2003年夏秋間在英國(guó)阿伯丁大學(xué)Arkleton農(nóng)村發(fā)展研究中心做學(xué)術(shù)訪問(wèn)，重點(diǎn)考察了蘇格蘭的土地制度改革。原以為這樣一個(gè)老的資本主義國(guó)家早已形成了成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度（無(wú)非是左一點(diǎn)或右一點(diǎn)而已），但沒(méi)有想到的是這里還在反封建，改革也還有點(diǎn)氣候。這讓我來(lái)了興趣。讀了不少文字材料，也請(qǐng)教了一些學(xué)者和地方人士，便對(duì)這里的這場(chǎng)變革有了一個(gè)大概的了解。可以肯定地說(shuō)，這個(gè)改革對(duì)中國(guó)的農(nóng)村改革是有參考意義的，盡管這里的改革有那么一些社會(huì)主義色彩。
一、蘇格蘭土地改革的背景
（一）蘇格蘭的基本狀況
蘇格蘭是英國(guó)的4個(gè)組成部分的一部分，位于大不列顛島的北部，全地區(qū)的面積是21510平方英里。1991年人口普查的數(shù)量是5，102，400，每平方公里是66人。2001年，蘇格蘭人口下降到了5，064，200（但英國(guó)在過(guò)去20年里增加了250萬(wàn)）。這里人講三種語(yǔ)言，分別是英語(yǔ)、蘇格蘭語(yǔ)和蓋爾（Gaelic）。城市人一般都講英語(yǔ)，但低地蘇格蘭人講蘇格蘭語(yǔ)，它實(shí)際上是英語(yǔ)受法語(yǔ)和蓋爾語(yǔ)的影響以后產(chǎn)生的語(yǔ)言，與英語(yǔ)接近，但也難懂。蘇格蘭語(yǔ)的文字語(yǔ)英語(yǔ)接近。蓋爾語(yǔ)干脆就是另一種語(yǔ)言了，英國(guó)人大多不懂他們的語(yǔ)言文字。但講蓋爾語(yǔ)的人一般都可以講英語(yǔ)。在過(guò)去，住在蘇格蘭北部和西部的人講蓋爾語(yǔ)受人看不起的，他們的職業(yè)主要是農(nóng)業(yè)。
蘇格蘭在9世紀(jì)大致統(tǒng)一，在11世紀(jì)開(kāi)始學(xué)習(xí)英格蘭的習(xí)俗，征服英格蘭的諾曼人也開(kāi)始把法國(guó)的習(xí)俗帶到蘇格蘭。14世紀(jì)后大約有300年時(shí)間，英格蘭與蘇格蘭進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)，主要是英格蘭要征服蘇格蘭，但在戰(zhàn)爭(zhēng)中蘇格蘭保持了獨(dú)立，但也因戰(zhàn)爭(zhēng)而貧困。1603年，經(jīng)蘇格蘭詹姆士六世同意，英格蘭和蘇格蘭均歸入英格蘭王朝。此后還有不少糾紛，并發(fā)生兩次大的蘇格蘭高地百姓起義（有法國(guó)和蘇格蘭貴族支持的背景），最后一次1746年的起義失敗很慘，戰(zhàn)爭(zhēng)十分血腥。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，高原清洗（Highlands Clearances）就開(kāi)始了，大量佃農(nóng)被驅(qū)逐，大規(guī)模的蘇格蘭人向殖民地移民。
蘇格蘭在很長(zhǎng)的時(shí)期里并沒(méi)有自己獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)。到1999年，蘇格蘭議會(huì)通過(guò)普選產(chǎn)生，英國(guó)議會(huì)的一些權(quán)力便下放到了蘇格蘭議會(huì)。這是經(jīng)過(guò)292年后蘇格蘭再一次有了自己的議會(huì)，實(shí)際上，除過(guò)國(guó)防、外交和稅收三項(xiàng)權(quán)力在英國(guó)議會(huì)之外，其余政府事務(wù)都在蘇格蘭議會(huì)了。議會(huì)主要黨派是蘇格蘭工黨和蘇格蘭自由民主黨。蘇格蘭行政局（Scotland Executive）是緊接議會(huì)產(chǎn)生而成立的，目前由多數(shù)黨工黨控制。蘇格蘭政府的首腦同時(shí)也是英國(guó)內(nèi)閣成員，英國(guó)政府的蘇格蘭辦公室由他負(fù)責(zé)。
蘇格蘭有自己的法律系統(tǒng)，司法和教育與英格蘭很不相同。蘇格蘭還有自己的銀行系統(tǒng)，它發(fā)行的鈔票與英格蘭銀行的鈔票一同流通。
在整個(gè)蘇格蘭地區(qū)，城市用地是全部土地的2%，其余98%的土地是農(nóng)村各類(lèi)土地。這里的地貌有點(diǎn)類(lèi)似于我國(guó)山東省泰山以東地區(qū)，只是氣候比較寒冷。好像沒(méi)有什么水土流失的樣子，植被相當(dāng)好，水流清澈見(jiàn)底，真是秀美山川。全地區(qū)沒(méi)有農(nóng)業(yè)價(jià)值的土地只占全部農(nóng)村土地的3%。在目前，在農(nóng)村土地中，有15%是林地，80%是農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)業(yè)用地中有60%是地主或耕作者（owner-occupiers）擁有；或者說(shuō)整個(gè)土地的５７%被大地產(chǎn)占有，而他們占人口的比重是0.01%(有不到1500家私人大地產(chǎn))。蘇格蘭民族黨在自己的宣傳資料中則說(shuō)，蘇格蘭整個(gè)土地的三分之二被那些只占全部人口的0.025%極少數(shù)人占有。農(nóng)業(yè)用地的30%由佃農(nóng)擁有，10%則由Crofters實(shí)際擁有（tenure）。蘇格蘭的全部土地中，只有12%屬于公共部門(mén)所有，這個(gè)比例不大。
從歷史層面上看，蘇格蘭高地的封建主義是相當(dāng)晚近的事情，并在現(xiàn)代社會(huì)里有明顯特征。Bryden教授從4個(gè)方面來(lái)看蘇格蘭演變過(guò)程，倒過(guò)來(lái)說(shuō)是這樣的。
第一，目前，在歐共體的背景下，蘇格蘭問(wèn)題突顯出來(lái)。而其更大的背景是地方共同體被重新強(qiáng)調(diào)，國(guó)家政權(quán)從地方事務(wù)中逐步退卻。
第二，再早出現(xiàn)當(dāng)代官僚政權(quán)控制的出現(xiàn)。二十世紀(jì)所典型反映的一種非個(gè)人化的“國(guó)家資本主義”試驗(yàn)，即對(duì)市場(chǎng)和財(cái)富積累的政府控制，在英國(guó)也盛行起來(lái)。
第三，更早一些的幾個(gè)世紀(jì)里，現(xiàn)代政權(quán)的封建先驅(qū)在一種個(gè)人化和非個(gè)人化相綜合的狀態(tài)下演進(jìn)，而其制度形式則是“王權(quán)”和分散化的地主權(quán)威。
第四，在蘇格蘭社會(huì)出現(xiàn)國(guó)家形態(tài)之前，其凱爾特外圍社會(huì)（Celtic periphery ）即部落社會(huì)——我們對(duì)它了解很少，主要是想象它的情形，他們有一種類(lèi)似當(dāng)代人所孜孜追求的那種共同體民主。
（二）封建制度的遺產(chǎn)
封建制度是從中世紀(jì)法國(guó)的侵略而傳到英國(guó)的，然后12世紀(jì)由大衛(wèi)一世帶入蘇格蘭。說(shuō)起蘇格蘭在20世紀(jì)仍然實(shí)行封建制度，實(shí)在令人驚訝，但這卻是事實(shí)。就在70年代，貴族還向自己的封臣（vassal）要錢(qián)，如果拒絕，封臣就會(huì)被告上法庭。封建制度作為一種中世紀(jì)的現(xiàn)象，其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的大的框架沒(méi)有了，但土地制度方面卻在蘇格蘭保留下來(lái)了。
到底什么是封建制度？蘇格蘭議會(huì)的文件解釋是這樣的：在特定的時(shí)代，所有土地被看作最終歸君主所有，君主將土地的各個(gè)部分分封給諸侯，用以換取他們的軍事服務(wù)。各個(gè)諸侯再將自己的土地分封給下一層次的仆臣或諸侯，依次類(lèi)推，形成一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)。但每一次土地分封的權(quán)利內(nèi)容是不一樣的，例如，可以是土地上的某些產(chǎn)品。每一個(gè)向下封地的人被叫做賞封貴族“superior”, 最高的“superior ”便是國(guó)王。在金字塔的底部，是實(shí)際控制土地的地主。這里就產(chǎn)生了兩個(gè)短語(yǔ)，一個(gè)從賞封貴族的權(quán)利講，叫做“direct ownership”，另一個(gè)從下封諸侯的權(quán)利講，叫做“useful ownership”。
存在于蘇格蘭的封建制度大體有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：
第一，一項(xiàng)可遺贈(zèng)財(cái)產(chǎn)（heritable property）往往同時(shí)有很多所有者，其中下封仆臣（vassal）擁有占有土地的權(quán)利。盡管賞封貴族沒(méi)有這項(xiàng)權(quán)利，但他卻有其他權(quán)利。他擁有一種認(rèn)可下封仆臣的“使用所有權(quán)”的權(quán)利，這種權(quán)利可以買(mǎi)賣(mài)，而且是永恒的。
第二，封建特權(quán)規(guī)定財(cái)產(chǎn)的使用，并且世代有效。
第三，下封仆臣要給賞封貴族以利益回報(bào)，過(guò)去是軍事服務(wù)，但在1745年的Jacobite起義中被廢止了。其他一些利益也漸漸廢止了，但現(xiàn)在還有一種年金（annual payment, 也叫做feuduty）要上繳，雖然沒(méi)有嚴(yán)格實(shí)行，但現(xiàn)在（92年）還沒(méi)有完全消失。
第四，從理論上說(shuō)，國(guó)王仍然是最終極的賞封貴族。從許多方面看，這是一種法律虛構(gòu)。
在蘇格蘭議會(huì)成立之前，蘇格蘭的土地制度在上世紀(jì)還有兩次重要改革。一次是1970年的改革。這次改革允許通過(guò)贖買(mǎi)（ransom）的辦法限制賞封貴族的特權(quán)，同時(shí)給“蘇格蘭土地特別法庭（Land Tribunal for Scotland）以很大的權(quán)利，它被允許變更或取消某些附加于土地之上的封建權(quán)利。另一次上1974－1976年的改革。這次改革禁止再建立新的分封關(guān)系，并要求在今后的土地轉(zhuǎn)手交易中強(qiáng)制完成贖買(mǎi)交易，使新的土地所有制不再承擔(dān)封建義務(wù)。但這兩次改革還是遺留了那些未轉(zhuǎn)手的土地上的支付年金的封建義務(wù)。然而，從總體上看，這種要繳納的封建性的貨幣因?yàn)槎嗄甑耐ㄘ浥蛎洠⒉恢匾Ｒ驗(yàn)檫@種變化，一些貴族拿不到收入，或收入少?zèng)]有意思，便消失了，以至不容易找到他們，這給以后的工作也帶來(lái)一些麻煩。
