當(dāng)今的歐盟，就嚴(yán)格監(jiān)管食品安全、實(shí)現(xiàn)較高的公眾健康和消費(fèi)者利益保護(hù)水平方面享有盛譽(yù)。然而，這些成就也不是一蹴而就的。在瘋牛病危機(jī)之前，有關(guān)食品安全保障的規(guī)則也是以頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的問(wèn)題導(dǎo)向方式確立的或者通過(guò)歐洲法院的判例確定。有鑒于此，《歐盟條約》賦予了歐盟規(guī)制統(tǒng)一的食品安全權(quán)限，以便確保公眾健康和保護(hù)消費(fèi)者。
●單一機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)分析體系
在成為食品法的一項(xiàng)法律原則之前，歐盟已經(jīng)逐步地在其決策中運(yùn)用科學(xué)，從而為決策提供科學(xué)依據(jù)。就食品領(lǐng)域中的科學(xué)作用而言，早在20世紀(jì)70年代就在涉及食品安全的問(wèn)題中運(yùn)用科學(xué)建議。然而，食品安全問(wèn)題的爆發(fā)，尤其是瘋牛病危機(jī)，使得歐盟意識(shí)到應(yīng)該有序地應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)分析這一結(jié)構(gòu)化的決策體系，尤其是確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立性。因此，當(dāng)1997年對(duì)負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)的第XXIV總局(現(xiàn)稱為SANCO總局)進(jìn)行重組時(shí)，一并對(duì)其管轄范圍內(nèi)的科學(xué)委員會(huì)進(jìn)行了重置。隨后，2002年的《通用食品法》進(jìn)一步規(guī)定成立歐盟食品安全局，這一部門(mén)是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分析框架而設(shè)立的。
就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而言，歐盟食品安全局成立的目的是為了共同體就直接或間接影響食品和飼料安全的立法和政策提供科學(xué)建議以及科學(xué)技術(shù)支持。由于歐盟食品安全局具有獨(dú)立的法人人格，其成立對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的運(yùn)用具有深遠(yuǎn)的影響。就其組織結(jié)構(gòu)而言，歐盟食品安全局主要有三個(gè)職能部門(mén)：行政方面，由負(fù)責(zé)決策的管理委員會(huì)和負(fù)責(zé)日常工作的執(zhí)行主任構(gòu)成；科學(xué)咨詢方面，咨詢論壇成立的目的在于通過(guò)歐盟食品安全局和其成員國(guó)的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)之間的交流促進(jìn)科學(xué)合作；科學(xué)方面，多個(gè)常設(shè)科學(xué)小組在其職能范圍內(nèi)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，而科學(xué)委員會(huì)則是負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)以確?？茖W(xué)意見(jiàn)形成中的一致性。
對(duì)于工作程序，需要重點(diǎn)指出的是，歐盟對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理職能的設(shè)置是平行而非“風(fēng)險(xiǎn)管理模式”的隸屬關(guān)系。也就是說(shuō)，除了按照傳統(tǒng)的程序進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理者的要求由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者對(duì)涉及的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估之外，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者本身可以根據(jù)事先預(yù)設(shè)的程序就涉及的安全問(wèn)題開(kāi)展評(píng)估工作并自行將結(jié)果告知公眾以及開(kāi)展相關(guān)的交流。
就風(fēng)險(xiǎn)管理而言，食品供應(yīng)鏈和動(dòng)物健康常設(shè)委員會(huì)的成立取代了原先的食品常設(shè)委員會(huì)以及其他一些相關(guān)的委員會(huì)，如動(dòng)物營(yíng)養(yǎng)常設(shè)委員會(huì)，其作用是協(xié)助歐盟委員會(huì)針對(duì)食品供應(yīng)鏈的各階段設(shè)立食品安全保障措施。食品供應(yīng)鏈和動(dòng)物健康常設(shè)委員會(huì)由成員國(guó)的代表組成，為了處理所有相關(guān)的問(wèn)題，其進(jìn)一步根據(jù)以下主題分為了八個(gè)機(jī)構(gòu)，分別針對(duì)《通用食品法》、食品供應(yīng)鏈中的生物安全、食品供應(yīng)鏈中的毒理安全、控制和進(jìn)口條件、動(dòng)物營(yíng)養(yǎng)、轉(zhuǎn)基因食品和飼料及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、動(dòng)物健康和動(dòng)物福利、植物藥。值得一提的是，作為規(guī)制委員會(huì)，其決策應(yīng)該遵循規(guī)制程序。
