作為國家治理現(xiàn)代化的底層微觀設(shè)計，基層的治理現(xiàn)代化對國家治理現(xiàn)代化具有重要的基礎(chǔ)性支撐作用，直接影響著國家治理現(xiàn)代化的整體績效。但從近兩年我國全面深化改革進程的實踐不難看出，中央層面的治理已具有較為明顯的現(xiàn)代化取向，具體包括頂層設(shè)計系統(tǒng)化、重點領(lǐng)域制度化和權(quán)責規(guī)范清晰化等，但在基層治理層面由于種種原因卻仍處于一個從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的階段，不少基層政府仍然沿用傳統(tǒng)管理思維和方式來應(yīng)對基層經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化所帶來的挑戰(zhàn)和壓力，不能從治理理念以及體制機制上做出變革，甚至表現(xiàn)出某種程度上強化傳統(tǒng)治理模式的態(tài)勢。當前基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的相對滯后，既弱化了中央層面治理現(xiàn)代化改革的整體績效，也制約了地方社會發(fā)展和地方善治的實現(xiàn)。
三個主要困境
基層治理現(xiàn)代化，其實質(zhì)就是要使基層治理體系和基層政府治理能力適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，有效解決各類現(xiàn)實問題從而推進基層社會的全面和諧發(fā)展。從當前基層社會所面臨的問題和基層政府治理實踐來看，三個方面的困境制約了基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。
價值困境，表現(xiàn)為既有權(quán)力結(jié)構(gòu)體系下的被動式治理問題。基層治理變革，首先需要回答“為了誰”的問題。但在現(xiàn)有的壓力型體制之下，自上而下的任務(wù)分解和考核擠壓了基層政府本應(yīng)履行的社會責任，基層政府不得不將大量精力和資源用來應(yīng)對上級下派的各種事務(wù)和發(fā)展地方經(jīng)濟之中。同時，基層政府作為國家政權(quán)在基層社會施行的代理人，往往成為民眾利益訴求的最直接對象和民眾不滿情緒的最主要發(fā)泄對象。因此，當前基層政府呈現(xiàn)出明顯的被動式治理特征，一方面，基層治理首要的是必須完成各類自上而下的任務(wù)安排，另一方面，也需要化解自下而上的各類問題訴求以回應(yīng)上級對“穩(wěn)定”的考核。在這種任務(wù)導向的被動式治理中，現(xiàn)代的治理理念與方式均成為一種純粹策略性的工具選擇，其治理變革缺乏自身的動力機制和外在的保障機制，這無疑與治理現(xiàn)代化的要求背道而馳。
主體困境，即不同主體間的能力差異以及政府主導與社會參與的非均衡問題。治理主體多元化是治理現(xiàn)代化的最本質(zhì)特征和重要價值所在。但在如何面對不斷成長的社會力量和不斷增多的參與訴求上，一些基層政府明顯能力準備不足，治理方式上重管制輕協(xié)調(diào)、重堵輕疏的現(xiàn)象仍然普遍存在。而囿于長期參與實踐的缺失和公民文化發(fā)展的相對滯后，在基層治理中公民的民主素質(zhì)和參與能力也成為制約多元主體合作治理的重要因素。主體困境的另一重要表現(xiàn)形式則是政府主導下的“選擇性參與”問題，即社會參與的范圍、廣度和深度，很大程度上由基層政府選擇和掌控，在一些非重大事項上政府往往樂意大力動員社會參與，而在一些涉及地方重大利益分配，特別是有可能涉及官民矛盾沖突的決策事項中，社會的參與往往是不足的，從而難以真正形成多元合作的基層治理格局。由此導致許多基層實踐創(chuàng)新案例在受到學界褒揚和賦予民主價值之時，也被部分學者毫不客氣地斥之為“民主秀”。
效力困境，人治似乎比法治更“有效”。法治化是基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求，但在問題導向的基層治理實踐中，依法治理的有效性往往面臨著諸多挑戰(zhàn)。當前，很多基層政府一方面苦于應(yīng)對愈發(fā)增多的基層社會沖突，另一方面卻又將法治視作不能承受之重。“有法就沒法，沒法就有法”“擺平就是水平”的“人治”思維和行為仍然普遍存在。在基層治理實踐中，一些基層領(lǐng)導的個人素質(zhì)和能力構(gòu)成了其人格化權(quán)威的基礎(chǔ)，權(quán)力的監(jiān)督和制約機制軟化，法治權(quán)威弱化。特別是針對一些棘手的矛盾事件，一些地方政府為了維護“剛性穩(wěn)定”，往往采用權(quán)力壓制或者無原則賠償以息事寧人的方式，能夠在短時間內(nèi)“高效”地處理社會矛盾，卻無法有效確立法治的權(quán)威性并將社會矛盾納入制度化渠道，必然增加了基層社會治理和利益博弈的不確定性。