這兩次改革沒(méi)有徹底實(shí)現(xiàn)反封建的改革目標(biāo)
在目前的封建土地權(quán)利關(guān)系中（feudal tenure）國(guó)王作為重要的特權(quán)擁有者（Paramount Superior），也是蘇格蘭在封建土地制度名義下的所有土地的最終所有者。廢除封建土地制度，國(guó)王的地位也要被調(diào)整。按“最小變動(dòng)”的原則，國(guó)王的最高特權(quán)將被廢除，但與土地相關(guān)的其他方面的特權(quán)將被保留。一些評(píng)論者認(rèn)為，國(guó)王的一切特權(quán)應(yīng)該被一舉取消，但議會(huì)對(duì)這一點(diǎn)持有疑慮（在1998年的文件中是這樣）。取消封建制度不是要取消所有關(guān)于使用土地的限制性條件，因?yàn)橐恍┓饨ㄖ贫认碌臈l款本身不具有封建性。
1991年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《農(nóng)業(yè)財(cái)物法（蘇格蘭）》，這個(gè)法律對(duì)地主和佃農(nóng)之間的關(guān)系做了調(diào)整，使得佃農(nóng)在租佃關(guān)系中的地位比較有利。但是，這個(gè)法案也給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)限制，因?yàn)楝F(xiàn)有佃農(nóng)不愿輕易放棄土地。這給年輕一代進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域設(shè)置了一定的障礙。能不能再做出改革以活躍土地市場(chǎng)，降低潛在的農(nóng)業(yè)進(jìn)入者的門(mén)檻？這是后來(lái)1998年提出的問(wèn)題。
1998年前的改革還有一個(gè)問(wèn)題，是不大有利于深化農(nóng)業(yè)分工，因?yàn)楦淖兎N植方向可能意味著變更租約（租約通常對(duì)種植作物有規(guī)定）。以后的改革提出了這個(gè)問(wèn)題。
1998年前沒(méi)有解決的另一個(gè)問(wèn)題是林地問(wèn)題。91年的法律規(guī)定，地主可以重新占用佃農(nóng)的土地，只要是用做非農(nóng)業(yè)的使用，例如用做種樹(shù)。法律還規(guī)定，土地的樹(shù)木是歸地主的，如果要種樹(shù)，還要征得地主的同意。
獵殺野物的權(quán)利在法律上也有規(guī)定，但過(guò)去的法律似乎不利于租佃者將土地開(kāi)發(fā)為體育或娛樂(lè)場(chǎng)所。首屆蘇格蘭議會(huì)的目標(biāo)是取消封建制度，代之以徹底的土地所有權(quán)制度。
此外，還有大量的草地和貧瘠的山坡地有的是公地，也有的是“私有”的土地，1998年開(kāi)始的改革就是要解決這個(gè)范圍的“產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題。改革的核心目標(biāo)是兩個(gè)，一個(gè)是創(chuàng)造土地的公共使用權(quán)（Right of access），只是這種使用受到一定的限制。這些使用包括公眾的非正式的休息、娛樂(lè)活動(dòng)，利用土地通過(guò)，以及野餐、散步等。另一個(gè)則是社區(qū)組織購(gòu)買(mǎi)土地的優(yōu)先權(quán)。就這項(xiàng)內(nèi)容，我們覺(jué)得它有點(diǎn)社會(huì)主義的色彩。但這次改革的重要方面在于限制蘇格蘭的大地產(chǎn)的權(quán)利，具有反封建的性質(zhì)。
這次土地改革強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)對(duì)土地所有權(quán)的介入，但對(duì)介入的手段做了明確的界定，主要是：對(duì)有利于發(fā)展的活動(dòng)提供支持和指導(dǎo)；提供信息服務(wù)；對(duì)更好的土地利用方式和辦法提供財(cái)務(wù)支持；對(duì)一切不利的活動(dòng)給予阻止，包括財(cái)務(wù)上的懲罰。
土地改革的主要辦法
（一）改革的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)動(dòng)
這項(xiàng)改革是由蘇格蘭事務(wù)大臣 （the Secretory of State for Scotland, 中央政府設(shè)置的機(jī)構(gòu)的人員，現(xiàn)在可能已經(jīng)取消）在1999年宣布的。但在1997年先行建立了Land Reform Policy Group（LRPG），由Lord Sewel(農(nóng)業(yè)、環(huán)境和漁業(yè)大臣)領(lǐng)導(dǎo)，并開(kāi)展了調(diào)查研究方面的組織工作。
LRPG的工作是值得稱(chēng)道的。它在1998年2月發(fā)布了一個(gè)咨詢(xún)報(bào)告，對(duì)這項(xiàng)改革所可能牽涉的問(wèn)題作了廣泛討論，吸收了大量的來(lái)自社會(huì)各界的意見(jiàn)。1998年9月，LRPG又發(fā)布了一個(gè)關(guān)于解決方案的報(bào)告，提出了改革的目標(biāo)、立法的含義、行政的含義以及改革要付出的成本。這項(xiàng)報(bào)告吸收了更多的意見(jiàn)（有846個(gè)人或組織提出了意見(jiàn)）。LRPG在1999年提出了最后的改革部署，這個(gè)文本受到了廣泛認(rèn)可。
與此同時(shí)，英國(guó)民間組織SNH(Scottish Natural Heratage)也在議會(huì)支持下開(kāi)展了獨(dú)立的研究咨詢(xún)工作，并借助民間輿論管道吸收意見(jiàn)，在1998年12月發(fā)表了咨詢(xún)報(bào)告。
蘇格蘭議會(huì)1999年成立以后，把土地改革當(dāng)作頭等大事做，認(rèn)為這項(xiàng)工作牽涉蘇格蘭的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
新的蘇格蘭行政局（Scottish Executive）1999年發(fā)布了土地改革白皮書(shū)，其主要內(nèi)容是：封建法律的取消；確立社區(qū)權(quán)利，包括登記土地收益，并最終在土地的銷(xiāo)售中獲得收益，還包括了土地所有權(quán)的信息以及公共利用土地的可能性；建立國(guó)家公園等。具體內(nèi)容包括：
第一，確認(rèn)社團(tuán)組織(community bodies)在它們所在的地域里注冊(cè)它們出自土地使用的利益。
第二，給社團(tuán)組織以時(shí)間，讓它們?cè)u(píng)價(jià)將要出賣(mài)的土地是否有購(gòu)買(mǎi)的必要。
第三，給社區(qū)以購(gòu)買(mǎi)土地的權(quán)利，只要這塊土地被出賣(mài)。
第四，創(chuàng)造一種新的受強(qiáng)制的購(gòu)買(mǎi)力（new compulsory purchase power）以阻止有人規(guī)避這項(xiàng)擬議中的新的立法。
第五，創(chuàng)造一種對(duì)土地履行責(zé)任的約束機(jī)制，對(duì)已圈地、敞地和山坡地均無(wú)例外，使得的私人絕對(duì)財(cái)產(chǎn)（privacy）、土地管理和保護(hù)均得以保障。
第六，提供一套新的蘇格蘭農(nóng)村數(shù)據(jù)代碼（Scottish Countryside Access Code），用以反映各方面的相關(guān)責(zé)任。
第七，在每一個(gè)地方轄區(qū)建立“地方對(duì)話論壇”（local access fora），由它們對(duì)土地改革做出評(píng)論，并調(diào)節(jié)爭(zhēng)議。
這個(gè)立法的基本精神是從依存土地的居民的利益出發(fā)，對(duì)土地的出售進(jìn)行約束；法律要規(guī)定，如果不考慮這些人的利益，土地是不能出售的。
（二）改革的幾個(gè)難點(diǎn)
1．關(guān)于強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)
事實(shí)上，政府的強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)（compulsory purchase）是很少的。強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)在法律上也有嚴(yán)格規(guī)定。
從程序上看，要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)，必須有下面幾個(gè)步驟：第一，特別授權(quán)的土地征用局（acquiring authority） 要起草發(fā)布強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)通知（compulsory purchase order），通知必須描述所購(gòu)買(mǎi)的地產(chǎn)情況。第二步，在地方報(bào)紙上連續(xù)兩周發(fā)布廣告，將購(gòu)買(mǎi)信息送達(dá)有關(guān)方面。第三，要將購(gòu)買(mǎi)通知遞交國(guó)務(wù)大臣（Secretary of State）確認(rèn)。第四，在國(guó)務(wù)大臣收到文件以后，要征詢(xún)反對(duì)意見(jiàn)；如果反對(duì)意見(jiàn)很廣泛，國(guó)務(wù)大臣還要舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。在這些工作的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)大臣做出決定。第五，土地征用局再行發(fā)布強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)的決定。
要注意，如果任何人認(rèn)為這個(gè)購(gòu)買(mǎi)使自己的利益受到傷害，他都可以在6周之內(nèi)采取法律行動(dòng)即向蘇格蘭土地法庭提出訴訟（Land Tribunal for Scotland）。
