“民以食為天”，保障糧食安全一直是中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的核心。在這樣的政策目標(biāo)下，提高糧食產(chǎn)量一直是中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)。但是，這樣的政策體系現(xiàn)在遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。
中國(guó)政府在2004年決定取消實(shí)施了千年的農(nóng)業(yè)稅，并開始補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)之后，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了連續(xù)12年增產(chǎn)，2015年產(chǎn)量達(dá)到了歷史最高點(diǎn)的6.21億噸。由于結(jié)構(gòu)調(diào)整，補(bǔ)貼政策變化，2016年全國(guó)糧食產(chǎn)量雖然略有下降，但還是維持在6.16億噸。
為了保障糧食安全，不斷提高糧食產(chǎn)量的政策，在實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量12年連增后，卻帶來(lái)一系列艱巨的政策難題：伴隨著國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量的提高，糧食進(jìn)口連年增加。出于保護(hù)農(nóng)民收入和保障糧食安全，國(guó)家實(shí)施了“糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)”政策。在2011年國(guó)際糧食價(jià)格見頂長(zhǎng)期下行后，這個(gè)保護(hù)價(jià)一直處于高于國(guó)際價(jià)格的位置。這導(dǎo)致了昂貴的國(guó)產(chǎn)糧食被國(guó)家收購(gòu)而成為了庫(kù)存，而低價(jià)的國(guó)際糧食進(jìn)口量不斷刷新高。這帶來(lái)了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也使得中國(guó)農(nóng)業(yè)失去了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
同時(shí)，由于耕地資源緊張，糧食產(chǎn)量的增加主要靠單產(chǎn)的提高。這需要大量施用化肥和農(nóng)藥，并采取集約型耕作方式。這導(dǎo)致了土壤、水以及空氣等資源的污染，以及土壤肥力的退化。中國(guó)東北的黑土地每年都在變薄，湖南等地土壤污染嚴(yán)重等新聞報(bào)道讓人驚心。由此帶來(lái)的食品安全問題廣受社會(huì)關(guān)注。這為我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
很顯然，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策思路到了不得不修正的時(shí)候。我覺得中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的基本出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)該要從“保證糧食產(chǎn)量”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨ＷC糧食產(chǎn)能”。
隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)騰飛，中國(guó)糧食安全在個(gè)人微觀層面上已經(jīng)解決，中國(guó)現(xiàn)在很少存在饑餓問題。糧食生產(chǎn)存在巨大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。從宏觀政策層面來(lái)說(shuō)，糧食安全最擔(dān)心的是在某些極端事件(比如災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、貿(mào)易禁運(yùn)等小概率事件)下的糧食供給短缺。但是，一旦發(fā)生這些極端事件，為了社會(huì)的穩(wěn)定，糧食生產(chǎn)和消費(fèi)一定會(huì)受到政府干預(yù)。肉類等高耗糧食物消費(fèi)一定會(huì)受到控制。在這樣的極端情況下，單從維持生存的角度出發(fā)，人均一年150公斤糧食是足夠的。滿足14億人生存，只需要2.1億噸就夠了。這是現(xiàn)在糧食產(chǎn)量的1/3。以我們的鄰國(guó)印度為參照，它的糧食總產(chǎn)量在2014年只有2.9億噸，在保障了超過12億人口需求之后，還略有剩余出口；這是因?yàn)橛《热馐诚M(fèi)較少的緣故。
在國(guó)際化的大背景下，即使沒有進(jìn)口，中國(guó)現(xiàn)有的糧食產(chǎn)能是足夠保障中國(guó)人在極端條件下的糧食安全。現(xiàn)在中國(guó)糧食的問題，不是供給不足，而是供給過剩的問題。面對(duì)過剩的供給，我們的政策思路應(yīng)該從“保證產(chǎn)量”轉(zhuǎn)化為“保證產(chǎn)能”。可以學(xué)習(xí)歐洲等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，通過制定農(nóng)業(yè)政策，讓土地輪作和休耕，保持和提升土地的生產(chǎn)力的同時(shí)降低一定的總產(chǎn)量，但可在長(zhǎng)期內(nèi)保障糧食產(chǎn)能。其實(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施休耕補(bǔ)貼也已經(jīng)提上了中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的議事日程。
土地輪作和休耕，不同于土地的拋荒，在休耕期間必須要維持土地的生產(chǎn)力和必要的基礎(chǔ)設(shè)施，以備隨時(shí)利用。比如歐盟要求農(nóng)民每年必須要拿出10%的土地休耕，這樣才能獲得補(bǔ)貼。同時(shí)，為了維持休耕土地的肥力，要求農(nóng)民種植速生的間植作物(CatchCrop)，以防止土壤的礦物質(zhì)流失，否則該農(nóng)戶不能獲得全額補(bǔ)貼。不同于歐洲，中國(guó)人最重要的主糧為大米。水稻的生產(chǎn)需要必要的水利設(shè)施。如果將來(lái)對(duì)水稻實(shí)行休耕補(bǔ)貼，必須要保證水利灌溉設(shè)施的功能不受損失。在WTO規(guī)則下，以對(duì)水田環(huán)境保護(hù)或者景觀維護(hù)為緣由對(duì)水田補(bǔ)貼是完全可以接受的。
保障糧食的產(chǎn)能可以在長(zhǎng)期內(nèi)保證中國(guó)糧食安全。在任何供給不足的時(shí)候，可以迅速啟動(dòng)這些產(chǎn)能，以滿足人們食物需求；而不是現(xiàn)在就把這些產(chǎn)能利用到極致，直接變現(xiàn)為產(chǎn)量；這正是現(xiàn)在糧食生產(chǎn)過剩，中國(guó)農(nóng)業(yè)政策遇到巨大挑戰(zhàn)的根本問題。
作者系德國(guó)哥廷根大學(xué)教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方都市報(bào)2017-08-28
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