鑒于整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析的過(guò)程都應(yīng)該開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)交流，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)都構(gòu)建了交流機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，上述提到的歐盟食品安全局與其成員國(guó)對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)之間的咨詢論壇就可以針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行信息搜集以及知識(shí)匯集。此外，歐盟食品安全局還在2005年建立了利益相關(guān)者咨詢平臺(tái)，從而便于向食品供應(yīng)鏈中的各類利益相關(guān)者組織搜集建議。在風(fēng)險(xiǎn)管理中，歐盟委員會(huì)應(yīng)針對(duì)食品安全、飼料安全、食品和飼料標(biāo)識(shí)立法和說(shuō)明等問(wèn)題向新成立的食品供應(yīng)鏈和動(dòng)植物健康咨詢小組進(jìn)行咨詢。該咨詢小組的成員由來(lái)自于農(nóng)業(yè)、食品行業(yè)、零售業(yè)、消費(fèi)者等組織的利益相關(guān)者構(gòu)成，是歐盟層面的咨詢體系，其工作便利了歐盟委員會(huì)與相關(guān)組織就食品安全政策的咨詢工作。
●歐盟的多層官方控制體系
根據(jù)歐盟《官方控制法規(guī)》，官方控制是指主管部門(mén)為核查食品法及動(dòng)物衛(wèi)生和動(dòng)物福利規(guī)定合規(guī)情況而實(shí)施的任何形式的監(jiān)管活動(dòng)。對(duì)于確保食品安全，不同的利益相關(guān)者都有著各自的職責(zé)，包括食品從業(yè)者、國(guó)家主管部門(mén)和歐盟委員會(huì)。因此，他們的相互合作構(gòu)成了歐盟多層級(jí)的控制體系。相對(duì)于食品從業(yè)者根據(jù)相關(guān)的衛(wèi)生法規(guī)通過(guò)落實(shí)危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)體系實(shí)施的自我規(guī)制，官方控制包含了兩個(gè)層級(jí)，包括第一層級(jí)由國(guó)家主管部門(mén)開(kāi)展的官方控制，其目的是確保食品從業(yè)者符合食品法律的要求，如衛(wèi)生規(guī)則。第二個(gè)層級(jí)是由歐盟開(kāi)展的官方控制，其目的是對(duì)國(guó)家的官方控制開(kāi)展審計(jì)，從而確保后者確實(shí)在其國(guó)家范圍內(nèi)履行歐盟的法規(guī)、指令。值得一提的是，盡管歐盟的官方控制中的層級(jí)關(guān)系是縱向安排，但是歐盟設(shè)立的主管部門(mén)——食品和獸藥辦公室并不是控制者而是審計(jì)者。因此，歐盟的食品安全規(guī)則還是由成員國(guó)的主管部門(mén)執(zhí)行，歐盟的角色僅僅只是監(jiān)督前者的履行情況。為了確保獨(dú)立性、客觀性、等同性和有效性，歐盟委員會(huì)和成員國(guó)都改進(jìn)了官方控制。
●歐盟層面的機(jī)構(gòu)重組
對(duì)于歐盟的機(jī)構(gòu)，歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)日常的管理，包括落實(shí)歐盟政策、執(zhí)行歐盟法律。
為了履行這一職責(zé)，其內(nèi)部又設(shè)置了諸多被稱為總局的部門(mén)和服務(wù)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)不同的職能。一直以來(lái)，食品監(jiān)管涉及多個(gè)目標(biāo)，包括共同農(nóng)業(yè)政策、內(nèi)部市場(chǎng)建設(shè)和公眾健康保護(hù)。因此，第三行業(yè)總局、第五健康總局、第六農(nóng)業(yè)總局和第二十四消費(fèi)者保護(hù)總局都涉及食品監(jiān)管的職能。比較而言，第三總局和第六總局在食品領(lǐng)域內(nèi)非常強(qiáng)勢(shì)，而第二十四總局則較為弱勢(shì)，其結(jié)果就是歐盟在執(zhí)行相關(guān)政策和法律時(shí)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先目標(biāo)。然而，瘋牛病危機(jī)的爆發(fā)反映出了這一組織結(jié)構(gòu)在安全保障方面存在的問(wèn)題，即部門(mén)之間的責(zé)任推諉和無(wú)法開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)。為了解決這一問(wèn)題，歐盟決定將公眾健康保護(hù)相關(guān)的權(quán)能整合在一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)，為此，第二十四總局進(jìn)行了重組并由其單獨(dú)負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)的事宜。
就內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)說(shuō)，所有與食品安全相關(guān)的職能都整合到了第二十四總局。由于其他的總局，包括第三總局和第六總局都在職能的履行中涉及經(jīng)濟(jì)利益，因此，第二十四總局的整合有利于通過(guò)歐盟的單一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全，從而避免利益沖突。在這個(gè)方面，原本由農(nóng)業(yè)總司負(fù)責(zé)的歐盟獸藥和植物衛(wèi)生檢疫和控制辦公室也劃分到了第二十四總局，并由其負(fù)責(zé)在成員國(guó)和第三國(guó)開(kāi)展工廠內(nèi)的檢查。目前，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)更名為食品和獸藥辦公室。此外，第二十四總局也更名為消費(fèi)者政策和消費(fèi)者健康保護(hù)總局，其主要工作包括確保歐盟內(nèi)銷售的食品和消費(fèi)產(chǎn)品符合安全標(biāo)準(zhǔn)，歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的運(yùn)作使消費(fèi)者從中收益以及歐盟努力致力于提升和保護(hù)公民健康。