2．關(guān)于土地購(gòu)買(mǎi)價(jià)格
為了公眾利益而對(duì)土地進(jìn)行征購(gòu)，價(jià)格如何決定？這是一個(gè)很重要的問(wèn)題，在這方面，英國(guó)當(dāng)局在蘇格蘭議會(huì)成立之前，就有嚴(yán)格的立法，并在法律文件這中體現(xiàn)了價(jià)格決定的基本精神[9]。
盡管價(jià)格決定使一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，但英國(guó)政府認(rèn)為其基本精神應(yīng)該是這樣的：征購(gòu)價(jià)格應(yīng)該是所有者（或求得補(bǔ)償者）得到一個(gè)貨幣量，這個(gè)貨幣量對(duì)于所有者來(lái)說(shuō)，就好像征購(gòu)沒(méi)有發(fā)生一樣。換句話說(shuō)，征購(gòu)行為對(duì)土地的當(dāng)事人的利益獲取不應(yīng)該發(fā)生影響。為了在理論上說(shuō)清楚這個(gè)道理，英國(guó)法學(xué)家使用了一個(gè)概念，叫做“無(wú)計(jì)劃世界”（no scheme world）。這是一個(gè)虛構(gòu)的世界，在這個(gè)世界里，土地征用局沒(méi)有發(fā)布過(guò)土地征用通知，有關(guān)土地的發(fā)展計(jì)劃沒(méi)有發(fā)生，甚至沒(méi)有提出。這個(gè)設(shè)想的根據(jù)很清楚，因?yàn)檫@些“計(jì)劃”行動(dòng)會(huì)影響到土地的價(jià)值。這樣，土地價(jià)格決定的基本精神就清楚了，就是說(shuō)，土地價(jià)格的決定應(yīng)該以“無(wú)計(jì)劃世界”為基本前提。
價(jià)格決定具體考慮以下幾個(gè)方面的因素：
（1）市場(chǎng)價(jià)值規(guī)則（market value rules）
運(yùn)用這個(gè)規(guī)則具體考慮這樣幾個(gè)原則：
1）對(duì)強(qiáng)制征用不進(jìn)行額外補(bǔ)貼。1919年之前，政府考慮到強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)忤逆了所有者的意愿，會(huì)在征購(gòu)價(jià)之外在給一個(gè)補(bǔ)貼，但1963年的立法取消了這個(gè)做法。
2）在決定價(jià)格時(shí)，設(shè)想被征購(gòu)?fù)恋卦诠_(kāi)市場(chǎng)上自愿出賣(mài)時(shí)可能獲得的收益，這是定價(jià)基本準(zhǔn)則。
3）不因?yàn)楸徽髻?gòu)?fù)恋氐奶厥庥猛径o當(dāng)事人以?xún)r(jià)格補(bǔ)貼。
4）如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形，由此發(fā)生的收益在征購(gòu)價(jià)格中也不予考慮。
5）在特別情形下，土地法庭會(huì)不考慮市場(chǎng)價(jià)格，而考慮一個(gè)“重置等價(jià)”（the cost of equivalent to reinstatement）。例如，一座教堂，如果按市場(chǎng)價(jià)出售，所有者所獲得的款項(xiàng)難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個(gè)時(shí)候，土地征用局只能考慮教堂的重置費(fèi)用了。
6）考慮打攪（disturbance）補(bǔ)償。
（2） 合法的計(jì)劃假設(shè)
土地的市場(chǎng)價(jià)格只反映其當(dāng)下用途的市場(chǎng)價(jià)格，但它還可能有潛在的發(fā)展價(jià)值，例如，某一天農(nóng)場(chǎng)主有可能在將土地賣(mài)給房地產(chǎn)商二獲得更高的價(jià)格。在這里，有的發(fā)展計(jì)劃還是要考慮的。一塊地方，已經(jīng)被政府規(guī)劃為住宅發(fā)展區(qū)，那么，土地所有者在公開(kāi)市場(chǎng)上出售土地時(shí)，政府的規(guī)劃就是影響因素，出售土地的收益必然包括這個(gè)因素。所以，這種合理的計(jì)劃假設(shè)應(yīng)該對(duì)征購(gòu)價(jià)格發(fā)生影響。“無(wú)計(jì)劃世界”只是針對(duì)還未發(fā)生的但隨著土地購(gòu)買(mǎi)就要發(fā)生的狀況而言的。
（3） 增殖或貶值的后果
正在執(zhí)行的計(jì)劃可能使得所征購(gòu)的土地的價(jià)值發(fā)生增殖或貶值，但這種因素不應(yīng)該在征購(gòu)價(jià)格中予以考慮。英國(guó)的法律對(duì)此有明確規(guī)定。
（4） 外部有害（或有益）影響
一整塊土地，如果只征用了一部分，而征用的結(jié)果給其余的土地的價(jià)值造成了損害，那么，土地征用價(jià)格應(yīng)該包含對(duì)這種損害的補(bǔ)償。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此變得毫無(wú)用處，那么，所有者也可以提出補(bǔ)償要求，土地法庭應(yīng)該做出裁決；如果理由可靠，補(bǔ)償就應(yīng)該確認(rèn)。
如果土地的部分征用給未征用的其余部分帶來(lái)了增殖，那么，土地補(bǔ)償價(jià)格就應(yīng)該將這種增殖從價(jià)格中扣除，就是說(shuō)，如果補(bǔ)償1萬(wàn)元，可能變成補(bǔ)償8000元了。但如果補(bǔ)償價(jià)格是1萬(wàn)元，而給其余未征用的土地帶來(lái)的收益是增殖是1.5 萬(wàn)元，怎么辦？通常也就是不再補(bǔ)償，而不會(huì)要土地所有者向土地征用局倒交5000元。
3．改革的對(duì)象與土地登記
改革的對(duì)象是什么？這個(gè)規(guī)定直接關(guān)系到改革的操作，也關(guān)系到改革的成敗，所以，蘇格蘭當(dāng)局的意思也很清楚。只要一個(gè)社團(tuán)組織在一塊土地上有利益可言，改革就涉及到這塊土地。不能根據(jù)農(nóng)場(chǎng)面積這類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定改革的對(duì)象，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致徇私舞弊，使社區(qū)利益得不到保護(hù)。文件還規(guī)定，蘇格蘭所有的土地主人都會(huì)被一視同仁地對(duì)待，不論使公共土地的主人還是私人土地和非政府土地的主人，都將適用新的法律。
登記的辦法是社團(tuán)組織都可以向蘇格蘭當(dāng)局（Scottish Ministers）申請(qǐng)注冊(cè)其所在或所用土地的共同利益（community interest）。文件對(duì)“社團(tuán)組織”適用性做了規(guī)定，例如使用土地所處的地域，社團(tuán)組織的構(gòu)成，社團(tuán)組織是否將可持續(xù)發(fā)展作為主要活動(dòng)目標(biāo)，以及它是否得到地方共同體（local community）的支持等。社團(tuán)組織必須作為一個(gè)共同體存在（community trust），通常應(yīng)該是一個(gè)公司組織，有嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算，并且要保證不能把共同體的利益轉(zhuǎn)移到私人手里。
這個(gè)文件很重視購(gòu)買(mǎi)土地的價(jià)格問(wèn)題。政府任命的地價(jià)評(píng)估員要對(duì)地價(jià)做出判斷，如果發(fā)生糾紛，將交由蘇格蘭土地法庭（Land Tribunal for Scotland）裁決。
為了使得共同體組織能夠買(mǎi)到土地，文件規(guī)定它可以最多用半年的時(shí)間來(lái)籌集資金，在一定條件下，政府給予補(bǔ)償。
（三）目前的改革方案
英國(guó)政府對(duì)蘇格蘭的土地改革有詳細(xì)的規(guī)劃，并對(duì)各項(xiàng)改革的前景有一個(gè)基本判斷。現(xiàn)將這個(gè)方案的主要內(nèi)容介紹如下。
1．鼓勵(lì)私人土地所有者更多地為參與地方發(fā)展事務(wù)，更多地投入精力，更多地承擔(dān)責(zé)任。為此，要出臺(tái)鼓勵(lì)措施；要評(píng)估私人地主出售土地對(duì)公眾利益的影響；要更有力地支持地方政府或基層組織為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而實(shí)行的對(duì)土地的強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)；要控制所有的土地出售行為；要取消或減少某些土地使用的政府補(bǔ)助；要引入土地價(jià)值稅（此項(xiàng)立法的成敗難以估計(jì)）。
2．?dāng)U展對(duì)土地的共同體所有權(quán)和共同管理，為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。為此，要在咨詢(xún)方面和資金來(lái)源方面給予支持；要鼓勵(lì)共同體按照市場(chǎng)價(jià)格獲得土地。
3．對(duì)那些有益的房地產(chǎn)項(xiàng)目和其他地方發(fā)展項(xiàng)目要在土地的轉(zhuǎn)讓方面給予更大的支持。為此，要使得符合發(fā)展利益的強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)更加易于實(shí)現(xiàn)。
4．?dāng)U展對(duì)小農(nóng)戶(hù)的支持，以滿足他們對(duì)土地的需要。為此，要在公開(kāi)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)土地以一定方式轉(zhuǎn)讓給他們；考慮實(shí)行強(qiáng)制租地（此項(xiàng)行動(dòng)估計(jì)很難成功）。
5．對(duì)公共機(jī)構(gòu)擁有的土地，要使土地的主人積極參與公共事務(wù)，為擴(kuò)大就業(yè)做出努力。為此，為此要出臺(tái)一些鼓勵(lì)的辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)；要使的國(guó)王在蘇格蘭擁有的財(cái)產(chǎn)在地方發(fā)展中發(fā)揮更積極的作用。
