土地是人類賴以生存和發展的最重要資源。兩千多年前，孟子曾說：“諸侯之寶有三：土地、人民、政事。”《大學》說：“有人此有土，有土此有財，有財此有用”。
從我國兩千多年土地制度的歷史演變過程，我們得出以下幾點啟示
一、土地問題事關國家政治和社會穩定
土地問題始終與江山社稷和人民福祉息息相關，與社會安定和王朝更替緊密相連。以土地分配為核心的土地制度往往對一個國家的政治和社會穩定起著至關重要的作用。從史書記載來看，歷代統治者無不關心小農的土地問題，他們看到只要農民有飯吃，社會就會穩定。在2000多年封建社會的發展過程中，國家十分注重利用土地政策維持政治穩定。戰國時期，秦國采用商鞅的主張，推行以“開阡陌”為標志的授田制，使農業生產迅速發展，為秦國的崛起和統一六國奠定了基礎。唐建朝初期，為了恢復隋末以來由于苛政和戰亂受到嚴重破壞的農業生產力，政府大力推行均田制，從而帶來了經濟的復蘇和繁榮。在隋至唐前期短短100多年間，先后出現過歷史上少有的幾個治國盛世，如開皇之治、貞觀之治、開元之治等，而其都與當時的封建政府出臺抑制兼并、輕徭薄賦、休養生息的土地政策分不開。在中國歷史上，也有不少因忽視土地問題或土地政策失誤而導致的災難性后果，歷代王朝的中晚期，總伴有較大規模的農民起義，這些農民軍的主力幾乎都是流民，而大批流民的產生恰恰緣于土地問題。土地兼并加劇造成生計線下的流民增加時，一旦風吹草動般的事件如兵變、外患、自然災難發生，流民參與反抗就成為壓跨駱駝的最后一根稻草，致使王朝走向滅亡。新中國成立以后，我們在土地問題上也有成功經驗和失敗教訓。建國初期的土地改革和70年代末的農村土地承包責任制改革，都帶來了農業生產力的解放；而50年代末的人民公社化運動，則在相當大的程度上造成了農業生產力的破壞。總之，土地問題事關國家政治和社會穩定，土地制度對社會穩定和發展起著重要的促進或制約作用，必須引起高度重視。
二、處理好土地利益分配關系是社會穩定與發展的重大問題
土地問題極其復雜，其中一項重要內容就是土地利益分配問題，它是導致歷朝更替的一個重要因素。從歷史來看，土地利益分配問題一是土地本身的分配，即地權問題；二是土地所產生的農產品的分配，即地租問題。從基本關系來看，一方面，國家的統治依賴地主豪強的支持，但是豪強地主與國家之間的利益也存在沖突；另一方面，國家和地主的開支依靠農民的賦稅，當農民的利益超過其承受力時，又造成政治不穩定。歷史上，豪族地主的特權是法律明文規定的。但是，豪族一般將大量的地產及人口隱匿于私門，造成國家稅收減少，利益受損。不僅如此，地主往往還利用其強勢地位剝奪農民的利益，進行土地兼并，將負擔轉嫁給自耕農。當自耕農無力負擔時變成為流民，反過來又加重了國家維持秩序的負擔。因此，中國歷史上的有為之君，都善于處理好土地利益分配關系，在抑制豪強地主的同時，也會對農民實行安撫，達到利益均衡。曹魏屯田時朝堂上的語言表述就是“宜順其意”；北魏實行均田制時君臣議政，則曰“因民之欲”。“民惟邦本，本固邦寧”，是我國古代政治哲學中最早也是最精彩的表述，這種精神也貫穿于土地法制之中。新中國60多年來，我國政府在處理國家與農民土地利益關系上也有值得總結的經驗和教訓。在傳統計劃經濟時期，通過實行統購統銷和農產品價格剪刀差，為國家工業化提供積累，導致國家與農民關系緊張和農民的貧困。進入新世紀以后，我國政府取消我國存在了幾千年來的“皇糧國稅”，農民收入增加，促進了農村社會的穩定。隨著工業化城鎮化的加速，土地增值收益增加帶來新的土地利益分配問題，必須予以高度重視。
