學習貫徹中央一號文件精神圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進財政支農(nóng)項目優(yōu)化整合
2017年中央一號文件把深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能作為新階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主線，提出了一系列新部署、新政策、新舉措，我們要認真學習、深刻領會、全面落實，主動圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深入推進財政支農(nóng)項目優(yōu)化整合，切實提高財政資金使用效益，不斷增強財政支農(nóng)政策的指向性和精準性。
一、充分認識推進財政支農(nóng)項目優(yōu)化整合是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求，不斷增強大局意識和主動性
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一場深刻變革，需要從生產(chǎn)端、供給側(cè)入手，從體制、機制創(chuàng)新上發(fā)力，全面推進改革，依靠改革激發(fā)活力、增進動力。改革財政資金投入機制，優(yōu)化整合財政支農(nóng)項目，充分發(fā)揮支撐和保障作用，成為新形勢下深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。
（一）通過優(yōu)化整合項目，創(chuàng)新財政資金投入方式、優(yōu)化財政資金供給結(jié)構(gòu)，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求
中央一號文件各項任務的推進落實，離不開財政“真金白銀”的投入，也對優(yōu)化整合財政支農(nóng)項目提出了新的要求。一方面，農(nóng)業(yè)是財政資金優(yōu)先保障的重點領域，優(yōu)化財政資金供給結(jié)構(gòu)，是落實農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的必然邏輯延伸。例如，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要任務是調(diào)優(yōu)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，要求消除無效供給、增加有效供給、減少低端供給、拓展高端供給，就必須壓減作用于無效低端供給的項目，加大對有效高端供給的投入，大宗農(nóng)產(chǎn)品要突出對“優(yōu)質(zhì)專用”的扶持，其他農(nóng)產(chǎn)品要強化對“特色優(yōu)勢”的扶持。另一方面，財政投入是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展調(diào)控的重要手段，創(chuàng)新財政資金投入方式，是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“牽引機”和“助推器”。同樣以調(diào)優(yōu)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)為例，財政資金不但是對重點領域和重點區(qū)域的直接投入，更重要的是，通過合理的政策設計和項目安排，能夠有效引導生產(chǎn)要素從需要“去產(chǎn)能”的領域，流向需要“補短板”的領域，按照優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的部署，更多流向糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。
（二）通過優(yōu)化整合項目，提升財政資金使用效益、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求
在當前經(jīng)濟下行壓力加大、財政增收困難的背景下，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在增量上想辦法的同時，要更加注重在存量上做文章，進一步盤活用好存量資金，把“好鋼”用在培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的“刀刃”上。推進財政支農(nóng)項目優(yōu)化整合，是盤活用好存量資金的主要實現(xiàn)途徑。這種優(yōu)化整合，不僅僅是對現(xiàn)有項目進行簡單調(diào)整和歸并，更是對政策頂層設計和項目實施機制進行全方位重構(gòu)和再造。既要抓住“統(tǒng)籌”這個關鍵詞，從財政項目預算編制的源頭直至基層執(zhí)行的末梢，將分散的項目資金整合起來，集中支持重點領域和重點區(qū)域；更要抓住“撬動”這個關鍵詞，更好發(fā)揮財政資金的杠桿功能，引導金融社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，為培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能“輸血”“造血”；還要抓住“績效”這個關鍵詞，探索構(gòu)建“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有應用”的全過程管理機制，和“花錢必問效、無效必問責”的激勵約束機制。
（三）通過優(yōu)化整合項目，推進政府職能轉(zhuǎn)變、改進工作方式，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求
加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)行政管理部門職能，是推進落實農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中應有之義。通過優(yōu)化整合，改變項目多頭管理、多管向下的格局，將具體項目安排權限下放地方，既有利于發(fā)揮地方主觀能動性，因地制宜組織項目實施，也能夠推動中央部門持續(xù)簡政放權，改變以往靠分配經(jīng)費來推動工作的老套路，把工作重心轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌全局、優(yōu)化決策、改進服務，讓“看得見的手”主動創(chuàng)新機制，提高行政效能。通過優(yōu)化整合，更多地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，營造有利于新型經(jīng)營主體成長壯大的政策環(huán)境，讓“看不見的手”更好發(fā)揮作用，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展源源不斷注入強勁動能。通過優(yōu)化整合，著眼于補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的公共服務短板，把更多的財政資金用于增加公共產(chǎn)品和公共服務的供給，探索創(chuàng)新政府購買公共服務的有效實現(xiàn)方式，提高和改善政府提供農(nóng)業(yè)公共服務的效能，為推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“保駕護航”。