6．鼓勵(lì)在蘇格蘭擁有土地的非政府機(jī)構(gòu)積極參與地方的發(fā)展事務(wù)，為地方擴(kuò)大就業(yè)做出努力。
7．清除過(guò)時(shí)的和不公正的封建土地制度。蘇格蘭法律委員會(huì)已經(jīng)在這方面展開(kāi)行動(dòng)。
8．對(duì)土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式做出改進(jìn)，意即限制因土地所有權(quán)而產(chǎn)生的各種不合理的負(fù)擔(dān)。蘇格蘭法律委員會(huì)也在著手立法，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
9．對(duì)近海土地和海床資源的利用提出更具有建設(shè)性的方案。
10．做好土地資源利用方面的信息工作。關(guān)于這方面的工作，英國(guó)的相關(guān)機(jī)構(gòu)提出了一些設(shè)想，但對(duì)這些設(shè)想能否實(shí)現(xiàn)，并沒(méi)有樂(lè)觀的估計(jì)。其中，提到要獲得一項(xiàng)關(guān)于調(diào)查土地所有權(quán)獲益狀況的權(quán)力，但對(duì)能否獲得這項(xiàng)權(quán)力沒(méi)有把握。
11．在整個(gè)蘇格蘭地區(qū)整合各種土地利用的政策。為此，要改善各種涉農(nóng)部門(mén)之間的合作關(guān)系；要改善和擴(kuò)展公眾對(duì)土地合理利用的支持。
12．整合各種農(nóng)村土地利用的計(jì)劃。為此，要在更加統(tǒng)一協(xié)調(diào)的水平上制定并落實(shí)農(nóng)村土地利用戰(zhàn)略；要通過(guò)地方委員會(huì)調(diào)節(jié)地方對(duì)土地的利用（此項(xiàng)行動(dòng)估計(jì)難以成功）；要擴(kuò)展對(duì)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、體育和環(huán)保方面的土地利用計(jì)劃；要加強(qiáng)對(duì)鹿的數(shù)量的控制措施。
13．提高共同體對(duì)土地利用決策的參與程度。
14．在合理的基礎(chǔ)上擴(kuò)大對(duì)各種土地的公共使用的程度。
15．?dāng)U展農(nóng)業(yè)租地經(jīng)營(yíng)的多元化生產(chǎn)。為此，要引入英格蘭和威爾士的相關(guān)法律（此項(xiàng)行動(dòng)難以成功）；要取消對(duì)短期租約的某些的限制性規(guī)定；要賦予佃農(nóng)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)租種土地的權(quán)利（包括自己租用的房屋等）。
16．對(duì)佃農(nóng)和地主之間的糾紛要提供一種簡(jiǎn)單的易于操作的解決辦法。為此，要簡(jiǎn)化裁決過(guò)程，控制裁決的收費(fèi)率，提高裁決人員的業(yè)務(wù)水平；要擴(kuò)展“蘇格蘭土地法庭”的權(quán)力，包括任命仲裁人、限制仲裁時(shí)間等。
17．為佃農(nóng)的多樣性生產(chǎn)提供更多的機(jī)會(huì)。為此，要推廣佃農(nóng)與地主之間的規(guī)范的合作模式；要給佃農(nóng)以更多的保護(hù)以防止地主在非農(nóng)業(yè)土地上恢復(fù)不當(dāng)要求；要給佃農(nóng)在林業(yè)開(kāi)發(fā)上更多的權(quán)利；要推動(dòng)有利于自然環(huán)境保護(hù)的家庭養(yǎng)殖業(yè)；要使佃農(nóng)在租用空閑運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上面獲得優(yōu)先權(quán)；要使佃農(nóng)獲得狩獵損害的補(bǔ)償；要使佃農(nóng)和地主分享礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)方面的皇家利益。
18．要對(duì)在租來(lái)的土地上所蓋房屋的產(chǎn)權(quán)給予更大的保護(hù)。為此要改善糾紛解決機(jī)制。
土地改革也有一些專(zhuān)門(mén)針對(duì)crofts 的一些立法建議，下節(jié)介紹這些建議。
關(guān)于crofts 社會(huì)
蘇格蘭多年的土地改革的任務(wù)之一，是要解決所謂crofts的土地權(quán)利問(wèn)題，而這正是蘇格蘭歷史留給當(dāng)代英國(guó)社會(huì)的一個(gè)很沉重的遺產(chǎn)。這個(gè)話題對(duì)于我們認(rèn)識(shí)中國(guó)貧困地區(qū)的問(wèn)題有一定的啟示。因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題在英國(guó)很有特殊性，所以，我們單獨(dú)介紹這個(gè)問(wèn)題。
（一）緣起
先交代一下croft這個(gè)概念。英國(guó)的法律文件對(duì)這個(gè)概念在不同時(shí)期有過(guò)不同的但大略相近的定義。這種定義在法律上是非常必要的。一般來(lái)說(shuō)，croft是一種小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，而且主要集中的蘇格蘭的（西）北部的7個(gè)縣。Croft的經(jīng)營(yíng)者便被稱(chēng)為crofter。目前的情形是，大部分crofter已經(jīng)有了土地的所有權(quán)，其余croft則仍然租種地主的土地，但地租率、租約等受到法律的規(guī)范，通常對(duì)crofter是有利的。這個(gè)局面也是長(zhǎng)期演變的結(jié)果。因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)面積小（平均大約是5公頃，小的只有半公頃，大的可至50公頃），每年又生長(zhǎng)一季，他們的生活現(xiàn)在還不好，主要是現(xiàn)金收入少，但因?yàn)橛袣W共體和英國(guó)政府的支援政策，又因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保護(hù)（英國(guó)食品價(jià)格貴）政策，這些crofters的生活水平遠(yuǎn)在我們中國(guó)一般農(nóng)戶(hù)水平之上。目前Crofters 的主要產(chǎn)品是牛羊肉、土豆和木材。大部分Crofters是兼業(yè)農(nóng)戶(hù)，在當(dāng)?shù)貜氖赂鞣N職業(yè)，包括警察、教師、郵差等。
在英國(guó)，系統(tǒng)研究crofts問(wèn)題的學(xué)者是James Hunter，這里的一些背景知識(shí)主要來(lái)自的他的著作。在英國(guó)革命以后，英國(guó)的大部分地方都獲得了很大進(jìn)步，但蘇格蘭高地和北部一些島嶼卻進(jìn)步緩慢。這個(gè)社會(huì)還維持了一種部落社會(huì)的性質(zhì)，社會(huì)按部族（clan）劃分，每一個(gè)部族有同樣的姓氏。但是，這個(gè)地方與英格蘭的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)?shù)乃剑皇沁^(guò)去這種聯(lián)系對(duì)蘇格蘭高地的社會(huì)結(jié)構(gòu)還沖擊不大。英國(guó)革命后，高地的一些首領(lǐng)們有的住在愛(ài)丁堡，有的住在巴黎。到18世紀(jì)，這些駐外的蘇格蘭高地的貴族受到南部發(fā)達(dá)社會(huì)的影響，開(kāi)始向往貨幣收入。這就對(duì)蘇格蘭高地的社會(huì)開(kāi)始逐步發(fā)生影響。
土地的分封制度是為軍事活動(dòng)服務(wù)的，如果沒(méi)有重大的外部誘因，這種制度的變化是不容易的。有文獻(xiàn)記載，一些貴族在1730年代就把自己部族中的一些下層成員賣(mài)為奴隸。但由于當(dāng)時(shí)蘇格蘭與英國(guó)的關(guān)系還是緊張，這種變化在蘇格蘭不大。大貴族把土地封給tacksmen，這是部落中的一個(gè)等級(jí)。Tacksmen只給賞封貴族繳納名義上的地租，主要任務(wù)是在戰(zhàn)爭(zhēng)中效力。這些tacksmen也不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們又把土地封給更下等的部族階層（cottars and mailers）。不難理解，如果這種組織不能從戰(zhàn)爭(zhēng)中獲利，就難以長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，因?yàn)檫@種土地制度的生產(chǎn)效率不高。首領(lǐng)們希望增加租金，因?yàn)樵?746年之后，戰(zhàn)爭(zhēng)是不大可能再發(fā)生了。但是，他們的希望在tacksmen的阻力之下難以實(shí)現(xiàn)，所以，他們還是不得不與老傳統(tǒng)保持一致，而不是與吸引他們的南方社會(huì)保持一致。解決這個(gè)問(wèn)題的辦法是通過(guò)強(qiáng)制來(lái)引入大不列顛的社會(huì)政治制度。
最終的鎮(zhèn)壓是不可避免的——這是Hunter的看法。在英國(guó)（在大不列顛國(guó)內(nèi)講，是英格蘭人）的殖民歷史上，如果一個(gè)社會(huì)阻礙了他的“發(fā)展”，那就是毀掉它——對(duì)愛(ài)爾蘭和北美的殖民，都是這樣的情況。但是，如果一個(gè)社會(huì)不阻礙它的發(fā)展，它也懶得去管——好長(zhǎng)時(shí)間，英格蘭人對(duì)蘇格蘭的態(tài)度就是這樣的。蘇格蘭高地在18世紀(jì)初以及此前的時(shí)代，對(duì)于不列顛人來(lái)說(shuō)是遙遠(yuǎn)的，也是沒(méi)有利益的。雖然在18世紀(jì)早期不列顛統(tǒng)治者已經(jīng)在蘇格蘭高地駐扎了不少軍隊(duì)，但這是出于一種戰(zhàn)略需要，而與南部社會(huì)對(duì)蘇格蘭黑牛的需求無(wú)關(guān)。
