經(jīng)媒體報道，安徽省滁河水體污染事件引起社會廣泛關注。由于全椒經(jīng)開區(qū)的滁州富信石油助劑有限公司原料倉庫發(fā)生火災，部分污染水體外泄，但事故發(fā)生之后的很長一段時間，污染物并未得到有效清除，并且污染信息也未被及時通報給相鄰行政區(qū)域同級人民政府或環(huán)境保護主管部門。后續(xù)采訪中涉事全椒縣相關部門工作人員的“雷人雷語”讓這起本不復雜的事件引起了爭議，反映了跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理面臨的困境。
一、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理困境
當前，在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的背景下，各行政區(qū)在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，更加重視對生態(tài)環(huán)境的保護，但我國傳統(tǒng)“條塊分割”行政管理模式以行政區(qū)劃為邊界，一般情況下，政府僅僅對行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境問題負責，區(qū)域性生態(tài)問題的協(xié)同治理能力低下，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理依然面臨較大挑戰(zhàn)。
1.法律困境。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理主體之間錯綜復雜的關系有賴于健全完善的法律框架加以協(xié)調(diào)，以增強合作行為的可控制性與合作目標的可實現(xiàn)性。從現(xiàn)行的法律構成來看，尚未出臺系統(tǒng)完備、具備可行性的法律法規(guī)為區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理提供保障。值得注意的是，江浙滬皖分別于2021年7月、2021年6月、2021年8月、2022年2月發(fā)布了《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，結合當前區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的成果及困境系統(tǒng)規(guī)劃了未來的治理方向。但從內(nèi)容來看，四地政府在生態(tài)環(huán)境保護的目標設計、指標體系、主要任務、保障措施等方面存在較大差異，如對“十四五”期間城市細顆粒物（PM2.5）濃度（μg/m3）的規(guī)定，上海市規(guī)定全域小于35，安徽省規(guī)定地級以上城市達到35，江蘇省是地級以上城市達到33，浙江省沒有設置目標值，以國家下達指標為準，這給跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理埋下了隱患，容易導致合作治理行動的盲目性、隨意性、無序性，降低協(xié)同治理的效能。
2.責任困境。清晰明確的權責關系是推進區(qū)域間政府保持良性合作的前提，權責關系不清晰是導致當前跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理陷入困境的一個重要原因。受政府地方保護、地方行政區(qū)劃分割、治理主體互不隸屬等因素的影響，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理往往呈現(xiàn)出“多中心”的治理態(tài)勢。一方面，政府通常被視為環(huán)境治理的主導者與責任主體，而弱化了個人、尤其是企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護中的責任與義務，造成生態(tài)環(huán)境治理中的“政府依賴”。另一方面，各協(xié)同治理主體存在機會主義行為。在理性“經(jīng)濟人”角色的驅(qū)動下，各區(qū)域都致力于追求自身利益最大化，不太情愿將資金、人才、技術投入到跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理之中，使跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理容易陷入所謂的“集體行動的困境”，加劇了區(qū)域利益與整體利益之間的沖突。
3.利益困境。在生態(tài)系統(tǒng)修復、生態(tài)項目合作以及生態(tài)補償?shù)汝P鍵領域，利益機制扮演著舉足輕重的調(diào)節(jié)角色。然而，從我國當前跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的實踐來看，不難發(fā)現(xiàn)，利益表達、分配、共享和補償?shù)确矫嫫毡榇嬖谥嗷ブ萍s、沖突和不協(xié)調(diào)的問題。各省以及同一省區(qū)內(nèi)不同地區(qū)作為流域治理的主要參與者，在各自利益導向的驅(qū)使下，更多地關注自身利益的實現(xiàn)。在缺乏有效利益調(diào)節(jié)機制的情況下，地方的“理性”選擇可能會導致整體利益的“非理性”，使得跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理陷入類似于“囚徒困境”的僵局。因此，如何在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理中關照和滿足各區(qū)域的利益訴求，如何有效地化解和消弭區(qū)域間的利益矛盾和沖突，成為了當前亟待解決的重要難題。這不僅需要在制度設計上進行創(chuàng)新，還需要各方在實踐中加強溝通與協(xié)作，共同推動跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的現(xiàn)實路徑
“生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”，生態(tài)環(huán)境治理是我國生態(tài)文明建設的重要途徑。作為一種新型治理模式，協(xié)同治理是未來現(xiàn)代社會管理的發(fā)展趨勢，是推進國家治理現(xiàn)代化的有效路徑。從當前跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理陷入的困境出發(fā)，走出這種困境的創(chuàng)新路徑為：
