——回顧與淺析歷年中央一號文件中的相關表達
黨中央、國務院歷來高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作?；仡欁?004年以來至今14年的中央一號文件，大約有將近1/10的篇幅是關于如何以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為途徑來解決“三農(nóng)”問題的內容，這也體現(xiàn)出我國的“三農(nóng)”問題并非單純的農(nóng)業(yè)問題，而是一個與我國城鎮(zhèn)化進程相生相伴的統(tǒng)籌發(fā)展問題。以下著重就歷年中央一號文件中關于以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為途徑來解決我國“三農(nóng)”問題的改革思路與政策舉措作相關解讀與展望。
一、改革思路“以人為本”，強調公平與共享
歷年來，中央一號文件中都把促進農(nóng)民持續(xù)增收、保障農(nóng)民合法權益、縮小城鄉(xiāng)公共服務差距作為堅持改善民生，不斷解決農(nóng)民生產(chǎn)生活最迫切的實際問題予以高度重視，并作為城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定和全面建成小康社會的重要組成部分，在增加農(nóng)民收入、提升農(nóng)民權益并構建長效機制方面始終堅持“以人為本”的改革思路，強調公平與共享的理念，以此作為解決我國“三農(nóng)”問題的出發(fā)點和落腳點。
（一）著力增加農(nóng)民收入
一是通過“加強對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓”來提升農(nóng)民就業(yè)能力和渠道。2004年文件強調“這是提高農(nóng)民就業(yè)能力、增強我國產(chǎn)業(yè)競爭力的一項重要的基礎性工作，各地區(qū)和有關部門要作為一件大事抓緊抓好?！?009年文件指出要積極擴大農(nóng)村勞動力就業(yè)，城鄉(xiāng)基礎設施建設和新增公益性就業(yè)崗位，要盡量多使用農(nóng)民工。
二是通過“努力促進農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)”擴大農(nóng)民就業(yè)范圍和收入水平。2010年文件指出“積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林旅游和農(nóng)村服務業(yè)，拓展農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)空間。完善促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的政策措施，將農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民就地就近創(chuàng)業(yè)納入政策扶持范圍?！?/p>
三是通過“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革”實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加。2014年文件中指出“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，賦予農(nóng)民對落實到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，加強農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，提高集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)運營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟?！?016年文件指出“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益?！?/p>
（二）著力提升農(nóng)民權益
一是通過“保障務工農(nóng)民的合法權益”解決農(nóng)民工進城后顧之憂。2005年文件指出“進一步清理和取消各種針對務工農(nóng)民流動和進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制。逐步建立務工農(nóng)民社會保障制度，依法將務工農(nóng)民全部納入工傷保險范圍，探索適合務工農(nóng)民特點的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險辦法。認真解決務工農(nóng)民的子女上學問題?！?/p>
二是通過“提升農(nóng)村基本公共服務水平”縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距。2017年文件指出“全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務教育經(jīng)費保障機制。繼續(xù)提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險籌資水平，加快推進城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合。加強農(nóng)村基層衛(wèi)生人才培養(yǎng)。完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險籌資和保障機制。健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人、殘疾人關愛服務體系。” 2012年文件指出“全面貫徹落實黨的十七屆六中全會精神，促進城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展，增加農(nóng)村文化服務總量，縮小城鄉(xiāng)文化發(fā)展差距。”
三是通過“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制”切實維護農(nóng)民的民主和自治權利。2013年文件指出“加強農(nóng)村基層民主管理，深入推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算、公共資源配置、重大建設項目、社會公益事業(yè)等領域的信息公開。”2014年文件指出“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點，有條件的地方穩(wěn)步推進農(nóng)村社區(qū)化管理服務?！?/p>
（三）著力構建長效機制
一是通過“有序推進農(nóng)村土地管理制度改革”在確保農(nóng)民土地利益同時合理推進城鎮(zhèn)化進程。2010年文件中提出“有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，周轉指標納入年度土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農(nóng)民利益。按照嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控的原則，規(guī)范農(nóng)村土地管理制度改革試點?！?/p>
二是通過“有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”逐步解決農(nóng)業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題。2013年文件指出“把推進人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務。加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。加強農(nóng)民工職業(yè)培訓、社會保障、權益保護，推動農(nóng)民工平等享有勞動報酬、子女教育、公共衛(wèi)生、計劃生育、住房租購、文化服務等基本權益，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋?！?/p>
三是通過“完善農(nóng)村土地承包政策”建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制。2014年文件指出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。”2017年文件指出“分類實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權能，建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管機制。”
