土地是人類賴以生存和發(fā)展的最重要資源。兩千多年前，孟子曾說：“諸侯之寶有三：土地、人民、政事。”《大學》說：“有人此有土，有土此有財，有財此有用”。
從我國兩千多年土地制度的歷史演變過程，我們得出以下幾點啟示
一、土地問題事關國家政治和社會穩(wěn)定
土地問題始終與江山社稷和人民福祉息息相關，與社會安定和王朝更替緊密相連。以土地分配為核心的土地制度往往對一個國家的政治和社會穩(wěn)定起著至關重要的作用。從史書記載來看，歷代統(tǒng)治者無不關心小農(nóng)的土地問題，他們看到只要農(nóng)民有飯吃，社會就會穩(wěn)定。在2000多年封建社會的發(fā)展過程中，國家十分注重利用土地政策維持政治穩(wěn)定。戰(zhàn)國時期，秦國采用商鞅的主張，推行以“開阡陌”為標志的授田制，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，為秦國的崛起和統(tǒng)一六國奠定了基礎。唐建朝初期，為了恢復隋末以來由于苛政和戰(zhàn)亂受到嚴重破壞的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，政府大力推行均田制，從而帶來了經(jīng)濟的復蘇和繁榮。在隋至唐前期短短100多年間，先后出現(xiàn)過歷史上少有的幾個治國盛世，如開皇之治、貞觀之治、開元之治等，而其都與當時的封建政府出臺抑制兼并、輕徭薄賦、休養(yǎng)生息的土地政策分不開。在中國歷史上，也有不少因忽視土地問題或土地政策失誤而導致的災難性后果，歷代王朝的中晚期，總伴有較大規(guī)模的農(nóng)民起義，這些農(nóng)民軍的主力幾乎都是流民，而大批流民的產(chǎn)生恰恰緣于土地問題。土地兼并加劇造成生計線下的流民增加時，一旦風吹草動般的事件如兵變、外患、自然災難發(fā)生，流民參與反抗就成為壓跨駱駝的最后一根稻草，致使王朝走向滅亡。新中國成立以后，我們在土地問題上也有成功經(jīng)驗和失敗教訓。建國初期的土地改革和70年代末的農(nóng)村土地承包責任制改革，都帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放；而50年代末的人民公社化運動，則在相當大的程度上造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的破壞。總之，土地問題事關國家政治和社會穩(wěn)定，土地制度對社會穩(wěn)定和發(fā)展起著重要的促進或制約作用，必須引起高度重視。
二、處理好土地利益分配關系是社會穩(wěn)定與發(fā)展的重大問題
土地問題極其復雜，其中一項重要內(nèi)容就是土地利益分配問題，它是導致歷朝更替的一個重要因素。從歷史來看，土地利益分配問題一是土地本身的分配，即地權問題；二是土地所產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品的分配，即地租問題。從基本關系來看，一方面，國家的統(tǒng)治依賴地主豪強的支持，但是豪強地主與國家之間的利益也存在沖突；另一方面，國家和地主的開支依靠農(nóng)民的賦稅，當農(nóng)民的利益超過其承受力時，又造成政治不穩(wěn)定。歷史上，豪族地主的特權是法律明文規(guī)定的。但是，豪族一般將大量的地產(chǎn)及人口隱匿于私門，造成國家稅收減少，利益受損。不僅如此，地主往往還利用其強勢地位剝奪農(nóng)民的利益，進行土地兼并，將負擔轉嫁給自耕農(nóng)。當自耕農(nóng)無力負擔時變成為流民，反過來又加重了國家維持秩序的負擔。因此，中國歷史上的有為之君，都善于處理好土地利益分配關系，在抑制豪強地主的同時，也會對農(nóng)民實行安撫，達到利益均衡。曹魏屯田時朝堂上的語言表述就是“宜順其意”；北魏實行均田制時君臣議政，則曰“因民之欲”。“民惟邦本，本固邦寧”，是我國古代政治哲學中最早也是最精彩的表述，這種精神也貫穿于土地法制之中。新中國60多年來，我國政府在處理國家與農(nóng)民土地利益關系上也有值得總結的經(jīng)驗和教訓。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，通過實行統(tǒng)購統(tǒng)銷和農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，為國家工業(yè)化提供積累，導致國家與農(nóng)民關系緊張和農(nóng)民的貧困。進入新世紀以后，我國政府取消我國存在了幾千年來的“皇糧國稅”，農(nóng)民收入增加，促進了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速，土地增值收益增加帶來新的土地利益分配問題，必須予以高度重視。
三、土地管理制度對經(jīng)濟發(fā)展起重要支撐作用