到了18世紀(jì)后半期，蘇格蘭高地的經(jīng)濟(jì)開(kāi)始明顯地依賴(lài)英格蘭發(fā)達(dá)的工業(yè)和蘇格蘭低地地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。南部社會(huì)對(duì)兩種商品的巨大需求產(chǎn)生了決定性的影響，一種是羊毛，一種是海藻灰（用來(lái)做生產(chǎn)肥皂和玻璃的輔料）。這兩種東西需要大規(guī)模生產(chǎn)，這種生產(chǎn)方式就對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式形成了巨大沖擊。就在這種背景之下，crofts出現(xiàn)了。
高地的貴族在新形勢(shì)下表現(xiàn)出機(jī)敏和善變。不列顛政府也加了進(jìn)來(lái)，但它對(duì)蘇格蘭高地的貴族有些恩惠，而不象在愛(ài)爾蘭那樣把蓋爾貴族簡(jiǎn)單地通過(guò)剝奪而消滅掉。它對(duì)高地上層貴族采取了收買(mǎi)的辦法。只有少數(shù)參加過(guò)12月黨人（Jacobite）起義的貴族被流放或處決了——但他們的土地在1784年又還給了他們的家族。其余的土地權(quán)屬則沒(méi)有受到觸動(dòng)。但地主貴族們的角色卻在急速發(fā)生變化。地租率在18世紀(jì)后期迅速提高。
面對(duì)這種變化，傳統(tǒng)社會(huì)的下層人員卻是另一種反應(yīng)。首先是tacksmen不愿意調(diào)整關(guān)系，他們希望保持舊的非經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。這樣一來(lái)，這個(gè)等級(jí)的集團(tuán)就成了那些所謂“改良者”（improvers）的可憎的絆腳石（bogeymen）。地主貴族們把他們開(kāi)始看作是一種累贅。他們的租佃關(guān)系被終止了，土地被轉(zhuǎn)給了出價(jià)高的競(jìng)爭(zhēng)者。Tacksmen的懷疑轉(zhuǎn)變成了怨恨。這種怨恨使得大量tacksmen向美洲移民。
Hunter認(rèn)為， 這種移民的影響是災(zāi)難性的，它使得高地初生的中產(chǎn)階級(jí)夭折，也使得這個(gè)地區(qū)的小佃戶(hù)經(jīng)受經(jīng)濟(jì)上的剝奪。更實(shí)質(zhì)的問(wèn)題還不在于高地部落社會(huì)的最下層的人們失去了領(lǐng)導(dǎo)者，而在于高地社會(huì)所面臨的調(diào)整變得極為困難。因?yàn)閠acksmen通常受過(guò)好的教育，對(duì)外部世界也比較了解。這個(gè)歷史變局使得地主貴族們對(duì)小農(nóng)十分兇殘，那些沒(méi)有跟隨tacksmen去美洲的小農(nóng)，就變成了crofter。大地主貴族們不把土地大面積地租給小農(nóng)，就是為了讓他們有足夠的時(shí)間和生活壓力去他們的工場(chǎng)勞作（生產(chǎn)羊毛和海藻灰）。每個(gè)crofter家庭租種的土地一般不到1 英畝；土地被劃成長(zhǎng)條，每家一條。在1755年至1831年間，crofter 人口大量增加，當(dāng)時(shí)的那些產(chǎn)業(yè)也能夠使他們的家庭能夠活命，而那些小塊土地本來(lái)不足以使他們自己自足，他們對(duì)土地暫時(shí)就不重視了。這種情況使得平均每個(gè)crofter 租種的土地更趨于減少。
（二）反抗與改革
以后的故事是悲慘的。高地出現(xiàn)了“驅(qū)趕”運(yùn)動(dòng)（clearance），一些crofter的房屋被摧毀，成為流離失所的難民。在羊毛和海藻灰的市場(chǎng)價(jià)格還比較高時(shí)，他們還能掙到一些錢(qián)，他們的勞動(dòng)也被貴族所“珍視”。但不幸的時(shí)代來(lái)了，在1821以后，牲畜的價(jià)格和海藻灰的價(jià)格大幅度地下降，人們立刻生活無(wú)著，大部分家庭主要以土豆為生，人口開(kāi)始過(guò)剩。要命的是土地不增加，而“驅(qū)趕”運(yùn)動(dòng)變本加厲，羊占地的情形愈加嚴(yán)重。在1847年，Skye縣的16000英畝可耕地被羊占了6000英畝，其余10000英畝土地上承載著4000個(gè)家庭！終于，在1845-1850年間，蘇格蘭高地的各crofts縣發(fā)生了大饑謹(jǐn)。大饑謹(jǐn)和當(dāng)?shù)刭?lài)以活命的土豆感染一種病有關(guān)系，這種病（一種真菌引起的病害）1845年先從歐洲大陸爆發(fā)，第二年傳到蘇格蘭。英國(guó)政府在救援中的官僚主義加重了饑謹(jǐn)帶來(lái)的大災(zāi)難。
當(dāng)然，crofters有過(guò)他們的抗?fàn)帲袝r(shí)抗?fàn)幉扇×讼喈?dāng)激烈的形式，被史學(xué)家稱(chēng)為“高地土地戰(zhàn)爭(zhēng)”。農(nóng)民在土地上進(jìn)行靜坐示威，一些過(guò)去被驅(qū)趕走的crofters的后代也回到原來(lái)的土地上靜坐。警察和地主勾結(jié)對(duì)crofters進(jìn)行干涉、逮捕和判刑，crofters便和警察斗，有時(shí)警察把軍隊(duì)找來(lái)支援。
crofters的斗爭(zhēng)多少是有作用的，逼使英國(guó)政府立法對(duì)他們的處境加以干涉。1886年，還成立了Crofters Commission，專(zhuān)門(mén)做他們的工作。當(dāng)時(shí)主要解決的問(wèn)題是：耕作土地面積小；租佃關(guān)系不穩(wěn)定；租金高；農(nóng)田建設(shè)占地得不到補(bǔ)償；運(yùn)動(dòng)場(chǎng)建設(shè)擠占耕地等等。1886年的法律部分解決了這些問(wèn)題，例如限制地租不得超過(guò)每年30英鎊等，但土地所有權(quán)以及面積問(wèn)題還沒(méi)有解決。這項(xiàng)立法確定了這樣幾個(gè)立法原則： (a)根據(jù)某些具體考慮來(lái)加強(qiáng)租約的安全性，使地主不能隨意解除租約。(b)確立一種比較公平的地租率。(c)對(duì)于佃農(nóng)在土地上的改良，如果租約要終止，必須給予補(bǔ)償。1911年，成立了土地法院，替代了Crofters Commission（后來(lái)又恢復(fù)），這年的法律規(guī)定，對(duì)于蘇格蘭地區(qū)的用地不超過(guò)50英畝，或租金不超過(guò)50英鎊的（年）的佃農(nóng)，法律授權(quán)成為永久的土地使用者（landholders）。1949年的法律改善了較大農(nóng)場(chǎng)的佃農(nóng)的法律地位，使租佃關(guān)系的繼承得以確立。
在1976年，英國(guó)政府給予 crofters購(gòu)買(mǎi)土地的權(quán)利，購(gòu)買(mǎi)的價(jià)格是租金的15倍。這個(gè)價(jià)格是不高的。政府強(qiáng)迫地主必須把crofter耕種的土地和crofter的宅基地賣(mài)給crofter。這次改革實(shí)際上是把一些耕地和宅基地分給了農(nóng)民。但是，資料顯示，這次改革僅僅使4,300 croft 房屋和3,000 處croft田地變成了croft所有。也就是總量的1/5左右。
1993年由英國(guó)議會(huì)通過(guò)的法案（Crofters (Scotland) Act），是一項(xiàng)綜合性的法案，過(guò)去所有有關(guān)的法律文件都在這個(gè)法案里得到認(rèn)定或修正。
有一個(gè)事實(shí)值得經(jīng)濟(jì)學(xué)家注意，當(dāng)英國(guó)政府機(jī)構(gòu)試圖將土地以?xún)?yōu)惠的方式（或強(qiáng)制地主出售的方式）賣(mài)給crofters時(shí)，crofters并不買(mǎi)帳，他們希望繼續(xù)保持租佃關(guān)系。有兩個(gè)文獻(xiàn)反映了這種情況[1]。上世紀(jì)初，英國(guó)政府的“高地人口稠密區(qū)事務(wù)局”（Scotland Congested Districts Board）試圖促進(jìn)crofters購(gòu)買(mǎi)田莊，但一是因?yàn)閏rofters的收入確實(shí)有限，另一原因是改革的配套問(wèn)題（這個(gè)局自己沒(méi)有權(quán)利先把土地買(mǎi)進(jìn)），而更重要的原因則是已經(jīng)發(fā)生的改革在地租率、租約安全以及繼承方面對(duì)crofters已經(jīng)有了很大的保障，所以crofters沒(méi)有很大積極性買(mǎi)自己占有的土地。1976年的改革也有同樣的問(wèn)題。
土地改革的過(guò)程同樣是力量較量和政治沖突的過(guò)程，最后產(chǎn)生的結(jié)果是多種因素平衡的結(jié)果。例如，1892年，保守黨控制的議會(huì)頒布了一項(xiàng)法律，叫做 Allotments (Scotland) Act, 這是歷史上第一次涉及對(duì)Crofters做土地安置的的法律。這個(gè)法律的頒布受到Barra島上Crofters的歡迎，這個(gè)島人口密集，沒(méi)有土地的Crofters居住在很骯臟的環(huán)境中。有了這個(gè)法律，Crofters就開(kāi)始行動(dòng)，向Inverness縣委員會(huì)提出了申請(qǐng)，要求合法擁有土地。接著便是曠日持久的沖突。委員會(huì)的一部分成員同意滿足他們的要求，但委員會(huì)的地主們不同意。他們接著向英國(guó)“擁擠地區(qū)事務(wù)局”提出申請(qǐng)，但沒(méi)有得到積極的回應(yīng)。最后，他們決定自己行動(dòng)，島上最大的一個(gè)農(nóng)場(chǎng)被占領(lǐng)了。他們的口號(hào)說(shuō)：寧愿去監(jiān)獄，也比現(xiàn)在強(qiáng)。幾年的持久斗爭(zhēng)，最后逼使“擁擠地區(qū)事務(wù)局”在1901年買(mǎi)下那個(gè)農(nóng)場(chǎng)和和相鄰農(nóng)場(chǎng)的一部分，分給了60戶(hù) Crofters了事。但其他地方的問(wèn)題沒(méi)有解決，沖突仍然發(fā)生著。在1900年的一次沖突中，Skye縣的Crofters占領(lǐng)了土地，地主訴官，官方干涉，但Crofters不接受，最后的辦法是官方花錢(qián)在那片土地上設(shè)圍欄，把地主的狩獵區(qū)與Crofters的田地分開(kāi)。