二、準確把握農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求，著力處理好財政支農(nóng)項目優(yōu)化整合過程中的幾個關系
中央一號文件強調(diào)，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個長期過程，要處理好政府和市場關系，協(xié)調(diào)好各方面利益，堅定不移推進改革。這些要求，為我們做好財政支農(nóng)項目優(yōu)化整合指明了方向，提供了重要遵循。項目優(yōu)化整合涉及面廣，政策性強，既要堅定不移推進，又要積極穩(wěn)妥實施。工作中應著力處理好四個方面關系。
一是處理好中央與地方農(nóng)業(yè)事權和支出責任劃分的關系。合理劃分中央與地方事權和支出責任，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。要積極探索建立農(nóng)業(yè)領域事權與支出責任相匹配的制度，科學合理劃分中央與地方農(nóng)業(yè)事權，明晰中央與地方支出責任。中央層面要搞好頂層設計，聚焦更好履行中央農(nóng)業(yè)事權，科學謀劃和設計項目，突出全局性、公益性、基礎性，重點解決跨地區(qū)、跨流域、跨行業(yè)和從整體上推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的重大關鍵問題。要統(tǒng)籌利用好部門預算項目和中央財政轉(zhuǎn)移支付兩塊資源，完善管理機制，將屬于地方農(nóng)業(yè)事權或適合地方管理事項堅決下放地方，強化政策目標設定和績效考核，明確各層級管理責任，做到放管結(jié)合、優(yōu)化服務，確保地方接得住、管得好、用得對。
二是處理好財政支農(nóng)資金總量保障與行業(yè)專項結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關系。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進農(nóng)業(yè)各行業(yè)供需關系在更高水平上實現(xiàn)新的平衡，離不開財政項目的支持引導?，F(xiàn)階段，一些項目涉及部門過多，管理上“多龍治水，各自為政”，資金上過于分散，造成一些政策效能發(fā)揮不夠充分。中央一號文件明確，要發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌引領作用，多層次多形式推進涉農(nóng)資金整合。貫徹落實文件精神，要圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線，堅持保增量和調(diào)存量有機結(jié)合，集中發(fā)揮好財政資金的合力效應，力爭在結(jié)構(gòu)調(diào)整關鍵領域取得新的突破。特別是對于綜合性強、涉及面廣的項目，要打破行業(yè)界限，把同一性質(zhì)分散在不同行業(yè)、由不同部門管理的項目資金整合起來、打捆使用，構(gòu)建完善綜合部門搭臺、行業(yè)部門唱戲的模式，提高政策項目的效能。
三是處理好項目優(yōu)化整合與強化監(jiān)督管理的關系。中央一號文件在對推進涉農(nóng)資金整合提出明確要求的同時，也強調(diào)要加強項目監(jiān)督管理。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化整合項目與加強項目監(jiān)管猶如車之雙輪、鳥之兩翼，相輔相成、相互促進，共同發(fā)揮著重要作用。一方面，既要通過轉(zhuǎn)變職能主動優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)，也要依靠建立績效評價機制、激勵約束機制等管理方式上的創(chuàng)新來推動整合，不能因為整合而削弱監(jiān)管。另一方面，統(tǒng)籌整合財政項目，也有利于創(chuàng)新完善資金監(jiān)管機制，真正解決因項目“小”“散”“亂”而導致的風險和隱患，確保中央推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革各項政策和項目不折不扣落實到位。
四是處理好加大財政投入與撬動金融社會資本的關系。中央一號文件強調(diào)，要通過改革創(chuàng)新，理順政府和市場的關系，全面激活市場、激活要素、激活主體，改造提升農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)動能。貫徹落實文件精神，必須緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，學會統(tǒng)籌運用市場機制和行政手段開展工作，在積極爭取財政加大支農(nóng)投入的同時，創(chuàng)新完善財政促進金融社會資本協(xié)同支農(nóng)機制，更好地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿功能和財政項目的示范效應，引導撬動金融社會資本投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。牢牢抓住當前深化農(nóng)村金融改革的機遇，抓緊推動建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競爭適度、風險可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。
三、聚焦農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標任務，切實推進財政支農(nóng)項目深層次優(yōu)化整合
深入學習貫徹中央一號文件精神，要貫徹落實以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼改革方案，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)部黨組中心工作，進一步理清思路、完善措施，從更高層面、更深層次、更廣空間推進財政支農(nóng)項目優(yōu)化整合，為深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供堅實保障。
（一）把抓好預算編制作為推進項目優(yōu)化整合的出發(fā)點，從源頭上加強優(yōu)化和整合
搞好頂層設計，積極推動在預算編制環(huán)節(jié)開展項目資金整合，加快建立適應新形勢的財政支農(nóng)政策框架體系。一方面，貫徹落實國務院《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》，按照積極穩(wěn)妥、有序推進的原則，進一步歸并整合中央財政涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付項目。對現(xiàn)有項目支持內(nèi)容進行清理，取消一批實施效果不顯著的項目，盤活存量預算資源，騰出資金集中用于推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。另一方面，積極推動項目審批權限下放，探索實行“大專項+任務清單”的管理方式，充分調(diào)動地方積極性。總結(jié)推廣黑龍江“兩大平原”涉農(nóng)資金整合試點經(jīng)驗，積極支持涉農(nóng)資金整合試點在全部貧困縣推開，鼓勵地方將納入整合范圍的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展類資金在“大類間打通”“跨類別使用”，拓展統(tǒng)籌使用空間。