二、政策舉措“城鄉(xiāng)一體”，注重協(xié)調與共贏
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是我國“四化同步”、“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略中必然要求，實行以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的必由之路，是我國城鎮(zhèn)化推進到一定階段必須予以正視的矛盾和機遇。城鄉(xiāng)一體發(fā)展既能有效解決“三農(nóng)”短板問題，又給城鎮(zhèn)化提供了廣闊的空間和持續(xù)的動力，因此，歷年來中央一號文件都強調政策制定的“城鄉(xiāng)一體”性，注重城鄉(xiāng)協(xié)調與共贏發(fā)展。
（一）加快推進以工促農(nóng)
一是“實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和‘多予少取放活’的方針”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。2006年文件強調“順應經(jīng)濟社會發(fā)展階段性變化和建設社會主義新農(nóng)村的要求，堅持‘多予少取放活’的方針，重點在‘多予’上下功夫。調整國民收入分配格局，國家財政支出、預算內固定資產(chǎn)投資和信貸投放，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入?！?/p>
二是“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求切實加大“三農(nóng)”投入力度”，建立促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的投入保障機制。2008年文件強調“要堅持并落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，堅持做到縣級以上各級財政每年對農(nóng)業(yè)總投入增長幅度高于其財政經(jīng)常性收入增長幅度，堅持把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉向農(nóng)村。”
三是“健全農(nóng)業(yè)支持保護制度”不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度。2013年文件指出“按照增加總量、優(yōu)化存量、用好增量、加強監(jiān)管的要求，不斷強化農(nóng)業(yè)補貼政策，完善主產(chǎn)區(qū)利益補償、耕地保護補償、生態(tài)補償辦法，加快讓農(nóng)業(yè)獲得合理利潤、讓主產(chǎn)區(qū)財力逐步達到全國或全省平均水平?！薄凹訌妵覍r(nóng)村金融改革發(fā)展的扶持和引導，切實加大商業(yè)性金融支農(nóng)力度，充分發(fā)揮政策性金融和合作性金融作用，確保持續(xù)加大涉農(nóng)信貸投放。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，優(yōu)先滿足農(nóng)戶信貸需求，加大新型生產(chǎn)經(jīng)營主體信貸支持力度。”
（二）加快推進以城帶鄉(xiāng)
一是通過“探索建立促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制”努力形成城鄉(xiāng)一體發(fā)展的新格局。2008年文件指出“著眼于改變農(nóng)村落后面貌，加快破除城鄉(xiāng)二元體制，努力形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、公共服務、勞動就業(yè)和社會管理一體化新格局。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場，引導資金、技術、人才等資源向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施共建共享、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互動互促。”
二是通過“加快農(nóng)村基礎設施建設”促進城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通、共建共享。2016年文件指出“健全農(nóng)村基礎設施投入長效機制，促進城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通、共建共享。推動城鎮(zhèn)供水設施向周邊農(nóng)村延伸。加快實施農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程，開展農(nóng)村“低電壓”綜合治理，發(fā)展綠色小水電。加快實現(xiàn)所有具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通班車，推動一定人口規(guī)模的自然村通公路。創(chuàng)造條件推進城鄉(xiāng)客運一體化?！?/p>
三是通過“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”推進城鄉(xiāng)要素平等交換，增強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力。2014年文件指出“加強農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設，啟動農(nóng)村流通設施和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場信息化提升工程，加強農(nóng)產(chǎn)品電子商務平臺建設。加快清除農(nóng)產(chǎn)品市場壁壘?！?016年文件指出“新型城鎮(zhèn)化加快推進，為以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)帶來持續(xù)牽引力；城鄉(xiāng)居民消費結構加快升級，為拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展空間增添巨大帶動力”。
（三）加快推進以點帶面
一是通過“繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟”增強小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口、帶動農(nóng)村發(fā)展的能力。2004年文件指出“小城鎮(zhèn)建設要同壯大縣域經(jīng)濟、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、移民搬遷結合起來，引導更多的農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，逐步形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集、市場擴大的良性互動機制，增強小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口、帶動農(nóng)村發(fā)展的能力。國家固定資產(chǎn)投資要繼續(xù)支持小城鎮(zhèn)建設，引導金融機構按市場經(jīng)濟規(guī)律支持小城鎮(zhèn)發(fā)展。重點漁區(qū)漁港、林區(qū)和墾區(qū)場部建設要與小城鎮(zhèn)發(fā)展結合起來。有條件的地方，要加快推進村莊建設與環(huán)境整治?！?/p>
二是通過“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟”促進實現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化。2010年文件強調“抓住產(chǎn)業(yè)轉移有利時機，促進特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向縣城和重點鎮(zhèn)集聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要補充耕地，調劑為建設用地的，在縣域內按照土地利用總體規(guī)劃使用，納入年度土地利用計劃，主要用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，方便農(nóng)民就近轉移就業(yè)。”