斗爭(zhēng)的結(jié)果是Crofters的土地權(quán)利得到了緩慢但十分有效的改善。在1886年至1950年代早期的這個(gè)時(shí)段里，52000英畝的可耕地和732000英畝的草地成了Crofters的土地（不一定所有，但租約不容易解除）新增加了2742戶(hù)Crofts，5160戶(hù)Crofts的規(guī)模也得到了擴(kuò)大。一個(gè)最不可否認(rèn)的成績(jī)是，在19世紀(jì)前60年的“驅(qū)逐運(yùn)動(dòng)”中建立的大牧場(chǎng)，又重新被Crofters們占用了或所有了，很多早期被驅(qū)趕的crofters的后代們又回到了祖先使用的土地上。crofters Commission與 “擁擠地區(qū)事務(wù)局”的工作應(yīng)該說(shuō)為Crofters狀況的改善做出了貢獻(xiàn)。英國(guó)農(nóng)業(yè)局也做了極大的努力。羊的品種更換，資金的支持，農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的幫助，房屋的改善，等等，都有明顯的效果。
目前，crofters問(wèn)題在英國(guó)農(nóng)村政策調(diào)整中還有其特殊性，但在土地方面，其特殊性已經(jīng)不顯著，所以，1991年以后，政府出臺(tái)的土地改革政策把crofters方面的問(wèn)題與其他土地問(wèn)題歸并到一起來(lái)討論、立法。1998出臺(tái)的改革構(gòu)想所涉及的土地改革內(nèi)容主要是：
1．促進(jìn)crofting共同體的發(fā)展。為此，要給所有的crofting共同體控制土地的權(quán)利；鼓勵(lì)共同體更多地對(duì)土地經(jīng)營(yíng)管理；保證不歧視新的crofters，并促進(jìn)新的crofters產(chǎn)生；盡可能地在蘇格蘭的其他地方推廣crofting經(jīng)營(yíng)模式（這一點(diǎn)是很受爭(zhēng)議的）。
2．促進(jìn)地方政府更多地參與并負(fù)責(zé)crofting的管理活動(dòng)。為此，要將一些調(diào)節(jié)職能轉(zhuǎn)移給地方政府，特別要將一些重要的調(diào)節(jié)管理職能轉(zhuǎn)移給地方共同體。
3．進(jìn)一步簡(jiǎn)化對(duì)crofters的立法和行政管理。為此，要終止對(duì)分解crofts（Subdivision）的控制（1993年的法律對(duì)此還有很大限制。家庭幾個(gè)孩子繼承租佃權(quán)時(shí)，容易發(fā)生這種事情）；要簡(jiǎn)化對(duì)土地轉(zhuǎn)租的管理；要簡(jiǎn)化大部分委派工作；要減少Crofters Commission對(duì)遺產(chǎn)繼承事務(wù)的參與。
4．培育crofters經(jīng)濟(jì)的生機(jī)與活力。 為此，要由Crofters Commission對(duì)撂荒現(xiàn)象（absenteeism）采取更積極的行動(dòng)；限制多重轉(zhuǎn)租（multiple tenancy holdings）農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展（此項(xiàng)行動(dòng)難以成功）；要減少各種原因造成的crofts被收回或停業(yè)的現(xiàn)象。
5．利用土地開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，而不是優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)。為此，要減弱crofters 的經(jīng)營(yíng)許可與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的聯(lián)系。
（三）現(xiàn)狀：一個(gè)案例的反映——種公有制的存在
蘇格蘭的土地改革始終沒(méi)有像中國(guó)那樣的“革命”的特點(diǎn)，大體是政府有一個(gè)法律框架，給一定階層的人士以某種權(quán)利，而實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利則要靠相關(guān)的社會(huì)力量自己努力。下面這個(gè)案例是90年代發(fā)生在Skye 轄區(qū)一個(gè)島上的改革故事。
1993年Borve and Annishadder的crofters與他們的地主達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，購(gòu)買(mǎi)了地主的1860公頃土地，其中包括crofters已經(jīng)占用的土地和和公共草場(chǎng)（所有權(quán)屬于地主）。他們組成了一個(gè)獨(dú)立的法人（legal entity）把土地的所有權(quán)交給這個(gè)法人，作為crofters自己的地主。同時(shí)，這些crofters也因此加強(qiáng)了自己的社區(qū)（township[3]），這樣，他們不僅有了利用土地的自主權(quán)，也還可以決定自己的部分社會(huì)事務(wù)。同時(shí)地主方面也認(rèn)為自己得到解脫，不用再承受管理方面的負(fù)擔(dān)。這是一個(gè)好的結(jié)局，但產(chǎn)生這個(gè)結(jié)局的過(guò)程卻不很簡(jiǎn)單。
1991年前的法律允許crofters的土地有永佃權(quán)，但不允許他們種樹(shù)。1991年的法律則肯定他們可以種樹(shù)，只要征得地主和Crofters’ Commission的同意。Crofters們便利用這個(gè)法律要種樹(shù)，方便自己牧羊。有關(guān)政府部門(mén)一一表示同意，但通知送達(dá)地主時(shí)，地主不同意。種樹(shù)以后，每2英畝每年1鎊租金，時(shí)間是60年，地主對(duì)這個(gè)條款覺(jué)得難以接受，他認(rèn)為這點(diǎn)租金根本無(wú)法彌補(bǔ)管理費(fèi)用。地主還認(rèn)為他的祖上沒(méi)有驅(qū)逐過(guò)crofters，自己應(yīng)該得到相對(duì)公正的對(duì)待。他想把自己的土地賣(mài)給crofters。他的兒子也表示無(wú)意繼承這份家業(yè)。
有關(guān)的官員便勸說(shuō)地主作為投資者參與這件事情，地主同意了，但在收益比例上有又有了分歧。地主想拿收益的50%，但官員認(rèn)為他只能是一個(gè)crofter的比例那么多。地主于是又主張賣(mài)掉土地，但在價(jià)格上也又分歧。1976的法律規(guī)定可以達(dá)到租金的15倍，但地主依據(jù)其他一些例證，說(shuō)可以達(dá)到45倍。最終商量出一個(gè)價(jià)格，達(dá)成了交易。接著便是籌款，在政府機(jī)構(gòu)同樣給了一些幫助（主要是溝通）。高地基金會(huì)答應(yīng)給一個(gè)5年期限的貸款。最后，crofters們實(shí)際上是組成了一個(gè)公司（trust），共同擁有土地。Trust的董事長(zhǎng)由大家選舉。在1860公頃土地中，398公頃歸crofters自己耕種，其余的土地則是公共草地。20公頃用來(lái)種植當(dāng)?shù)氐臉?shù)種，還有60公頃要種植用材林，但要林業(yè)部門(mén)批準(zhǔn)。目前，這個(gè)公司還在打算興建pony-trekking和風(fēng)力發(fā)電裝置。
研究者認(rèn)為，這樣一個(gè)結(jié)局還不能說(shuō)會(huì)取得最后的成功，因?yàn)槭Ｏ碌膯?wèn)題是這些crofters之間的合作是否有效。如果他們認(rèn)識(shí)到相互信任的重要性并合作行動(dòng)，進(jìn)一步的成功就有把握。土地所有權(quán)由私人手里轉(zhuǎn)到社區(qū)公司（township company）并不能一定成功。而且，每一個(gè)crofter還有權(quán)利用年租金15倍的價(jià)格把自己的那一份地產(chǎn)買(mǎi)下來(lái)，也可以把自己的宅基地賣(mài)掉，這樣的一些行動(dòng)都將威脅合作的持續(xù)。但目前看來(lái)，還沒(méi)有誰(shuí)打算把自己的那一份賣(mài)掉。從地主方面講，遠(yuǎn)不是每一個(gè)地主都能像這家地主那樣有良好的個(gè)人信念與家庭傳統(tǒng)。但研究這也注意到，其他地主至少在道路用地方面還是通情達(dá)理的，他們能夠照顧到社區(qū)的需要而讓出自己的權(quán)利。此外，這個(gè)模式如果要用到更大的社區(qū)，是非常困難的，因?yàn)楝F(xiàn)在實(shí)行了一種特殊的放牧制度——羊?qū)儆趥€(gè)人，但集體放牧[4]，如果規(guī)模太大，就出現(xiàn)激勵(lì)問(wèn)題。還有，一個(gè)好的社區(qū)領(lǐng)袖也是不容易找到的，他要有時(shí)間，有熱情，有鍥而不舍的苦干精神。目前這個(gè)社區(qū)的領(lǐng)袖是從南非回來(lái)的，沒(méi)有他，這件事情也難成功。
評(píng)論：對(duì)所有權(quán)認(rèn)識(shí)的啟示
蘇格蘭的土地改革看起來(lái)靜悄悄，但改革的一切必要內(nèi)涵在這里都具備。考察這里的土地改革，所獲最大的啟示，是名義的所有權(quán)和實(shí)際的所有權(quán)可以嚴(yán)重分離，以至名義的所有權(quán)可能喪失意義。所有權(quán)是可以分割的，這種分割不只是慣常所說(shuō)的所有權(quán)、處置權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）以及收益權(quán)等幾個(gè)方面的分離，而是每一項(xiàng)具體的權(quán)利被分割到多個(gè)主體上。這種分割受到多重因素的影響，并產(chǎn)生不同的交易成本。同樣的一種安排，或者說(shuō)，同樣一個(gè)法律，在不同國(guó)家可能有不同的后果，因?yàn)樗麄兊臍v史環(huán)境和現(xiàn)實(shí)的制度環(huán)境很不相同。概括地說(shuō)，所有權(quán)的安排是極為復(fù)雜的一個(gè)系統(tǒng)，評(píng)價(jià)這種安排的內(nèi)涵不能簡(jiǎn)單化。
（一）意識(shí)形態(tài)和政治對(duì)所有權(quán)的影響
