適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度創(chuàng)新
——《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》政策解讀
王文強(qiáng)
中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日出臺(tái)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），是一項(xiàng)具有重大意義的頂層設(shè)計(jì)和具體部署，它既是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村改革精神的貫徹落實(shí)，又是對(duì)“十三五”農(nóng)村改革發(fā)展的具體指導(dǎo)。對(duì)此，有兩個(gè)關(guān)鍵詞可體現(xiàn)：一個(gè)是“綜合性”。農(nóng)村改革涉及方方面面，是一個(gè)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既不能顧此失彼、又不能急躁冒進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)后，中央及相關(guān)部委出臺(tái)了很多涉及三農(nóng)的文件，推進(jìn)了諸多的重要改革，但又總覺(jué)得有點(diǎn)千頭萬(wàn)緒，不成體系。改革既需要放得開(kāi)，又要統(tǒng)得起來(lái)，才能保證改革的方向不偏離。《方案》的出臺(tái)，顯然是要加強(qiáng)農(nóng)村改革的協(xié)調(diào)性，這是近些年來(lái)中央部署農(nóng)村改革的文件中是比較少見(jiàn)的。第二個(gè)關(guān)鍵詞，就是“實(shí)施”。黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》一共分解了336項(xiàng)改革任務(wù)，其中大約有50項(xiàng)是直接和三農(nóng)問(wèn)題有關(guān)的。這么多的改革任務(wù)要落地，具體的落實(shí)方案很重要。《決定》出臺(tái)后，中央相關(guān)部門(mén)和各省市都在探索，在土地、農(nóng)村金融、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系等很多方面進(jìn)行了試點(diǎn)，現(xiàn)在也已經(jīng)探索了2年了，總結(jié)了有益的經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。中央在這個(gè)時(shí)候出臺(tái)實(shí)施方案，部署在“十三五”如何推進(jìn)這些改革，既有必要，也有基礎(chǔ)，可以說(shuō)恰適其時(shí)，也充分體現(xiàn)了黨中央深化改革的堅(jiān)定決心和科學(xué)周密穩(wěn)妥的工作部署。
《方案》提出26項(xiàng)重大措施，其中涉及農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度有6項(xiàng)重大措施。眾所周知，近年來(lái)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的影響下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難增收，或者說(shuō)提高農(nóng)業(yè)效益的壓力很大。主要原因有兩個(gè)方面：一是農(nóng)產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)的變化。隨著人們生活水平的提高，消費(fèi)的檔次化、個(gè)性化、多樣性將成為常態(tài)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求從側(cè)重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)向側(cè)重質(zhì)量、品種、品牌、加工。缺乏質(zhì)量的、溫飽型的一般農(nóng)產(chǎn)品需求相對(duì)縮減。二是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“天花板”下壓與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本“地板”上升。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上漲，尤其是勞動(dòng)力成本大幅攀升。而國(guó)內(nèi)與國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)“倒掛”。這導(dǎo)致農(nóng)民增收空間受到擠壓。《方案》明確提出要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，強(qiáng)調(diào)“以保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給、促進(jìn)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為重點(diǎn)，加大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度，提高農(nóng)業(yè)支持保護(hù)效能，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制”，這為農(nóng)業(yè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提供了有效的制度保障。
一、建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制
農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，保障農(nóng)業(yè)財(cái)政投入意義重大，實(shí)行農(nóng)業(yè)高財(cái)政投入也是發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法。《方案》進(jìn)一步明確把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“大力清理、整合、規(guī)范涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金，對(duì)“小、散、亂”及效果不明顯的涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金要堅(jiān)決整治；對(duì)目標(biāo)接近、投入方向類(lèi)同的涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金予以整合”，并提出“建立規(guī)范透明的管理制度”，“合理劃分中央與地方支農(nóng)事權(quán)，推進(jìn)各級(jí)政府支農(nóng)事權(quán)規(guī)范化、法律化”。這釋放出明確的信號(hào)，即要對(duì)原來(lái)那種農(nóng)業(yè)財(cái)政撒胡椒面式的投入機(jī)制進(jìn)行改革，著力提高涉農(nóng)資金投入的透明度和效率。當(dāng)前涉農(nóng)資金是多頭管理，透明度也不高，要么一個(gè)項(xiàng)目上扎堆投入、重復(fù)建設(shè)，要么一個(gè)項(xiàng)目只投前一截，后面的沒(méi)人管；也有很多想投資者根本搞不清涉農(nóng)這塊的財(cái)政支持政策有哪些，涉及太多部門(mén)了。所以對(duì)于投入這一塊，《方案》不僅要求加大投入，而且要求加強(qiáng)規(guī)范。在這方面，湖南正在進(jìn)行相關(guān)試點(diǎn)，改進(jìn)項(xiàng)目審批制度，下放省級(jí)涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批權(quán)限，在汝城、武岡、寧遠(yuǎn)等地進(jìn)行“以規(guī)劃定項(xiàng)目、以項(xiàng)目定資金”的支農(nóng)資金整合模式的試點(diǎn)，具有推廣價(jià)值。“十三五”期間，應(yīng)該按《方案》的要求，加快推進(jìn)政府農(nóng)業(yè)扶持政策轉(zhuǎn)型，將分散的農(nóng)業(yè)支持資金整合起來(lái)更多地投入到打造特色農(nóng)產(chǎn)品品牌、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈以及職業(yè)農(nóng)民的培育、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)上去，變普惠制的低效投入為針對(duì)性的強(qiáng)農(nóng)措施，吸引市場(chǎng)資源要素向農(nóng)業(yè)配置。
二、發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成中的決定作用
