《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》強調，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。此條規定是戶籍改革的一大亮點，作出如此明確要求后，辛辛苦苦爭得一點發展機會的進城“農民”是否可以避免“凈身出戶”，關鍵還是在于農民“三權”能否隨時隨地得到切實保障。
破解城鄉二元結構，推進城鎮化和城鄉協調發展，重在人地關系的均衡配置。在人地比例非均衡而又相對開放的條件下，城鄉生產率和勞動報酬的差異，加上社會經濟發展的力量，共同牽引著農民和農家孩子走出農村，到具有相對吸引力的城里世界去，這一過程現在還在進行中。
由此，農村土地產權關系呈現了“在地”與“不在地”兩種類型，根據土地權利人與土地的相對距離關系，土地權益可以分為“在地”土地權益和“不在地”土地權益。在村莊居住并擁有的土地權益為“在地”權益，“不在地”權益主要是指，居住、生活或工作地與其應擁有的土地權益不在同一處所的情形(同一處所一般以村莊為限)。
因農民進城，農民子女在城市就學就業，農村子女外嫁等原因，“不在地”土地權益所占份額越來越大。但是“不在地”土地權益，常常受到不良觀念的影響，得不到有效保護，甚至被隨意剝奪。
“不在地”土地權益的保護程度是檢驗農地確權強度的重要指標。三十多年來農村土地改革的艱難進程表明，強化“不在地”土地權益的保護，需要擺脫不適時宜的觀念影響，沖破狹隘的利益束縛，從想當然的理論思維回到現實世界，按照產權保護的基本邏輯，進一步深化農地確權改革。
觀念革新需先行
首先在觀念上需要澄清認識，處理好兩大關系。一是身份權與財產權的分離關系。從這方面也可領略戶籍改革的真諦和土地改革的要點。長期以來農村身份權(成員權)與財產權糾結不清，這種混雜狀況，與傳統社會習慣并非一致，舊時農村社會雖然很重視血緣和宗族關系，重視契約精神同樣可圈可點，除宗族公地外，農村田地房屋等土地財產方面還是突出以契約方式確立到戶到人。現在令人困擾的成員權問題源自計劃時期的集體權利觀，是那個時代的遺產，主要與我國特有的戶籍制度相關聯。如果將成員權與財產權繼續混在一起，因成員數量的增減，土地價值的增減，土地配置也必然長期處在動態調整之中，農村基本的經濟生活將會成為“子子孫孫無窮盡也”的非穩定狀態。
隨著市場化改革的深入，經濟上的集體權利觀與個人權利觀在農村社會中也必然形成明顯沖突。隔三差五的調整分配土地，現實操作中也會帶來很多矛盾和復雜性。一些地方已經進城的人，為了保證原有農村房產被征后得到足夠的補償，想盡千方百計將戶口轉回農村，一些地方農民為了拆遷后多分房產，不斷上演“眼見他家結婚了、眼見他家生孩了、眼見他家離婚了”的鬧劇， 這些無奈之舉和理性狂涌現象正是現行戶籍制度下身份權和財產權混合的結果。另外，農村集體收益分配權，也應該是以土地權益的權重或其他相關權益的股份確定，而不應該以村莊所謂成員權確定。
二是分享公共產品的權利與個人財產權的兼容關系。在現代社會個人完備的權利束中，公共產品分享權與個人土地財產權，是兩種重要而并行不悖的權利，也是“橋歸橋、路歸路”的問題，不能因為擁有其中一種而剝奪另一種權利。公共產品的分享權具有均等化同質性特點，合法的個人財產權享受法律均等性保護，現實中個人之間的財產權利可能有較大差異，但這不是隨意剝奪的理由，因財產權導致的過高收入差距問題，可以通過稅收等其他制度安排加以調節。
