一、集體建設(shè)用地“確權(quán)”的背景
1.土地制度的瓶頸
中國(guó)“土改”目前是一個(gè)“半拉子”工程，其二元結(jié)構(gòu)因素仍被現(xiàn)行《土地管理法》保留，致使農(nóng)民無(wú)法在城市化過(guò)程中獲得財(cái)產(chǎn)性收益，地方發(fā)展嚴(yán)重依賴(lài)“土地經(jīng)濟(jì)”，特別是2008年國(guó)家采取的“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激措施，使土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)一步固化。它不僅在經(jīng)濟(jì)層面嚴(yán)重阻礙和延緩了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的再平衡，而且把追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府和追求財(cái)產(chǎn)權(quán)益的農(nóng)民推到了對(duì)立面，使土地問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化、政治化。因此，盡快推動(dòng)農(nóng)村土地制度的新一輪改革迫在眉睫。
2.政策演進(jìn)與“土改”新目標(biāo)
廣東、重慶和成都等地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，已先于《土地管理法》修訂取得了一些突破和進(jìn)展，不過(guò)，他們幾無(wú)例外地作了保留性規(guī)定，即禁止集體建設(shè)用地涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。中央2008年一號(hào)文件指明“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的“土改”方向。十八屆三中全會(huì)明確提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，建立“兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”的問(wèn)題?？梢钥闯?，中央未來(lái)主要改革方向是要打破建設(shè)用地的國(guó)有壟斷，允許符合條件的集體建設(shè)用地平等入市，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
3.確權(quán)工作與新“土改”
市場(chǎng)交易和財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)的明晰界定。確權(quán)頒證工作被視為新一輪農(nóng)村土地改革和建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性步驟。2010年的中央一號(hào)文件即要求加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作。隨后，國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了相關(guān)通知和具體意見(jiàn)。成都早在2008年已開(kāi)始推行農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)頒證到戶(hù)（成國(guó)土資發(fā)〔2008〕529 號(hào)）。目前，成都市域內(nèi)的集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已確權(quán)完畢。
二、確什么“權(quán)”以及哪些“權(quán)”入市
1．“確權(quán)”的內(nèi)涵
“確權(quán)”，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的含義大體類(lèi)似于排他性的產(chǎn)權(quán)界定。然而“產(chǎn)權(quán)”畢竟不能完全等同于法律概念，針對(duì)“確權(quán)”的內(nèi)涵應(yīng)置于具體法律體系中去理解。就土地使用權(quán)而言，現(xiàn)行《土地管理法》并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和債權(quán)性質(zhì)。在《物權(quán)法》實(shí)施后，物權(quán)法定原則（《物權(quán)法》第5條）使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地使用權(quán)成為區(qū)別于債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，該法還對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅確立了登記生效主義（《物權(quán)法》第9條）。可見(jiàn)，在物權(quán)法時(shí)代，確權(quán)登記發(fā)證就是要對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)物權(quán)保護(hù)?！按_權(quán)”的客體為土地用益物權(quán)，登記的內(nèi)容是土地的所有權(quán)及他物權(quán)等物權(quán)法律關(guān)系。
2.確權(quán)登記的性質(zhì)
首先，我國(guó)集體建設(shè)用地確權(quán)登記的性質(zhì)不同于英美式的“契約登記”，后者僅具有信息披露和權(quán)屬證據(jù)的功能。其次，將他理解為“權(quán)利確認(rèn)”也是不準(zhǔn)確的，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，頒證登記是一種設(shè)權(quán)，而不是確權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》，“權(quán)利”未經(jīng)登記并非不存在，只是不能產(chǎn)生物權(quán)效力（法律另有規(guī)定除外）。再次，頒證登記也不是單純的“行政管理”。用地市場(chǎng)化遵循意思自治原則，權(quán)利的設(shè)定只要不違反強(qiáng)制性法律規(guī)定，則以當(dāng)事人意思表示為準(zhǔn)。所以，登記主要體現(xiàn)的是權(quán)利人變動(dòng)物權(quán)的意思表示，而非政府的管理意思或擔(dān)保。
3.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的界定