三、土地管理制度對經濟發展起重要支撐作用
中華民族是一個悠久、獨立的農業文明國家。在農業文明時期，我國曾是世界上少數幾個最先進、最發達的國家之一。而農業文明的發達，又與我國的土地管理制度密切相關。我國是世界上最早進行土地登記、產權保護和實施土地管理立法的國家。早在公元前2000多年的夏禹時，就已有“九州”各地的土地調查；至西周青銅器彝器銘文中，便有土田的數字可稽；春秋中葉以后，魯、楚、鄭三國先后進行過田賦和土地調查；從戰國開始，土地私有制通過法律確定下來；自秦漢開始，一家一戶的小農經濟作為我國農業的基本單位，在法律上得到確認，并逐步占據主導地位；唐中葉尤其是宋代以后，私有土地日益發達，地籍逐漸取得和戶籍平行的地位；從明代中葉“一條鞭法”以后，魚鱗圖冊成為征派賦役和地籍管理的主要根據。歷代王朝編戶籍和地籍的直接目的是為了征兵、征稅，地籍也起到了保護土地產權的作用。在當時的歷史條件下，這種以家庭為基礎、產權明晰的土地制度，有利于保護農民生產積極性，也有利于資源優化配置，與西歐封建社會的領主制經濟形成鮮明對照。從宋代到清中葉是我國農業經濟發展的頂峰，經濟總量和人民生活水平一直位于世界前列。20世紀80年代初實行農村家庭聯產承包責任制拉開了我國改革開放的大幕，在法律上將家庭經營制度確立為我國的基本經營制度，通過依法保護農民土地產權，為我國農村經濟發展和社會穩定起到了基礎作用。
四、人地矛盾是制約我國土地管理制度與經濟發展的長期因素
我國國土面積雖然廣闊，但可利用地缺乏和人口過快增長，導致人均耕地少，人地矛盾始終存在。先秦韓非子就發現：“人有五子，子又有五子；則大父未死，而有二十五孫”，導致“人民眾而貨財寡，事力勞而供養薄”。我國2000多年的農業文明，刺激了人口增長。春秋戰國時期人口即突破2000萬；西漢年間人口曾達到6000萬；從唐中葉開始，期間盡管因大動亂或改朝換代出現人口增減循環，但人口增長造成我國人均耕地面積的總體變化趨勢是下降的；北宋時期人口突破1億；明代人口達到1.4億；清代人口突破4億大關。自清乾隆六年（1741年）以后，中國人口即以每隔25～45年遞增1倍的速度持續高速增長；人口對土地的壓力，自民國初年開始更加嚴重。我國明清以來因為各主要河流流域的核心地區人口已經基本飽和，人口的持續增加要么導致向邊緣地區移民，要么核心地區在報酬遞減的情況下農業生產進一步勞動密集化。前者導致過度墾荒，造成資源過度開發和生態問題。如宋代過度墾荒，開山造田，圍湖造田等，導致北宋兩次黃河大決口，流向改變，產生嚴重后果；后者造成一個個家庭農場為生存需要而在土地上繼續投入勞力，直到邊際報酬下降至近乎零，造成農民貧困。另外，在我國歷史上，由于長期實行重農抑商政策，也失去了通過現代工業文明化解人口壓力的機會。在傳統農業的視角下解決農民問題，只能是陷入人地之間的惡性循環，使我國在近代以后與世界發展的差距拉大。在集體化時期，由于人口被束縛在土地上，造成農業內卷化加重，農民陷入貧困。改革開放以來，隨著工業化、城市化的加速推進，農業勞動者非農化進程加快，以及我國人口生育率的變化，我國正逢化解人口壓力阻滯現代化的難得機遇。但是，工業化、城市化的加速和人口大量非農化，也帶來資源功能性矛盾加大，并成為我國在全面建設小康社會面臨的突出問題。
作者系中國土地政策與法律研究中心研究員
中國鄉村發現網轉自：土地學人
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