作為開(kāi)展官方控制的主管部門(mén)，歐盟食品和獸藥辦公室通過(guò)審計(jì)、檢查以及相關(guān)的活動(dòng)執(zhí)行以下任務(wù)，包括歐盟內(nèi)以及向歐盟出口的第三國(guó)對(duì)歐盟食品安全和質(zhì)量、動(dòng)物健康和福利以及植物健康法律的遵守情況，協(xié)助發(fā)展歐盟政策和有效的針對(duì)食品安全、動(dòng)物健康和福利以及植物健康控制體系、告知利益相關(guān)者審計(jì)和檢查的結(jié)果。隨著歐盟《官方控制法規(guī)》的執(zhí)行，控制體系的框架已經(jīng)建立健全。然而，值得一提的是，歐盟的食品和獸藥辦公室并不是一個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠洳⒉恢苯訄?zhí)行歐盟有關(guān)食品安全的法律要求而是對(duì)成員國(guó)的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。
對(duì)于食品安全相關(guān)決策，食品供應(yīng)鏈和動(dòng)物健康常設(shè)委員會(huì)起著關(guān)鍵的作用，并協(xié)助歐盟委員會(huì)的相關(guān)工作。其成員由成員國(guó)的代表以及歐盟委員會(huì)的代表構(gòu)成，根據(jù)歐盟的委員會(huì)體系，該委員會(huì)是一個(gè)規(guī)制性的委員會(huì)，這意味著在歐盟范圍內(nèi)執(zhí)行相關(guān)措施時(shí)他們具有監(jiān)管責(zé)任。然而，瘋牛病的報(bào)告指出，政府機(jī)構(gòu)管理無(wú)效的一個(gè)問(wèn)題就是歐盟的委員會(huì)體系缺乏透明性，因此無(wú)法在理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和相關(guān)常設(shè)委員會(huì)之間進(jìn)行有效的責(zé)任分配。有鑒于此，食品供應(yīng)鏈和動(dòng)物健康常設(shè)委員會(huì)在重組后，取代了原先的食品常設(shè)委員會(huì)和其他相關(guān)的一些常設(shè)委員會(huì)，其目的就是它能夠以更為簡(jiǎn)單、告知性的規(guī)制程序履行其執(zhí)行權(quán)力。
●成員國(guó)層面的官方控制
在吸取瘋牛病危機(jī)的教訓(xùn)后，許多成員國(guó)都重新整改了他們的控制體系，以便強(qiáng)化食品安全的保障工作。盡管《通用食品法》對(duì)此做出了基本規(guī)定，但是成員國(guó)依舊有權(quán)組織自己的控制體系，包括針對(duì)違法行為的處罰力度，但前提是這些處罰應(yīng)該是有效、適宜和勸告性的，且能執(zhí)行食品法律的規(guī)定以及監(jiān)督和確保食品供應(yīng)中的從業(yè)者符合相關(guān)規(guī)定。
為了開(kāi)展官方控制，控制體系的一個(gè)環(huán)節(jié)就是設(shè)立主管部門(mén)。由于政治體系和法律體系的差異，成員國(guó)的組織安排也有不同。有的成員國(guó)是采用單一體系的，也有成員國(guó)是采用多部門(mén)體系。
作為實(shí)行單一機(jī)構(gòu)規(guī)制食品安全的典型，愛(ài)爾蘭食品安全局成立于1998年，作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，其目的在于確保在愛(ài)爾蘭生產(chǎn)、流通和銷售的食品符合最高的食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及食品安全相關(guān)立法的要求。比較而言，這是一個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，其可以開(kāi)展官方控制，并支持農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部有關(guān)食品政策和立法的工作。在與農(nóng)業(yè)部的配合下，由其制定了現(xiàn)行的跨年國(guó)家控制計(jì)劃，時(shí)間從2012年1月1日-2016年12月31日。相應(yīng)的，愛(ài)爾蘭食品安全局作為主管部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)食品法在愛(ài)爾蘭的執(zhí)行。為此，它可以和官方機(jī)構(gòu)簽訂合同，監(jiān)督他們的工作并向主管部門(mén)報(bào)告。
同樣的，法國(guó)也設(shè)立了獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——國(guó)家食品、環(huán)境和工作安全局，來(lái)負(fù)責(zé)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。作為一個(gè)科學(xué)機(jī)構(gòu)，其成立的目的在于確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理的分離。
就風(fēng)險(xiǎn)管理來(lái)說(shuō)，法國(guó)的模式是多部門(mén)體系。其中，農(nóng)業(yè)部下面的食品總局負(fù)責(zé)食品的安全和質(zhì)量、動(dòng)物的健康和福利以及植物的保護(hù)和健康。作為官方控制的執(zhí)行手段，食品總局針對(duì)食品污染執(zhí)行多項(xiàng)監(jiān)測(cè)和控制計(jì)劃，并對(duì)所有食品供應(yīng)鏈體系中的場(chǎng)所開(kāi)展控制。
此外，競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)和反欺詐總局也對(duì)其他食品和流通及消費(fèi)環(huán)境開(kāi)展官方控制，以及健康總局負(fù)責(zé)飲用水的質(zhì)量控制。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方城鄉(xiāng)報(bào)2016年03月08日
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