什么是集體建設(shè)用地使用權(quán)，《土地管理法》的表述與《物權(quán)法》的規(guī)定不一致，前者包括了宅基地使用權(quán)，后者則將宅基地使用權(quán)單列。中央文件將集體建設(shè)用地市場(chǎng)的范圍限于“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，目前主要指土地分類(lèi)中的商服用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，不包括農(nóng)村宅基地和集體公共用地。根據(jù)“同地同權(quán)”的理解，不排除集體建設(shè)用地將來(lái)可直接供應(yīng)于城鎮(zhèn)住宅建設(shè)。此外，黨的十八屆三中全會(huì)提出“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，這預(yù)示著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可能是一個(gè)動(dòng)態(tài)和開(kāi)放的概念。以城中村改造為例，坐落于城市規(guī)劃區(qū)的“插花地”以及“撤村建居”的集體土地，現(xiàn)規(guī)定是只調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不進(jìn)行登記發(fā)證（《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》）。事實(shí)上，這些地塊通常不具備征收條件，且在城鄉(xiāng)融合過(guò)程中與城市建設(shè)用地功能無(wú)異，不妨納入經(jīng)營(yíng)類(lèi)的“集體建設(shè)用地”確權(quán)范圍。
三、如何確權(quán)：?jiǎn)栴}與路徑
目前的國(guó)家土地分類(lèi)并未對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行界定，也缺乏對(duì)其確權(quán)和流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一性規(guī)定。結(jié)合既有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)作法，提出討論如下：
1.明晰物權(quán)與股份化改造
無(wú)論是“三級(jí)”集體組織還是作為“集體”的“戶(hù)”，其邊界常常伴隨著政治權(quán)力和利益集團(tuán)的參與而不斷變化，這使得集體土地使用權(quán)的界定很難建立在穩(wěn)定的法律制度之上。成都的一個(gè)探索性作法是，將確權(quán)頒證作為其推行的“增人不增地、減人不減地”政策和集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改造工作的組成部分。經(jīng)過(guò)雙重固化，農(nóng)地使用權(quán)（股權(quán)）得以明晰化和永續(xù)化。但這種做法難以避免土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變甚至土地私有化的陷阱，故通常只適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)“撤村建居”或只保留少量農(nóng)用地的集體組織。
2.參照國(guó)有用地做法進(jìn)行確權(quán)
更多地區(qū)仿照國(guó)有用地做法，通過(guò)有年限的、有償出讓或入股來(lái)設(shè)立集體建設(shè)用地使用權(quán)。這種模式也隱含了一個(gè)重大問(wèn)題，即保留過(guò)多行政干預(yù)色彩，賦予農(nóng)民的“自愿權(quán)”和“議價(jià)權(quán)”過(guò)小。例如，成都要求集體建設(shè)用地由政府統(tǒng)一整理儲(chǔ)備，用地出讓需由國(guó)土部門(mén)審批；廣東雖然沒(méi)有審批要求，但一些地方規(guī)定由政府和集體共享出讓金。這些做法的整個(gè)流程還是嚴(yán)密操控在政府之手，土地收益分配機(jī)制也仍屬行政指令。根本解決途徑是，在承認(rèn)一定土地管制的前提下，針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)建立統(tǒng)一的土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易制度，既體現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)配置，也可以使土地增值惠及包括政府在內(nèi)的更多地區(qū)和人群。
3.充分利用聯(lián)建模式對(duì)地權(quán)創(chuàng)新的示范效應(yīng)
成都的聯(lián)合重建模式屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地的特殊確權(quán)入市方式。2008年汶川大地震后，為了支持災(zāi)后重建，成都市允許社會(huì)投資方與農(nóng)戶(hù)或集體組織進(jìn)行聯(lián)合重建，其做法是：為農(nóng)戶(hù)自住用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為住宅；為聯(lián)建方使用的剩余集體建設(shè)用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為非住宅，允許流轉(zhuǎn)。雖然該政策只實(shí)施了一年左右，其創(chuàng)新示范效應(yīng)可以作為未來(lái)的立法政策參考。有學(xué)者借用聯(lián)建模式提出房上聯(lián)建的思路，以解決“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題。當(dāng)然，這一設(shè)想的落地還需要進(jìn)一步回答“同一宗地何以有不同用途”及其是否違反“一物一權(quán)”等法理問(wèn)題。
4.確權(quán)頒證不是越明晰越好
我們不應(yīng)狹隘地認(rèn)為產(chǎn)權(quán)越明晰越能促進(jìn)流轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)界定并非沒(méi)有成本（柳江鎮(zhèn)測(cè)算的直接確權(quán)成本大約為120元/畝），其界定成本如果高于產(chǎn)權(quán)模糊所產(chǎn)生的交易成本，量化確權(quán)就失去了本來(lái)意義。以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)為例，根據(jù)成都市錦江區(qū)統(tǒng)計(jì)，在全區(qū)確權(quán)的76個(gè)村民小組中，有17個(gè)村民小組選擇確權(quán)到組而非產(chǎn)權(quán)更為明晰的確權(quán)到戶(hù)，占全部村民小組的22.37%。原因在于有些村組，因土地流轉(zhuǎn)頻繁，四至已模糊，集體成員無(wú)法就到戶(hù)方案達(dá)成一致，故寧愿選擇均化收益前提下的到組方案。這表明，確權(quán)工作不宜搞一刀切，保留不同產(chǎn)權(quán)主體或產(chǎn)權(quán)形式具有現(xiàn)實(shí)意義。
5．明確界定經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有利于縮小征地范圍
如確權(quán)規(guī)范能明確界定經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可為縮小征地范圍提供重要依據(jù)。征地目的僅限于公共利益，但法律法規(guī)對(duì)什么是公共利益無(wú)明確界定。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，只要符合用途和規(guī)劃，使用人占用農(nóng)民集體土地的，該土地可以不經(jīng)征收。即便以公共利益名義實(shí)施征收，對(duì)于登記明確記載為經(jīng)營(yíng)類(lèi)的建設(shè)用地，政府也不得以同一利用目的實(shí)施征收，否則可視為違法征收。
（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地科學(xué)
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