在特殊的歷史背景下，蘇格蘭的主流意識(shí)形態(tài)一直偏左。在二戰(zhàn)結(jié)束后的一個(gè)時(shí)期，這里的知識(shí)分子很多都參加了共產(chǎn)黨組織，并對(duì)青年學(xué)生有很大影響。直到原蘇聯(lián)政府出兵匈牙利，才使這種局面有所改觀。但在英國(guó)國(guó)內(nèi)比較，這里的意識(shí)形態(tài)還是在比較左的一端。這種局面不免對(duì)英國(guó)議會(huì)的立法產(chǎn)生影響，后來(lái)也對(duì)蘇格蘭議會(huì)的立法產(chǎn)生影響，導(dǎo)致立法的基本精神是限制地主，支持小農(nóng)和佃農(nóng)。
二，crofters在公共草地的使用種實(shí)行了一種公共所有權(quán)制度，即所謂common grazinglands，在這種制度之下，草地一般是由借貸款項(xiàng)購(gòu)買(mǎi)的，經(jīng)營(yíng)和管理是由社區(qū)組織進(jìn)行的。真正需要比較的是這種制度和英國(guó)其他牧業(yè)制度之間的效率差異。
但就其基本制度而言，蘇格蘭農(nóng)業(yè)還是資本主義的。首先，這里的農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)制度還是資本主義農(nóng)場(chǎng)制度，只是在蘇格蘭本島的西北部和及其附近島嶼上有所謂croft tenure。而這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只占蘇格蘭農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比較少的部分，小于10%。第二，就是所謂croft tenure，也并不就是中國(guó)農(nóng)業(yè)那樣的“社會(huì)主義”制度或以色列吉布提那樣的制度。croft tenure之下的小型農(nóng)場(chǎng)在種植業(yè)部分的土地是私有的；經(jīng)過(guò)多年的改革，20%的crofts由crofters自己所有。其他crofts的所有權(quán)屬于各種類(lèi)型的地主。
在蘇格蘭議會(huì)，執(zhí)政黨是工黨，有一種中間偏左的意識(shí)形態(tài)。例如，他們對(duì)所有權(quán)的看法就反映了這個(gè)特點(diǎn)。他們認(rèn)為，只要土地使用合適，公眾利益可以得到滿足，什么樣的所有權(quán)關(guān)系不大。通過(guò)公眾干預(yù)，人們對(duì)土地使用的關(guān)注會(huì)改變對(duì)土地的使用。只是在某些情況下，改變土地的所有權(quán)是必要的。這里的第一大反對(duì)黨“蘇格蘭民族黨”（有譯“蘇格蘭國(guó)民黨”）的立場(chǎng)也有明顯的社會(huì)主義色彩。他們主張?zhí)K格蘭擺脫英國(guó)獨(dú)立，這種目標(biāo)決定了它要爭(zhēng)取更多的選民，因此立場(chǎng)更顯得左一點(diǎn)。總之，強(qiáng)調(diào)共有產(chǎn)權(quán)，支持政府的干預(yù)以及公共組織的控制，這種社會(huì)主義的基本精神是蘇格蘭政治的明顯的特點(diǎn)。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，我與Arkleton 中心的資深研究員Keith Hart作了討論。他認(rèn)為，蘇格蘭政治的這種特點(diǎn)與蘇格蘭的歷史有關(guān)。長(zhǎng)期看，蘇格蘭與英格蘭的關(guān)系不平等，英格蘭是殖民者，蘇格蘭是殖民地，幾次重要戰(zhàn)爭(zhēng)蘇格蘭也是戰(zhàn)敗者。這樣，蘇格蘭認(rèn)為英格蘭是掠奪者，而英格蘭實(shí)行的是資本主義制度，他們也自然認(rèn)為是這個(gè)制度在剝奪他們，因此也竭力拒絕這個(gè)制度，也就是說(shuō)，拒絕這個(gè)制度容易得到民心。
Bryden教授認(rèn)為，鑒于蘇格蘭的現(xiàn)狀，土地改革的目標(biāo)主要是平等地分配土地權(quán)利和與之相關(guān)的其他經(jīng)濟(jì)政治權(quán)利。他講的這個(gè)現(xiàn)狀，正是蘇格蘭的社會(huì)政治背景。
有學(xué)者對(duì)共有產(chǎn)權(quán)（land ownership by trusts and companies）提出批評(píng)，但議會(huì)人士認(rèn)為，限制這些產(chǎn)權(quán)涉及到人權(quán)事務(wù)和歐洲憲章（European Convention），很不容易。他們認(rèn)為，公共部門(mén)有權(quán)力擁有土地。所以，我們看到蘇格蘭高地的一些合作社，它們不只是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)前或產(chǎn)后進(jìn)行合作，而且還在土地所有權(quán)方面合作，有了公共所有的土地。
（二）由自然因素和制度產(chǎn)生的所有權(quán)變革的交易成本
蘇格蘭農(nóng)村的土地所有權(quán)，尤其是涉及crofts的土地所有權(quán)，其變革是極為緩慢的，這種現(xiàn)象也很是耐人尋味。所有權(quán)的變革是一系列交易的結(jié)果，只是有時(shí)候交易成為建立在暴力基礎(chǔ)上的不平等的交易（剝奪）。有意思的是，蘇格蘭的所有權(quán)變革大體上是在平等交易的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，即使是“強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)”，也有嚴(yán)格的規(guī)定，它要比中國(guó)的農(nóng)地征用合理的多。但這個(gè)過(guò)程卻極為緩慢，也許這正是協(xié)商交易的結(jié)果。這里不可能對(duì)此做出全面的解釋?zhuān)皇嵌笠懻搸讉€(gè)有意思的因素。
croft tenure之下的小型種植業(yè)與蘇格蘭其他地方的農(nóng)業(yè)的區(qū)別主要是：第一當(dāng)然是規(guī)模的大小。一個(gè)croft平均用地約5公頃，而蘇格蘭其他地方在資本主義農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模可以有幾千公頃土地。第二，在租約關(guān)系中，croft的租約不是自由租約，政府通過(guò)多年的改革對(duì)租約施加了諸多限制，總體上對(duì)地主不利，而對(duì)croft佃農(nóng)有利，例如，租約終止不容易，租約可以世代繼承等等。
一個(gè)很大的問(wèn)題是：在英國(guó)這樣一個(gè)最老的資本主義國(guó)家，特別是蘇格蘭還是亞當(dāng)．斯密的故鄉(xiāng)，為什么英格蘭的資本主義大農(nóng)場(chǎng)制度不能對(duì)這里進(jìn)行改造？經(jīng)過(guò)閱讀文獻(xiàn)和與這里學(xué)者們的討論，這樣幾個(gè)原因值得重視：
第一，歷史原因。一些歷史背景前面已經(jīng)作過(guò)交代。近些年的經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)的重要性，但學(xué)習(xí)是有條件的。按說(shuō)蘇格蘭與英格蘭接壤，人口交流很多，學(xué)習(xí)是容易的，但這里的農(nóng)場(chǎng)制度并沒(méi)有被全部改造為資本主義大農(nóng)場(chǎng)制度。現(xiàn)在看來(lái)，學(xué)習(xí)要完成，學(xué)習(xí)的主體必須存在。按歷史學(xué)家的分析，這里的中產(chǎn)階級(jí)受到極大的打擊，大量流失到其他殖民地去了，沒(méi)有了學(xué)習(xí)的主體，制度的承接的能力下降了。當(dāng)然這是一種猜測(cè)，這里的史學(xué)家并沒(méi)有直接說(shuō)蘇格蘭高地的中產(chǎn)階級(jí)是學(xué)習(xí)的主體。中產(chǎn)階級(jí)是一種高水平的人力資本，家庭的影響以及教育的因素，使得中產(chǎn)階級(jí)易于接受新的制度，使新制度推廣的交易成本下降。
第二，自然因素的限制。制度的傳播與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)系。如果要素流動(dòng)要起碼的自由，那么，大農(nóng)場(chǎng)制度應(yīng)該在蘇格蘭高地脫穎而出。即使高地農(nóng)場(chǎng)沒(méi)有了中產(chǎn)階級(jí)，英格蘭的中產(chǎn)階級(jí)還可以在足夠的時(shí)間里遷移至蘇格蘭高地，盡管這種制度傳播方式的交易成本比較高。但這樣的事情沒(méi)有發(fā)生。Bryden教授強(qiáng)調(diào)自然因素對(duì)要素轉(zhuǎn)移的限制。因?yàn)檫@里的可耕地只要是地勢(shì)較為平坦的河谷地和一些沿海的灘涂地，沒(méi)有其他地區(qū)那樣的大面積平緩地，所以不適合大農(nóng)場(chǎng)耕作。西北部的一些島嶼更是如此。這里的氣候也較為濕冷。這種地方的農(nóng)民如果沒(méi)有其他兼業(yè)機(jī)會(huì)，收入是不會(huì)很高的，甚至可以說(shuō)在競(jìng)爭(zhēng)之下這里的農(nóng)業(yè)是要衰落的。事實(shí)上，這里的農(nóng)民多年來(lái)大量流失，以至于所謂decrofting現(xiàn)象成了政府關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題。剩下的農(nóng)民也并非靠幾公頃土地過(guò)日子，他們兼有其他工作。
第三，其他結(jié)構(gòu)性因素的限制。高地crofts的農(nóng)場(chǎng)規(guī)模畢竟多數(shù)沒(méi)有達(dá)到自然條件所允許的邊界，有的社區(qū)土地連片，但并不是一個(gè)大農(nóng)場(chǎng)。如果有移民因素的，那么，crofters們可以移民，使得一個(gè)社區(qū)（幾百或上千公頃）crofts的數(shù)量可以減少，規(guī)模可以增加。但這也不容易。全面地看，應(yīng)該從兩個(gè)方面認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題。一方面，移民始終是存在的。在19世紀(jì)就有移民，而且還有相當(dāng)一部分移民到了北美。這幾十年，他們的人口總量也是下降的。另一方面，要看到，隨著英國(guó)社會(huì)的發(fā)達(dá)，移民不是更容易了，而是更困難了。就此，我和Bryden教授做過(guò)討論，他認(rèn)為，移民活動(dòng)是一種交易成本很高的活動(dòng)。大城市的收入固然高，但大城市的居住成本同樣很高。在英國(guó)的城市，房屋的建造有嚴(yán)格的法律限制，不能像我們的城市一樣，搞一些簡(jiǎn)易的住宅，很多人擠進(jìn)去住。1985年英國(guó)通過(guò)了房屋法，后來(lái)又多次修正，對(duì)“住房擁擠”有嚴(yán)格的規(guī)定，限制擁擠現(xiàn)象存在。這樣，就大大提高了大城市的進(jìn)入門(mén)檻。對(duì)于一個(gè)蘇格蘭西北部的crofter，賣(mài)掉農(nóng)村的舊宅，買(mǎi)大城市的房屋住下來(lái)，幾乎是不可能的。再加上其他一些因素（如收入預(yù)期等），移民就越來(lái)越困難了。
