公開化、透明化，從根本上消除政府與公眾之間不信任甚至是“誤會”狀態(tài)，走出“塔西佗陷阱”的困擾。此外，要完善縣級公共決策數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)建設(shè)，建立跨部門信息和數(shù)據(jù)共享機制，利用大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)，為縣級公共決策提供充分的信息支持。
（作者：中央黨校政法教研部講師）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國黨政干部論壇》 第2017 0506期
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