一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的形成干預(yù)過(guò)多，實(shí)行保護(hù)價(jià)收購(gòu)，影響到市場(chǎng)的交易行為，也導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不遵循市場(chǎng)規(guī)律的不斷上升，而在收儲(chǔ)方面完全由政府來(lái)“兜底”，所以當(dāng)市場(chǎng)有所波動(dòng)的時(shí)候，出現(xiàn)了一些問(wèn)題，像今年很多地方出現(xiàn)了“賣(mài)糧難”問(wèn)題，糧食豐收了但賣(mài)不出去，政府收儲(chǔ)不了，市場(chǎng)上也賣(mài)不出去。《方案》要求“完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控制度”，明確 “采取‘分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)’的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制”。這意味著要逐步發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格的作用，但并不就是要放任自流，政府將通過(guò)改革補(bǔ)貼的方式等其他手段來(lái)維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障農(nóng)民的利益。同時(shí)《方案》也對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的收儲(chǔ)與流通提出了明確要求，要求積極鼓勵(lì)引導(dǎo)流通、加工等各類(lèi)企業(yè)主體參與糧食倉(cāng)容建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品流通新型業(yè)態(tài)，發(fā)揮電子商務(wù)平臺(tái)在聯(lián)結(jié)農(nóng)戶(hù)和市場(chǎng)方面的作用。從湖南來(lái)看，湖南是糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的重要產(chǎn)區(qū)，“十三五”應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的導(dǎo)向作用，按照國(guó)家統(tǒng)一部署，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，探索糧食、生豬、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，建立健全主要農(nóng)產(chǎn)品和重要生產(chǎn)資料價(jià)格實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)體系，構(gòu)建全省農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格信息發(fā)布平臺(tái)，為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化提供有力支撐。
三、提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的針對(duì)性與效能
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼涉及到農(nóng)民的切身利益，是維持農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的重要保障。《方案》要求“完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度”，提出，“保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，調(diào)整改進(jìn)‘黃箱’支持政策，逐步擴(kuò)大‘綠箱’支持政策實(shí)施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能。開(kāi)展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，將現(xiàn)行的‘三項(xiàng)補(bǔ)貼’(農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼)合并為‘農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼’，優(yōu)化補(bǔ)貼支持方向，突出耕地保護(hù)和糧食安全。”這涉及到兩個(gè)方面內(nèi)容：一是隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入不斷加大，價(jià)格補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼等“黃箱”補(bǔ)貼政策的空間越來(lái)越小，再高就會(huì)超出WTO規(guī)則的約束，所以《方案》提出逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策，也就是通過(guò)補(bǔ)貼價(jià)格變成補(bǔ)貼農(nóng)民收入，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼變成補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研等服務(wù)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。二是原來(lái)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策是一種普惠制的，在激發(fā)真正農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性方面未發(fā)揮應(yīng)有的作用，所以《方案》提出要“優(yōu)化補(bǔ)貼方向，突出耕地保護(hù)和糧食安全”，“調(diào)整部分存量資金和新增補(bǔ)貼資金向各類(lèi)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜”，目的就是不讓種糧農(nóng)民吃虧。從湖南來(lái)看，湖南在今年已經(jīng)推行農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)（全國(guó)五個(gè)試點(diǎn)省之一），將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。將全部種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金，以及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金的80%，用于耕地地力保護(hù)；將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金的20%，加上農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。“十三五”應(yīng)該進(jìn)一步完善這項(xiàng)政策，發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的激勵(lì)作用，既要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼力度，又要避免“壘大戶(hù)”，并探索對(duì)農(nóng)民收入補(bǔ)貼的辦法。
四、完善農(nóng)業(yè)公共服務(wù)支撐體系
《方案》就“建立農(nóng)田水利建設(shè)管理新機(jī)制”、“深化農(nóng)業(yè)科技體制改革”、“建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制”、“加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新”作出了具體部署。尤其是對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)，強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)規(guī)模和覆蓋面，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)模式，全面提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，促進(jìn)普惠金融發(fā)展，加快建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)適度、風(fēng)險(xiǎn)可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系”。普惠金融對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展來(lái)說(shuō)，至關(guān)重要，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村總是被城市“抽血”，大量的資金通過(guò)金融渠道從農(nóng)村流出，農(nóng)民難以獲得金融支持，連農(nóng)業(yè)企業(yè)也很難貸到款，農(nóng)民既沒(méi)有抵押物、也沒(méi)有信用貸款，城市居民住房、車(chē)子都可以抵押，辦個(gè)信用卡很容易，這是顯失公平的。《方案》除了對(duì)銀行、信用社、擔(dān)保機(jī)構(gòu)提出要求外，還明確“穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，創(chuàng)新和完善林權(quán)抵押貸款機(jī)制”、“穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)”、“完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”等重要改革舉措，為農(nóng)民解決資金問(wèn)題拓寬了渠道，提供了有力的保障。現(xiàn)在農(nóng)村金融改革試點(diǎn)在很多地方進(jìn)行試點(diǎn)，形式多樣，湖南在這方面走在了前列，沅陵縣國(guó)家農(nóng)村金融服務(wù)體系改革試點(diǎn)和常德、益陽(yáng)、郴州、懷化4市及株洲市荷塘區(qū)農(nóng)村金融綜合改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，資興市、漢壽縣、湘鄉(xiāng)市、岳陽(yáng)縣等多個(gè)縣開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，瀏陽(yáng)市開(kāi)展了農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，都取得了較好的成效，湖南還開(kāi)展了肉雞、肉（蛋）鴨、肉鵝等特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。如何按照《方案》的要求，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，加快普惠金融向農(nóng)村覆蓋，應(yīng)成為“十三五”農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。
（作者系湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心執(zhí)行主任、副研究員}
注：本文系湖南智庫(kù)網(wǎng)根據(jù)錄音整理，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處
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