1.完善法律供給。法律是社會治理的重器，要發(fā)揮法律調(diào)控和制約跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的作用。首先要從國家層面加強頂層設計?；凇稇椃ā泛汀董h(huán)境保護法》的框架，增設專門的法規(guī)規(guī)范跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理，明確各區(qū)域合作治理主體的法律平等地位，并詳細界定其相應的權利與義務，以確保責任與權益的清晰劃分。同時，為了推進治理的法治化進程，需進一步明晰治理的資格條件和法律效力。其次要推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同立法。統(tǒng)一的法治環(huán)境是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基礎，要推動重點區(qū)域跨區(qū)域立法研究，共同制定行為準則，為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供法規(guī)支撐和保障。進一步完善跨區(qū)域政府人大工作協(xié)同機制，從針對專項環(huán)境問題協(xié)商分別立法走向?qū)残詥栴}協(xié)同立法，推動協(xié)同立法從實踐上升到制度化層面。法律的生命力在于執(zhí)行，跨區(qū)域地區(qū)要探索執(zhí)法檢查聯(lián)動機制，統(tǒng)一執(zhí)法標準，由立法協(xié)同向執(zhí)法協(xié)同延伸。
2.建立責任清單。黨的十九大報告提出建立“政府為主導，企業(yè)為主體，社會組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。強調(diào)了多元社會治理主體協(xié)商共治的重要性，推進跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，不僅需要政府之間的協(xié)同，還要激發(fā)個人、企業(yè)及各類社會組織的活力，構建責任清單。首先，要明確政府的主導作用。加大中央政府在頂層設計與政策支持層面的宏觀調(diào)控力度，確?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理戰(zhàn)略的方向性和全局性。省級政府則應積極發(fā)揮中觀指導作用，致力于構建跨域協(xié)同機制，推動區(qū)域性法律法規(guī)的完善，并對治理效能進行嚴格的監(jiān)督考核。同時，要充分調(diào)動省級以下政府的積極性，激發(fā)其在制度執(zhí)行和政策落實方面的微觀治理能力，確保各項治理措施能夠得到有效貫徹和執(zhí)行。其次，要明晰排污企業(yè)的主體責任。深化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，嚴格落實企業(yè)污染治理、損害賠償和生態(tài)修復責任以及生產(chǎn)者責任延伸制度。堅持“誰污染，誰治理、誰受益、誰付費”的生態(tài)責任理念，明確排污企業(yè)的責任，確定有區(qū)分的責任承擔方式，促進各區(qū)域自覺承擔生態(tài)環(huán)境治理責任；引入市場化機制，將企業(yè)的治理責任通過付費的方式轉(zhuǎn)交給有環(huán)保資質(zhì)的第三方機構。同時，以市場化的生態(tài)補償機制激發(fā)排污企業(yè)參與環(huán)境治理的積極性。最后，要發(fā)揮社會組織與公民的作用。一方面，深化政府、企業(yè)、高校及科研院所之間的合作，以促進科研成果更有效地轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理的實際行動。另一方面，社會公眾是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的參與者、受益者和監(jiān)督者，要促進多元主體問責，為公眾參與生態(tài)環(huán)境治理提供廣闊的平臺和渠道，將生態(tài)問責落到實處，根據(jù)失責程度追究其相應政治責任、法律責任、行政責任，保障其對生態(tài)環(huán)境治理的知情權與監(jiān)督權。
3.建立利益調(diào)節(jié)機制。馬克思指出，“人們所爭取的一切，都同他們的利益有關?！睂ψ陨砝娴淖非笈c實現(xiàn)是形塑跨區(qū)域合作關系的紐帶和橋梁，要構建一套形式規(guī)范、內(nèi)容全面、管理靈活、運行高效的利益調(diào)節(jié)機制協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)利益，實現(xiàn)生態(tài)利益共享目標。首先，建全利益協(xié)調(diào)機制。逐步建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理議事機構、生態(tài)環(huán)境治理委員會等利益協(xié)調(diào)機構，以“優(yōu)化權利配置、簡政放權、放管結合”等途徑來提升其利益協(xié)調(diào)權威性，同時，推進利益協(xié)調(diào)相關協(xié)議法治化、正式化、規(guī)范化，讓其成為利益協(xié)調(diào)的規(guī)范性、正式性的綱領文件，切實發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的價值功能。其次，優(yōu)化利益共享機制。相關利益主體在樹立“相互認同、彼此尊重、合作共贏”的利益共享理念的基礎上，探尋區(qū)域間形式多樣、內(nèi)容豐富的正式和非正式溝通協(xié)商路徑，科學擬定區(qū)域生態(tài)利益共享制度、辦法、條例，嚴格區(qū)域生態(tài)利益共享管理流程和監(jiān)管體制機制，推進區(qū)域生態(tài)利益共享良性運行。最后，完善生態(tài)補償機制。改革并完善現(xiàn)行的生態(tài)補償相關稅制，增加生態(tài)保護費和生態(tài)服務費，以促使區(qū)域生態(tài)的“消費主體”承擔起相應的生態(tài)治理成本，逐步形成以政府為主導、市場化機制為操作工具、企業(yè)積極參與的“異地開發(fā)”模式；擴大區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務供給，增強生態(tài)基礎設施建設，打造區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)體系。
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生）
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