農村中的留守農民不乏“羨慕嫉妒恨”的狹隘小農意識，他們認為“不在地”權利人進城當了“工人”，享受到城市相應待遇，就不應該擁有農村地產。一些對“不在地”土地權益覬覦已久的農民，用所謂村莊范圍的公共表決機制，以“多數人暴政”的方式決定土地財產配置。因為農村的這種逆淘汰機制，即使得來全不費功夫就再次實現“耕者有其田”，也不能保證“耕者有其能”，從長期看更不能保證“耕者有其權”和“耕者有其效”。總之，個人土地財產權與公民的一般社會權益是兼容并存的關系，在農村土地確權中要突出強調這一點。
確權改革要做牢
除觀念革新外，更重要的是要將土地確權改革做實做牢，確保“不在地”土地權益的保護。這次確權要做到“確實權、頒鐵證”，將宅基地使用權和農村土地承包關系長久不變的政策具體化。在確權中，也要厘清兩種集體概念。財產權是一個經濟法相關的概念，在經濟領域集體組織一般是以私人產權為基礎合作而成的，缺乏私人產權基礎的集體組織必然帶有明顯的政治性，集體所有權作為一個整體概念應該屬于公權范疇，而公權范圍的事務與公共治理機制相關，所以現在村民委員會民主選舉、民主管理和民主監督的實際效果與農民土地權益的保護高度相聯，現實中村民自治效果不高，農民土地權益的保護自然高不起來，一人一票的政治表決權難以有效保障一人一份的土地權益。在現行制度框架下，為了彌補農村土地產權關系中的缺陷，初始權利關系確定后，政府和農村村級集體組織要轉變角色，從直接的土地權益控制身份中積極退出，做農民土地權益保護者的表率，一步到位解決所謂的授權問題。
當然土地確權有許多細致的工作要做，護權本身就是動態確權的后續部分，這方面政府的責任很大。一是政府和農村集體不能再隨意侵害農民土地權益，侵害農村土地權益的相關責任人要受到嚴厲的懲治。二是對于農村土地權益的民間侵害行為，也要通過相對獨立的司法保護機制加以遏制。不管農民進城與否，不管權利人如何流動，在適度有限合理的用途管制下，權利人有自由處置土地的權利。
我國農村土地確權在形式上是按家戶制度到位的，現在城市女孩美其名曰“招商銀行”，農村外嫁女也總戴著“潑出去水”的名分，其實這些都是對女性歧視的表現，都是對女孩在家庭財產繼承上的不尊重。涉及農村外嫁女的土地確權，就須突破傳統性別歧視，在農村子女外嫁時進行必要的分割交易，以解決外嫁女“不在地”土地權益的保護問題。
去除杞人之憂
一些學者曾經認為，給予農民充分的土地權益無異于侵害農民利益，現在他們的這種憂慮升級為，確保進城農民的土地權益就是侵害留守農民的利益。
他們還擔心，“不在地”權利人不能直接耕種田地，認為會導致土地拋荒浪費等，其實土地只要存在，特別是沒有被污染，就不存在根本性浪費的問題。確實，農民舉家外遷，一年半載不會徹底處置農村地產。待到安穩腳根，農地增值時，他們可能會作一次性交易處理。除此之外，他們也會有臨時的處置方法，有償或無償讓渡兼而有之，有時甚至還要請人守屋，這是農村舊有的習慣。“不在地”權利人往往都會對土地有所交待，其他人大可不必擔心外出戶如何處置土地。“不在地”權利人保護土地最好的方式是交易，關鍵在于政府能否成為客觀公正的保護者。
更為靜止僵化的邏輯認為，土地權益如果充分到戶到人，天下就會大亂。他們總是認為，因為農民種田，才給予農村土地使用權，除此之外，無所謂其他權益。他們不知道，農村土地的稀缺性，遲早會導致農村土地的價值不斷升發出來，在面對已經計價的資源時，他們想到的只是根據土地使用者的需要分配土地使用權的辦法，顯然不是萬全之策，只是一個不斷累積矛盾的餿主意。這種在所謂集體成員范圍內，以調整分配代替權利人之間交易的方式配置農村土地，既不助于效率提升，更有損于公正公平。
中國鄉村發現網轉自:《市縣領導參閱》
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