化解困境的可行之路
推進基層治理現(xiàn)代化的過程中，其制度化、民主化和法治化的現(xiàn)代治理價值目標的實現(xiàn)，必須根據(jù)基層治理固有的實踐性和多樣性特征做出適應(yīng)性變革。
經(jīng)由標準化走向制度化，規(guī)范基層政府的權(quán)責邊界和治理規(guī)程。基層治理制度化的核心，在于基層政府權(quán)責和行為的規(guī)范問題。通過將基層治理主體和治理行為逐步納入標準化規(guī)范體系，通過明確不同治理主體的地位、治理流程、互動過程等進行細化規(guī)范，對基層公共事務(wù)“由誰做”“怎么做”“做到什么程度”“達到什么結(jié)果”等作出明確、具體、可操作的標準化規(guī)定，是實現(xiàn)基層治理制度化的有效途徑。具體說來包括三方面內(nèi)容：一是通過設(shè)立權(quán)力正面清單和負面清單的形式，明確基層政府和多元社會主體的權(quán)力及權(quán)利邊界；二是改革現(xiàn)行的信訪等考核和任務(wù)分解機制，更加重視基層政府權(quán)力運行的規(guī)范性和依法治理的能力，不唯結(jié)果論英雄，防止權(quán)威和社會脫節(jié)乃至對立；三是治理過程的規(guī)范化，制定和實施適用于基層公共事務(wù)合作治理的流程體系，使基層治理的目標、過程和結(jié)果清晰明確，使工作責任可跟蹤、可追溯。
經(jīng)由透明化走向民主化，建立健全基層公共事務(wù)信息共享機制。有研究表明，能否獲取相關(guān)信息是決定基層治理中誰能夠參與公共政策和政策執(zhí)行過程的關(guān)鍵影響因素。信息與民主發(fā)展聯(lián)系在一起，就是因為透明化的信息獲取既能夠確保基層民眾的聲音能夠順利地發(fā)出來，更重要的是能夠有效防止基層政府利用信息優(yōu)勢來獨享決策制定權(quán)和權(quán)力濫用。為此，只有建立使基層公共事務(wù)治理過程透明化的信息共享機制，才能有效解決當前基層治理中多元社會主體參與的廣度深度和有效性問題。國務(wù)院2015年發(fā)布《大數(shù)據(jù)行動綱要》中也要求政府充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，在5年內(nèi)實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)集向社會開放。當然，信息的獲取只是公民參與基層治理的重要第一步，在獲取相關(guān)信息之后，問題就變?yōu)槿绾卫眠@些信息去提高公共事務(wù)治理程序和政府權(quán)力運行的公正性和責任性。當公民對政府的運行過程進行全面的審視和監(jiān)督時，其作為縱向的行動者實際上扮演了橫向的政府間權(quán)力監(jiān)督與制約職能，從某種程度上說，這無疑是一種新的基層民主治理的實現(xiàn)方式。
經(jīng)由協(xié)商化走向法治化，在參與和互動的過程中確立規(guī)則的權(quán)威性和認同度。基層治理的法治化，其實質(zhì)是多元社會主體對公共事務(wù)治理規(guī)則的普遍認同和遵從。但法治規(guī)則如何由被動的服從走向主動的維護，是法治是否具有權(quán)威和能否獲取認同的關(guān)鍵所在，這在基層社會矛盾的化解中尤其如此。良好的協(xié)商互動機制，能夠從兩個方面夯實基層治理的法治基礎(chǔ)：一是它的規(guī)范性與程序性；二是它所確立的理性規(guī)則能夠帶來實實在在的多元利益主體間的大體利益均衡。為此，需要采用協(xié)商化的多元社會主體互動機制，充分發(fā)揮人民團體、群眾組織、社會組織的優(yōu)勢，吸引、凝聚各方力量，以村（居）規(guī)民約的民主制定和執(zhí)行為載體，逐步引導群眾參與社會矛盾博弈規(guī)則的確立，加強群眾的責任意識和規(guī)則意識，構(gòu)建超越利益固化模式的開放式和低成本的博弈機制，從而不斷提高基層治理規(guī)則的權(quán)威性和實踐效力。
(作者系浙江省委黨校科學發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心副教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學習時報》2016年02月22日 第A5版：戰(zhàn)略管理
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