適應經(jīng)濟新常態(tài)的農(nóng)業(yè)支持保護制度創(chuàng)新
——《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》政策解讀
王文強
中央辦公廳、國務院辦公廳近日出臺的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《方案》），是一項具有重大意義的頂層設計和具體部署，它既是對黨的十八屆三中全會關于農(nóng)村改革精神的貫徹落實，又是對“十三五”農(nóng)村改革發(fā)展的具體指導。對此，有兩個關鍵詞可體現(xiàn)：一個是“綜合性”。農(nóng)村改革涉及方方面面，是一個龐大、復雜的系統(tǒng)工程，既不能顧此失彼、又不能急躁冒進。黨的十八屆三中全會后，中央及相關部委出臺了很多涉及三農(nóng)的文件，推進了諸多的重要改革，但又總覺得有點千頭萬緒，不成體系。改革既需要放得開，又要統(tǒng)得起來，才能保證改革的方向不偏離。《方案》的出臺，顯然是要加強農(nóng)村改革的協(xié)調性，這是近些年來中央部署農(nóng)村改革的文件中是比較少見的。第二個關鍵詞，就是“實施”。黨的十八屆三中全會的《決定》一共分解了336項改革任務，其中大約有50項是直接和三農(nóng)問題有關的。這么多的改革任務要落地，具體的落實方案很重要。《決定》出臺后，中央相關部門和各省市都在探索，在土地、農(nóng)村金融、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等很多方面進行了試點，現(xiàn)在也已經(jīng)探索了2年了，總結了有益的經(jīng)驗，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。中央在這個時候出臺實施方案，部署在“十三五”如何推進這些改革，既有必要，也有基礎，可以說恰適其時，也充分體現(xiàn)了黨中央深化改革的堅定決心和科學周密穩(wěn)妥的工作部署。
《方案》提出26項重大措施，其中涉及農(nóng)業(yè)支持保護制度有6項重大措施。眾所周知，近年來在經(jīng)濟新常態(tài)的影響下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的一個突出問題是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難增收，或者說提高農(nóng)業(yè)效益的壓力很大。主要原因有兩個方面：一是農(nóng)產(chǎn)品需求結構的變化。隨著人們生活水平的提高，消費的檔次化、個性化、多樣性將成為常態(tài)，對農(nóng)產(chǎn)品的消費需求從側重數(shù)量轉向側重質量、品種、品牌、加工。缺乏質量的、溫飽型的一般農(nóng)產(chǎn)品需求相對縮減。二是農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”下壓與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本“地板”上升。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上漲，尤其是勞動力成本大幅攀升。而國內與國際農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)“倒掛”。這導致農(nóng)民增收空間受到擠壓。《方案》明確提出要完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，強調“以保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給、促進農(nóng)民增收、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為重點，加大農(nóng)業(yè)支持保護力度，提高農(nóng)業(yè)支持保護效能，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)激勵機制”，這為農(nóng)業(yè)適應經(jīng)濟新常態(tài)提供了有效的制度保障。
一、建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機制
農(nóng)業(yè)是基礎產(chǎn)業(yè)，也是弱勢產(chǎn)業(yè)，保障農(nóng)業(yè)財政投入意義重大，實行農(nóng)業(yè)高財政投入也是發(fā)達國家的通行做法。《方案》進一步明確把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。同時強調“大力清理、整合、規(guī)范涉農(nóng)轉移支付資金，對“小、散、亂”及效果不明顯的涉農(nóng)專項資金要堅決整治；對目標接近、投入方向類同的涉農(nóng)專項資金予以整合”，并提出“建立規(guī)范透明的管理制度”，“合理劃分中央與地方支農(nóng)事權，推進各級政府支農(nóng)事權規(guī)范化、法律化”。這釋放出明確的信號，即要對原來那種農(nóng)業(yè)財政撒胡椒面式的投入機制進行改革，著力提高涉農(nóng)資金投入的透明度和效率。當前涉農(nóng)資金是多頭管理，透明度也不高，要么一個項目上扎堆投入、重復建設，要么一個項目只投前一截，后面的沒人管；也有很多想投資者根本搞不清涉農(nóng)這塊的財政支持政策有哪些，涉及太多部門了。所以對于投入這一塊，《方案》不僅要求加大投入，而且要求加強規(guī)范。在這方面，湖南正在進行相關試點，改進項目審批制度，下放省級涉農(nóng)資金項目審批權限，在汝城、武岡、寧遠等地進行“以規(guī)劃定項目、以項目定資金”的支農(nóng)資金整合模式的試點，具有推廣價值。“十三五”期間，應該按《方案》的要求，加快推進政府農(nóng)業(yè)扶持政策轉型，將分散的農(nóng)業(yè)支持資金整合起來更多地投入到打造特色農(nóng)產(chǎn)品品牌、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈以及職業(yè)農(nóng)民的培育、農(nóng)業(yè)社會化服務上去，變普惠制的低效投入為針對性的強農(nóng)措施，吸引市場資源要素向農(nóng)業(yè)配置。
二、發(fā)揮市場在農(nóng)產(chǎn)品價格形成中的決定作用
一直以來，我國對主要農(nóng)產(chǎn)品價格的形成干預過多，實行保護價收購，影響到市場的交易行為，也導致了農(nóng)產(chǎn)品價格不遵循市場規(guī)律的不斷上升，而在收儲方面完全由政府來“兜底”，所以當市場有所波動的時候，出現(xiàn)了一些問題，像今年很多地方出現(xiàn)了“賣糧難”問題，糧食豐收了但賣不出去，政府收儲不了，市場上也賣不出去。《方案》要求“完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和農(nóng)產(chǎn)品市場調控制度”，明確 “采取‘分品種施策、漸進式推進’的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制”。這意味著要逐步發(fā)揮市場決定價格的作用，但并不就是要放任自流，政府將通過改革補貼的方式等其他手段來維護市場秩序、保障農(nóng)民的利益。同時《方案》也對農(nóng)產(chǎn)品的收儲與流通提出了明確要求，要求積極鼓勵引導流通、加工等各類企業(yè)主體參與糧食倉容建設和農(nóng)產(chǎn)品收儲，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品流通新型業(yè)態(tài)，發(fā)揮電子商務平臺在聯(lián)結農(nóng)戶和市場方面的作用。從湖南來看，湖南是糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的重要產(chǎn)區(qū)，“十三五”應發(fā)揮市場機制對農(nóng)產(chǎn)品價格的導向作用，按照國家統(tǒng)一部署，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，探索糧食、生豬、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險試點，建立健全主要農(nóng)產(chǎn)品和重要生產(chǎn)資料價格實時監(jiān)測體系，構建全省農(nóng)產(chǎn)品價格信息發(fā)布平臺，為農(nóng)產(chǎn)品市場化提供有力支撐。