中華民族是一個悠久、獨立的農(nóng)業(yè)文明國家。在農(nóng)業(yè)文明時期，我國曾是世界上少數(shù)幾個最先進、最發(fā)達的國家之一。而農(nóng)業(yè)文明的發(fā)達，又與我國的土地管理制度密切相關。我國是世界上最早進行土地登記、產(chǎn)權保護和實施土地管理立法的國家。早在公元前2000多年的夏禹時，就已有“九州”各地的土地調(diào)查；至西周青銅器彝器銘文中，便有土田的數(shù)字可稽；春秋中葉以后，魯、楚、鄭三國先后進行過田賦和土地調(diào)查；從戰(zhàn)國開始，土地私有制通過法律確定下來；自秦漢開始，一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟作為我國農(nóng)業(yè)的基本單位，在法律上得到確認，并逐步占據(jù)主導地位；唐中葉尤其是宋代以后，私有土地日益發(fā)達，地籍逐漸取得和戶籍平行的地位；從明代中葉“一條鞭法”以后，魚鱗圖冊成為征派賦役和地籍管理的主要根據(jù)。歷代王朝編戶籍和地籍的直接目的是為了征兵、征稅，地籍也起到了保護土地產(chǎn)權的作用。在當時的歷史條件下，這種以家庭為基礎、產(chǎn)權明晰的土地制度，有利于保護農(nóng)民生產(chǎn)積極性，也有利于資源優(yōu)化配置，與西歐封建社會的領主制經(jīng)濟形成鮮明對照。從宋代到清中葉是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的頂峰，經(jīng)濟總量和人民生活水平一直位于世界前列。20世紀80年代初實行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制拉開了我國改革開放的大幕，在法律上將家庭經(jīng)營制度確立為我國的基本經(jīng)營制度，通過依法保護農(nóng)民土地產(chǎn)權，為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了基礎作用。
四、人地矛盾是制約我國土地管理制度與經(jīng)濟發(fā)展的長期因素
我國國土面積雖然廣闊，但可利用地缺乏和人口過快增長，導致人均耕地少，人地矛盾始終存在。先秦韓非子就發(fā)現(xiàn)：“人有五子，子又有五子；則大父未死，而有二十五孫”，導致“人民眾而貨財寡，事力勞而供養(yǎng)薄”。我國2000多年的農(nóng)業(yè)文明，刺激了人口增長。春秋戰(zhàn)國時期人口即突破2000萬；西漢年間人口曾達到6000萬；從唐中葉開始，期間盡管因大動亂或改朝換代出現(xiàn)人口增減循環(huán)，但人口增長造成我國人均耕地面積的總體變化趨勢是下降的；北宋時期人口突破1億；明代人口達到1.4億；清代人口突破4億大關。自清乾隆六年（1741年）以后，中國人口即以每隔25～45年遞增1倍的速度持續(xù)高速增長；人口對土地的壓力，自民國初年開始更加嚴重。我國明清以來因為各主要河流流域的核心地區(qū)人口已經(jīng)基本飽和，人口的持續(xù)增加要么導致向邊緣地區(qū)移民，要么核心地區(qū)在報酬遞減的情況下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進一步勞動密集化。前者導致過度墾荒，造成資源過度開發(fā)和生態(tài)問題。如宋代過度墾荒，開山造田，圍湖造田等，導致北宋兩次黃河大決口，流向改變，產(chǎn)生嚴重后果；后者造成一個個家庭農(nóng)場為生存需要而在土地上繼續(xù)投入勞力，直到邊際報酬下降至近乎零，造成農(nóng)民貧困。另外，在我國歷史上，由于長期實行重農(nóng)抑商政策，也失去了通過現(xiàn)代工業(yè)文明化解人口壓力的機會。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的視角下解決農(nóng)民問題，只能是陷入人地之間的惡性循環(huán)，使我國在近代以后與世界發(fā)展的差距拉大。在集體化時期，由于人口被束縛在土地上，造成農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化加重，農(nóng)民陷入貧困。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城市化的加速推進，農(nóng)業(yè)勞動者非農(nóng)化進程加快，以及我國人口生育率的變化，我國正逢化解人口壓力阻滯現(xiàn)代化的難得機遇。但是，工業(yè)化、城市化的加速和人口大量非農(nóng)化，也帶來資源功能性矛盾加大，并成為我國在全面建設小康社會面臨的突出問題。
作者系中國土地政策與法律研究中心研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：土地學人
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