（二）把聚焦重點領域作為推進項目優(yōu)化整合的關鍵點，提高財政項目的指向性和精準性
優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高政策的指向性和精準性，財政投入重點補主產(chǎn)區(qū)、適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民收入、綠色生態(tài)。在引導綠色生態(tài)發(fā)展方面，擴大耕地輪作休耕和糧改飼試點，大力提升耕地質(zhì)量，推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，開展畜禽糞污處理和資源化利用、果菜茶有機肥替代化肥行動，擴大農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理試點范圍。在推進適度規(guī)模經(jīng)營方面，加快構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策體系，支持建設以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。以規(guī)模化種養(yǎng)基地為基礎，認定并建設一批國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。在支持主產(chǎn)區(qū)建設方面，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，保障生產(chǎn)能力、保護種糧收益、穩(wěn)定產(chǎn)區(qū)財力；科學合理劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，建立健全激勵機制和支持政策。在提高農(nóng)民收入方面，穩(wěn)定對農(nóng)民的直接補貼政策，支持力度不降低；深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革，堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，健全玉米生產(chǎn)者補貼制度，調(diào)整完善大豆目標價格政策；大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，讓農(nóng)民充分參與和受益。
（三）把加快農(nóng)村金融創(chuàng)新作為推進項目優(yōu)化整合的突破點，引導金融和社會資本支農(nóng)取得新進展
充分發(fā)揮財政資金激勵導向作用，撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，加快補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個短板。一是建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。推進省級信貸擔保機構(gòu)向市縣延伸，支持有條件的市縣盡快建立擔保機構(gòu)，實現(xiàn)實質(zhì)性運營。加快建立有效的激勵和約束機制，引導擔保機構(gòu)專注服務農(nóng)業(yè)、專注服務適度規(guī)模經(jīng)營、專注服務新型經(jīng)營主體，確保資金不沉淀、體系不脫農(nóng)。二是持續(xù)推進農(nóng)業(yè)保險擴面、增品、提標。推動研究出臺完善農(nóng)業(yè)保險制度的指導意見。推動開發(fā)滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險產(chǎn)品，采取以獎代補方式支持地方開展特色農(nóng)產(chǎn)品保險，探索開展糧食主產(chǎn)區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大災保險試點，支持地方探索開展農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)保險、“保險+期貨”、收入保險等試點。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資機制。積極探索以獎代補、貸款貼息、擔保補貼、投資基金等財政投入方式，推廣政府與社會資本合作、政府購買服務等在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域的運用，整合各方資源服務于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
（四）把實現(xiàn)全過程績效管理作為推進項目優(yōu)化整合的支撐點，建立項目動態(tài)管理機制
將績效管理嵌入財政支農(nóng)項目管理的全過程，建立健全事前、事中、事后監(jiān)督有效銜接的績效管理機制。在預算編制環(huán)節(jié)，推進項目績效指標和績效目標全覆蓋，加大項目入庫評審力度，未編制績效指標和績效目標、未通過評審的項目不得進入項目庫，未入庫項目不得安排預算。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，探索開展項目執(zhí)行過程績效監(jiān)控，對偏離績效目標的項目，及時采取措施加以糾正。在績效評價環(huán)節(jié)，深入開展強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落實延伸績效管理，穩(wěn)步推進部門預算項目績效自評全覆蓋，選擇重點項目委托第三方機構(gòu)開展評價，提高專業(yè)性、公正性和權威性。在結(jié)果運用環(huán)節(jié)，把績效評價結(jié)果作為項目設立和預算安排的重要依據(jù)，對實施效果不明顯、績效評價結(jié)果差、資金使用效益低的項目，該退出的堅決退出，該取消的堅決取消，該合并的堅決合并，逐步建立項目能上能下、資金可增可減的動態(tài)管理機制。
（五）把加強制度建設作為推進項目優(yōu)化整合的立足點，為優(yōu)化整合提供制度保障
制度建設帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，是推進財政支農(nóng)項目優(yōu)化整合的重要保障。一是完善項目管理辦法。研究制定整合后形成的財政支農(nóng)項目管理辦法，實現(xiàn)每個項目都有一個管理辦法，形成比較完整的項目管理制度體系。二是推進項目標準化管理。建立項目業(yè)務活動定性定量規(guī)范，形成項目實施管理模板，提煉形成項目定額標準。已制定標準的項目，嚴格按照標準測算申報預算，推進定額標準建設與項目預算管理有效銜接。三是健全項目監(jiān)管制度。制定財政支農(nóng)項目績效管理辦法，建立重點項目的績效目標和績效指標體系，作為評價項目實施情況的重要依據(jù)。堅持問題導向，強化執(zhí)紀問責，明確各級農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管責任，加快形成責任清晰、分工明確的涉農(nóng)資金監(jiān)管機制。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日報》（2017年03月07日07版）
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