三、提高農(nóng)業(yè)補貼的針對性與效能
農(nóng)業(yè)補貼涉及到農(nóng)民的切身利益，是維持農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的重要保障。《方案》要求“完善農(nóng)業(yè)補貼制度”，提出，“保持農(nóng)業(yè)補貼政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，調整改進‘黃箱’支持政策，逐步擴大‘綠箱’支持政策實施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)業(yè)補貼政策效能。開展農(nóng)業(yè)補貼改革試點，將現(xiàn)行的‘三項補貼’(農(nóng)作物良種補貼、種糧直補、農(nóng)資綜合補貼)合并為‘農(nóng)業(yè)支持保護補貼’，優(yōu)化補貼支持方向，突出耕地保護和糧食安全。”這涉及到兩個方面內容：一是隨著我國農(nóng)業(yè)補貼投入不斷加大，價格補貼、種子補貼等“黃箱”補貼政策的空間越來越小，再高就會超出WTO規(guī)則的約束，所以《方案》提出逐步擴大“綠箱”支持政策，也就是通過補貼價格變成補貼農(nóng)民收入，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼變成補貼基礎設施、農(nóng)業(yè)科研等服務環(huán)節(jié)的補貼。二是原來農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策是一種普惠制的，在激發(fā)真正農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性方面未發(fā)揮應有的作用，所以《方案》提出要“優(yōu)化補貼方向，突出耕地保護和糧食安全”，“調整部分存量資金和新增補貼資金向各類適度規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜”，目的就是不讓種糧農(nóng)民吃虧。從湖南來看，湖南在今年已經(jīng)推行農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革試點（全國五個試點省之一），將種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)作物良種補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼。將全部種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼資金，以及農(nóng)資綜合補貼存量資金的80%，用于耕地地力保護；將農(nóng)資綜合補貼存量資金的20%，加上農(nóng)業(yè)“三項補貼”的增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營。“十三五”應該進一步完善這項政策，發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼的激勵作用，既要加強對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的補貼力度，又要避免“壘大戶”，并探索對農(nóng)民收入補貼的辦法。
四、完善農(nóng)業(yè)公共服務支撐體系
《方案》就“建立農(nóng)田水利建設管理新機制”、“深化農(nóng)業(yè)科技體制改革”、“建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機制”、“加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新”作出了具體部署。尤其是對農(nóng)村金融服務，強調要“擴大農(nóng)村金融服務規(guī)模和覆蓋面，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務模式，全面提升農(nóng)村金融服務水平，促進普惠金融發(fā)展，加快建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競爭適度、風險可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系”。普惠金融對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展來說，至關重要，長期以來，農(nóng)村總是被城市“抽血”，大量的資金通過金融渠道從農(nóng)村流出，農(nóng)民難以獲得金融支持，連農(nóng)業(yè)企業(yè)也很難貸到款，農(nóng)民既沒有抵押物、也沒有信用貸款，城市居民住房、車子都可以抵押，辦個信用卡很容易，這是顯失公平的。《方案》除了對銀行、信用社、擔保機構提出要求外，還明確“穩(wěn)妥開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點，創(chuàng)新和完善林權抵押貸款機制”、“穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內部資金互助試點”、“完善農(nóng)業(yè)保險制度”等重要改革舉措，為農(nóng)民解決資金問題拓寬了渠道，提供了有力的保障。現(xiàn)在農(nóng)村金融改革試點在很多地方進行試點，形式多樣，湖南在這方面走在了前列，沅陵縣國家農(nóng)村金融服務體系改革試點和常德、益陽、郴州、懷化4市及株洲市荷塘區(qū)農(nóng)村金融綜合改革試點穩(wěn)步推進，資興市、漢壽縣、湘鄉(xiāng)市、岳陽縣等多個縣開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點，瀏陽市開展了農(nóng)房抵押貸款試點，都取得了較好的成效，湖南還開展了肉雞、肉（蛋）鴨、肉鵝等特色農(nóng)業(yè)保險試點。如何按照《方案》的要求，進一步擴大試點范圍，加快普惠金融向農(nóng)村覆蓋，應成為“十三五”農(nóng)村改革的重要內容。
（作者系湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心執(zhí)行主任、副研究員}
注：本文系湖南智庫網(wǎng)根據(jù)錄音整理，轉載請注明出處
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