（三）公權(quán)是如何被盜取的？
在15世紀(jì)之前，蘇格蘭高地還是某種部落社會(huì)結(jié)構(gòu)，部落人把他們的首領(lǐng)看作領(lǐng)袖和父親，雖然古代文獻(xiàn)不足以反映當(dāng)時(shí)的具體社會(huì)結(jié)構(gòu)，但在土地方面沒(méi)有明顯的私有產(chǎn)權(quán)是肯定的。蘇格蘭歸攏于英格蘭之后，一切土地歸國(guó)王所有。但是，我們知道，這種歸王室所有的土地，如果沒(méi)有監(jiān)護(hù)或代理，那么這種土地與公共土地沒(méi)有什么區(qū)別。如果這種土地又是有價(jià)值的，甚至有很高的價(jià)值，那么，這種土地必然會(huì)被盜取，至于誰(shuí)來(lái)盜取，用什么方法盜取，取決于具體的社會(huì)條件。
事實(shí)上，王室在早期有過(guò)土地的授權(quán)監(jiān)護(hù)的情形，但僅僅是一些少量的可耕地，主要分布在海邊和河谷兩岸。大部分土地是公共的，也就是說(shuō)沒(méi)有授予誰(shuí)監(jiān)護(hù)權(quán)。氣候、技術(shù)、人口規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的變化都會(huì)導(dǎo)致土地相對(duì)價(jià)值的變化。不難理解，在英國(guó)這樣一個(gè)土地規(guī)模相對(duì)狹小的國(guó)家，無(wú)價(jià)值的公地的存在一定是暫時(shí)的。從18世紀(jì)開(kāi)始到19世紀(jì)，這些公共地就被蘇格蘭地主所侵占。有權(quán)勢(shì)的人或其他地主可以偽造文件，證明某塊土地是自己所有。在這個(gè)過(guò)程中，律師起到了土地加速轉(zhuǎn)移給地主的作用，因?yàn)楦F人沒(méi)錢(qián)請(qǐng)不起律師。說(shuō)起這段歷史，Bryden教授有直言不諱的批評(píng)：那土地是偷竊的！
當(dāng)國(guó)王的所有權(quán)難以實(shí)施時(shí)，這種所有權(quán)也就成了名義的所有權(quán)，即使在授權(quán)監(jiān)護(hù)（steward）的情形下也是如此。按照American Heritage Dictionary的解釋?zhuān)瑂teward這個(gè)詞的來(lái)源是sti-weard, 或者是hall-watcher, weard 與 aware有關(guān)。所以，這個(gè)詞與監(jiān)護(hù)者（warden）有關(guān)的。按照O’Riordan 的分析，stewardship是一個(gè)很老的概念，有代理資源管理的意思，它的詞根不僅僅是“封建”的，甚至還是“前封建”的。因?yàn)榘桓耵?撒克遜的法律漸漸替代了古代的部落法律和習(xí)慣，這個(gè)詞暗含的意思也就不太清楚了。[6]
Robin Callander 和 Andy Wightman也從歷史的角度分析過(guò)君主權(quán)利。[7]前者發(fā)表的文章說(shuō)：“某人借助君主權(quán)力，便擁有公眾的信任；他有責(zé)任對(duì)蘇格蘭的土地和自然財(cái)富進(jìn)行管理，這個(gè)責(zé)任也就是監(jiān)護(hù)權(quán)（stewardship）。一個(gè)邏輯結(jié)論是：監(jiān)護(hù)權(quán)比所有權(quán)更重要。我們可以認(rèn)為，對(duì)國(guó)王的土地權(quán)利的監(jiān)護(hù)，實(shí)際上也等同于對(duì)公地的監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)權(quán)最后比所有權(quán)還重要，這說(shuō)明獲得監(jiān)護(hù)權(quán)是對(duì)公地（或王室領(lǐng)地）的合法盜取。這個(gè)監(jiān)護(hù)權(quán)是實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，后來(lái)的土地改革的難點(diǎn)，并不是難在國(guó)王那里，還是難在被叫做地主的“監(jiān)護(hù)者”那里，可見(jiàn)，這個(gè)監(jiān)護(hù)權(quán)的確比所有權(quán)重要。
Bryden 教授通過(guò)對(duì)“stewardship” (按照教授的意見(jiàn)，這是指一個(gè)人代表其他人對(duì)個(gè)人的或公共的財(cái)物進(jìn)行監(jiān)護(hù)，care )的討論，提出了關(guān)于土地改革的意見(jiàn)。各方利益主體不過(guò)是訴諸這種權(quán)利而已。地主要證明它自己對(duì)土地以及土地的人民的監(jiān)護(hù)是合法的；政府官僚機(jī)構(gòu)不過(guò)是要在代議制民主的名義下實(shí)施自己的權(quán)力；共同體熱心者的組織想利用他們對(duì)一個(gè)區(qū)域的居民的約束能力來(lái)行使超越其他集團(tuán)的優(yōu)先權(quán)；當(dāng)?shù)氐睦暇用駝t要喚起大家對(duì)古代部落民主的文化認(rèn)同來(lái)追求對(duì)土地的分散控制。
（四）蘇格蘭土地改革對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地改革的啟示
蘇格蘭農(nóng)村土地改革的歷史背景與中國(guó)很不相同，它的一些做法我們不可能照搬；它的一些改革趨向也不一定是正確的。但它的改革過(guò)程還是能給我們的改革提供一些值得參考的東西。
1．公有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)取決于社會(huì)結(jié)構(gòu)的性質(zhì)。蘇格蘭土地曾經(jīng)都是國(guó)王陛下的土地，但除了少數(shù)王室直接使用的土地之外，相當(dāng)?shù)耐恋乇仨毼匈F族來(lái)管理，還有一部分連委托的關(guān)系也沒(méi)有，這便成了實(shí)際上的公有土地。但是，只要這土地不是不可利用的土地，就必然要有強(qiáng)勢(shì)階層來(lái)掠奪，在法制不完善的情況下尤其如此。這是蘇格蘭的經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)在中國(guó)也被證實(shí)。據(jù)我的了解，凡是土地承包法貫徹不好的地方，都是土地市場(chǎng)價(jià)值比較高的地方；凡是法律“貫徹”好的地方，都是土地市場(chǎng)價(jià)值低的地方。在前一種情況下，強(qiáng)勢(shì)階層有很高的積極性去參與對(duì)土地的掠奪。概括來(lái)說(shuō)，土地公有是不穩(wěn)定的，如果社會(huì)結(jié)構(gòu)存在弊端，強(qiáng)勢(shì)階層不是一個(gè)在法律有效約束下的階層，那么，土地實(shí)際上就歸這個(gè)階層所有。事實(shí)上，即使法制環(huán)境比較完善，也會(huì)因?yàn)楸O(jiān)督成本過(guò)高，使土地的實(shí)際控制不利于公共利益。固然，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家有大量的國(guó)有土地，但主要是因?yàn)檫@些國(guó)有土地的自然性質(zhì)不利于私人控制，也因?yàn)榉ㄖ扑奖容^高；如果是農(nóng)耕地，即使是這些國(guó)家，也難以有效地實(shí)行公有制或國(guó)家所有制。就從這一點(diǎn)上說(shuō)，我不贊成在中國(guó)普遍推行土地國(guó)家所有制。
2．民主制度和良好的法制環(huán)境是改革成功的保障。在19世紀(jì)80年代以后，由于整個(gè)英國(guó)的資本主義化的程度大大提高，社會(huì)強(qiáng)勢(shì)階層主要活動(dòng)在工商業(yè)領(lǐng)域，使得抑制地主權(quán)威的法律能夠在議會(huì)獲得通過(guò)，加上法制傳統(tǒng)，這些法律的貫徹也大體能夠順利實(shí)現(xiàn)。從前文我給出的改革案例就可以看出這一點(diǎn)。整體上看，蘇格蘭的法律是不利于大地主而有利于小農(nóng)的。這種情況，恐怕也只有發(fā)達(dá)國(guó)家才能出現(xiàn)。好的法制環(huán)境的一個(gè)條件，是立法要慎重。從我接觸到的文獻(xiàn)看，蘇格蘭的土地改革立法是相當(dāng)慎重的，而法律一旦獲得通過(guò)，就要堅(jiān)決地執(zhí)行。蘇格蘭西北部的農(nóng)村是小農(nóng)多，地主少，在民主制度條件下，小農(nóng)的選票就要發(fā)生影響。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)。凡是村民自治搞的比較好的地方，土地糾紛也比較少。
3．維護(hù)公共利益不是侵占私人利益的理由。蘇格蘭土地改革中實(shí)行的“強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)”和土地定價(jià)的規(guī)則，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民利益的關(guān)懷，至少在客觀上是如此。土地征購(gòu)的價(jià)格問(wèn)題，是我們國(guó)家的一個(gè)大問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定。從蘇格蘭的做法看，是要處理好公共利益和私人利益的關(guān)系。不能因?yàn)檎鞯厥菫榱斯怖妫驮趦r(jià)格上盡量使私人利益受到損害。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：愛(ài)思想網(wǎng) 2017-02-27
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