三是通過“培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)”讓本土農(nóng)民充分參與受益。2017年文件指出“圍繞有基礎、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè)，建設一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)。支持各地加強特色村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐、基礎設施、公共服務、環(huán)境風貌等建設。打造“一村一品”升級版，發(fā)展各具特色的專業(yè)村。支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。”
三、展望未來“城鄉(xiāng)協(xié)同”，突出效益與共生
在新的歷史階段，一方面，新型城鎮(zhèn)化加快推進，為以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)帶來持續(xù)牽引力。城鄉(xiāng)居民消費結構加快升級，為拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展空間增添巨大帶動力；另一方面，我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，突出表現(xiàn)為：農(nóng)產(chǎn)品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環(huán)境壓力大、農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力等問題和方面。展望未來，新型城鄉(xiāng)發(fā)展關系應建立在突出效益與共生的基礎上，努力實現(xiàn)“城鄉(xiāng)協(xié)同”發(fā)展。
（一）堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展
一是通過“制度體系改革”實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口融合發(fā)展。推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革、土地制度改革、產(chǎn)權制度、公共服務均等化改革等一系列制度體系改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口自由流動、遷徙、定居。
二是通過“市場體系建設”實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展。健全統(tǒng)一開放、布局合理、競爭有序的現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品市場體系。促進農(nóng)村電子商務加快發(fā)展，形成線上線下融合、農(nóng)產(chǎn)品進城與農(nóng)資和消費品下鄉(xiāng)雙向流通格局。
三是通過“設施體系建設”實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展。推進能源、水利、交通、園林、電力、電信、網(wǎng)絡等城鄉(xiāng)基礎設施共建共享、互聯(lián)互通，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素、地理空間有機融合發(fā)展。
四是通過“產(chǎn)業(yè)體系建設”實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。依托農(nóng)村綠水青山、田園風光、鄉(xiāng)土文化等資源，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
（二）堅持城鄉(xiāng)綠色發(fā)展
一是通過“轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”實現(xiàn)城鄉(xiāng)供需生態(tài)平衡。必須確立發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)就是保護生態(tài)的觀念，加快形成資源利用高效、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、產(chǎn)地環(huán)境良好、產(chǎn)品質量安全的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。
二是通過“人居環(huán)境綜合整治”實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境優(yōu)化提升。堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，通過城市人居環(huán)境整治行動和美麗宜居鄉(xiāng)村建設，推動城鄉(xiāng)一體共同建設“天藍、水凈、地綠”的宜居空間。
三是通過“資源節(jié)約集約利用”實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源高效集約。通過節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)能，提升資源利用效益，實施城鄉(xiāng)垃圾分類收集、處理、循環(huán)利用，走出一條資源節(jié)約、環(huán)境友好的城鄉(xiāng)發(fā)展道路。
（三）堅持城鄉(xiāng)共生發(fā)展
一是通過“推進農(nóng)村電商發(fā)展”深化城鄉(xiāng)消費關系。推進“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)行動。促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、加工流通企業(yè)與電商企業(yè)全面對接融合，推動線上線下互動發(fā)展。支持農(nóng)產(chǎn)品電商平臺和鄉(xiāng)村電商服務站點建設。推動商貿(mào)、供銷、郵政、電商互聯(lián)互通，加強從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的物流體系建設。完善全國農(nóng)產(chǎn)品流通骨干網(wǎng)絡，加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地預冷等冷鏈物流基礎設施網(wǎng)絡建設，完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品直供直銷體系。
二是通過“推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”深化城鄉(xiāng)合作關系。大力推進以設施農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工為重點的新興產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)。引導和支持科研機構與企業(yè)聯(lián)合研發(fā)，組織重大農(nóng)業(yè)科技攻關。建設以農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)和精準裝備為重點的農(nóng)業(yè)全程信息化和機械化技術體系。將農(nóng)業(yè)作為財政科技投入優(yōu)先領域，引導金融信貸、風險投資等進入農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領域。明晰和保護財政資助科研成果產(chǎn)權，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技成果托管中心和交易市場。
三是通過“發(fā)展特色縣域經(jīng)濟”深化城鄉(xiāng)互利關系。大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質與非物質資源富集的獨特優(yōu)勢，利用“旅游+”、“生態(tài)+”等模式，推進農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。支持傳統(tǒng)村落保護，維護少數(shù)民族特色村寨整體風貌，有條件的地區(qū)實行連片保護和適度開發(fā)。通過推動新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設雙輪驅動、互促共進，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。
（作者系湖南省社會科學院助理研究員，本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）
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